秦 宇

(太原工業(yè)學院，山西 太原 030008)

迄今為止，我國在涉及行政追償制度的有關(guān)立法中比較原則、籠統(tǒng)，尤其是對行政追償制度的有關(guān)程序問題并沒有做出必要的、具體的規(guī)定，使其在實踐中缺乏可操作性，這對行政追償制度在實踐中功能的發(fā)揮極為不利。因此，國家應盡快建立統(tǒng)一、規(guī)范、具體的行政追償程序。行政追償，從追償形態(tài)上主要包括各級人民政府向行政賠償義務機關(guān)予以追償?shù)某绦?，和行政賠償義務機關(guān)向行政公務人員及受委托組織或個人予以追償?shù)某绦騼煞N。筆者對行政追償制度的程序問題進行了深入分析，認為行政追償程序制度設計應包括以下幾個方面。

一、各級人民政府向行政賠償義務機關(guān)予以追償?shù)某绦?/h2>

根據(jù)國務院制定的《國家賠償費用管理辦法》第十條的規(guī)定，如果賠償義務機關(guān)因故意或重大過失造成國家賠償?shù)模蛘叱鰢屹r償法規(guī)定的范圍和標準賠償?shù)?，可由本級人民政府對該賠償義務機關(guān)進行追償。這在被追償原因、過錯范圍、行使追償權(quán)的主體等方面，都與賠償義務機關(guān)對行政公務人員及受委托的組織或個人的追償有許多不同之處，所以它的追償程序也就有所不同。

第一，財政部門提出追償意見。財政部門作為國家賠償費用的主管機關(guān)，它在行政賠償義務機關(guān)履行賠償義務之后，向財政部門申請核撥賠償費用時，有權(quán)對賠償義務機關(guān)造成國家賠償，以及決定支付賠償費用的行為是否合法進行審查［1］。在審查中，如發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，應提出追償意見，報本級人民政府決定:一是行政賠償義務機關(guān)給行政相對人支付賠償費用時，實際支付的賠償金超過了應予以賠償?shù)臄?shù)額。二是行政賠償義務機關(guān)執(zhí)法過程中在主觀上存在重大過錯，并且這種重大過錯是由于行政賠償義務機關(guān)不正當?shù)膭訖C和目的或表現(xiàn)為行使職權(quán)時極端不負責任。

第二，本級人民政府行使追償權(quán)?？捎杀炯壢嗣裾闪⒁粋€專門的追償委員會來具體行使追償權(quán)，這個追償委員會可以是常設性的，也可以確定固定人員后在需要時臨時組建。為了行政追償權(quán)不被濫用，確保其公正性，其組成人員應由政府工作人員、法制機關(guān)、財政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)等多家部門的工作人員共同參加來進行分析判斷，最后以本級人民政府的名義作出是否追償?shù)臅鏇Q定，并要有政府公章，然后將其發(fā)送給相關(guān)部門。

第三，執(zhí)行。由財政部門行使執(zhí)行權(quán)。執(zhí)行可分為三種情形:一是不予追償?shù)?，財政部門應立即向行政賠償義務機關(guān)核撥全部賠償費用;二是部分追償?shù)?，財政部門應按照規(guī)定核減應予追償?shù)牟糠帧⒑藫懿挥枳穬數(shù)牟糠?三是全部追償?shù)?，財政部門應書面通知行政賠償義務機關(guān)不予核撥賠償費用。不論是哪種情形，在執(zhí)行結(jié)束后都應保留書面執(zhí)行憑證。

二、行政賠償義務機關(guān)向行政公務人員及受委托組織或個人予以追償?shù)某绦?/h2>

第一，立案。行政追償程序要通過對追償案件的確立才能啟動。行政追償權(quán)由行政賠償義務機關(guān)來行使，但我國法律法規(guī)中卻沒有詳細規(guī)定由行政賠償義務機關(guān)的哪個部門或哪些人來行使。為使行政追償程序在實踐中具有可操作性，在未來立法中應明確這一點。筆者認為，在賠償機關(guān)內(nèi)部設立一個專門的立案機構(gòu)或者由行政機關(guān)內(nèi)部的紀律檢查部門來行使這項權(quán)力。另外，在立案形式上應采用一些相關(guān)的法律文書，并對立案材料進行形式上的審查，只有審查通過之后才能給予立案。

第二，調(diào)查核實證據(jù)。立案后，即應開始調(diào)查取證工作。調(diào)查時應注意:行政機關(guān)已經(jīng)賠償?shù)淖C明，支付賠償費用的憑證，工作人員執(zhí)行公務的記錄，有關(guān)工作人員在實施行政侵權(quán)行為時的主觀過錯程度，有無故意或重大過失，過錯的起因，所造成損失的具體數(shù)額，以及該公務人員的經(jīng)濟狀況、經(jīng)濟承擔能力等。調(diào)查收集的所有證據(jù)都必須入卷保存。

第三，告知和申辯。為了保障被追償人的權(quán)益，在行政追償義務機關(guān)進行調(diào)查取得相關(guān)證據(jù)后應及時把行使追償?shù)氖聦嵏嬷蛔穬斎?，讓被追償人有足夠的時間來準備申辯。所以，在調(diào)查結(jié)束之后，辦理案件的人員應通過口頭或者書面的形式告知被追償人有關(guān)追償?shù)氖聦嵑屠碛傻?，并?guī)定一個合理的期限。筆者認為，十五天比較合適，給予被追償人發(fā)表自己意見和申辯的機會，以保證被追償人的申辯權(quán)得以實現(xiàn)。無論追償數(shù)額大小，只要被追償人提出要求舉行聽證會，就應該召開聽證會，確保被追償人充分行使申辯權(quán)。這也是公正原則的體現(xiàn)。

第四，作出決定。在進行了一系列的調(diào)查、核實證據(jù)并聽取被追償人的陳述和申辯之后，由案件承辦人員就案件的事實和證據(jù)材料進行分析判斷，最后寫出書面審查意見，并連同所有的證據(jù)材料一起提交給行政賠償義務機關(guān)的合議制機構(gòu)。為了充分保障被追償人的權(quán)益，應該讓被追償人參與到追償決定的過程中，追償人和被追償人可以就追償數(shù)額、履行期限、交納方式等有關(guān)事項進行協(xié)商。經(jīng)協(xié)商，如果雙方可以達成一致協(xié)議，就按照協(xié)議的內(nèi)容執(zhí)行;協(xié)商不成的，由行政賠償義務機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定就追償?shù)氖马椬鞒鰡畏矫娴囊馑急硎尽１蛔穬斎巳绻?jīng)濟狀況較差，在提供相應的經(jīng)濟狀況證明之后，應允許適當減輕被追償人的賠償數(shù)額。目前立法中沒有規(guī)定行政追償標準。筆者認為，不應對追償標準進行統(tǒng)一規(guī)定，追償標準的界定應考慮到行政公務人員收入的地區(qū)差異，所以各地區(qū)應分別制定。行政追償決定應以書面形式作出，即應制作行政追償決定書，加蓋行政賠償義務機關(guān)的印章，并將行政追償決定書送達被追償人，被追償人應在回執(zhí)上簽字后才應被視為已送達。

第五，執(zhí)行。追償金可采取一次性或分期交納方式進行，可以由被追償人主動交納或由單位在其工資中按月扣除。另外，在執(zhí)行中，首先，執(zhí)行只針對被追償人的工資和津貼，一般情況下不要執(zhí)行其他個人財產(chǎn);其次，執(zhí)行只限于被追償人的個人收入，一般情況下不執(zhí)行其他家庭成員的財產(chǎn)和收入。這樣可以確保被追償人家庭成員的生活不會因此而受到太大影響。執(zhí)行結(jié)束后應保留書面執(zhí)行憑證。

三、關(guān)于追償時效的設計

目前我國行政追償?shù)臅r效制度缺失，在立法中沒有對追償時效問題做出具體規(guī)定，這不利于追償機關(guān)及時有效的行使追償權(quán)。為了維護法律的威信，及時解決矛盾糾紛，筆者認為，應該在立法中明確規(guī)定追償時效。實踐中追償時效的確定，應該既有利于實現(xiàn)行政效率也有利于體現(xiàn)公平。以行政賠償之訴查明的事實為基礎(chǔ)，利用案卷制度查明被追償主體違法行為及事實，不會花太多時間。因此，參照我國民事訴訟法中相關(guān)規(guī)定，比照一般訴訟時效減半即一年比較妥當，自賠償義務機關(guān)向受害人支付賠償費用之日起計算。只有在立法中確立了時效制度才能促使行政賠償義務機關(guān)及時行使追償權(quán)，從而維護國家利益，實現(xiàn)法律關(guān)系的穩(wěn)定。

四、行政追償結(jié)案

這一程序不僅適用于各級人民政府對行政賠償義務機關(guān)的追償，也適用于賠償義務機關(guān)向行政公務人員及受委托組織或個人的追償。在追償案件執(zhí)行結(jié)束后，應將案件的立案材料、調(diào)查搜集到的證據(jù)、賠償請求人的賠償請求和財政部門的追償意見、被追償人的意見、人民政府的追償書面決定、執(zhí)行結(jié)束后的書面材料等相關(guān)材料歸檔，由立案機關(guān)保存，以備在一定的期限內(nèi)存查。

五、對追償決定不服的申訴

這屬于行政追償?shù)木葷贫?。行政追償在目前還屬于內(nèi)部行政責任形式［2］，我國立法還沒有把行政追償納入到司法救濟和行政復議的范圍內(nèi)。筆者認為，如果被追償人或行政賠償義務機關(guān)認為不應被追償或追償數(shù)額不合理，可以在收到行政追償決定書后的一定期限內(nèi)，向作出追償決定的原處理機關(guān)或監(jiān)察機構(gòu)或原處理機關(guān)的上一級機關(guān)提出申訴，說明理由，并提供相應的證據(jù)。處理行政追償救濟的機構(gòu)應是一個相對獨立于行政機關(guān)的機構(gòu)比較合理，這樣可以避免行政機關(guān)自己處理自己的行政申訴情形，從而能夠體現(xiàn)公平與公正，也能更好地保障被追償人的權(quán)益。在第一次申訴之后如果當事人不滿意，還應允許當事人進行第二次申訴。以第二次申訴后處理的結(jié)果作為最終的處理結(jié)果。

黨的十八大報告中提出，應該科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法。對行政機關(guān)而言，外部行政行為的公正取決于內(nèi)部行為的合法、合理，而行政追償制度的完善運行也必然會從源頭上對于權(quán)力的濫用加以很好治理。

［1］馬懷德.國家賠償法的理論與實務［M］.北京:中國法制出版社，1994:216.

［2］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京:北京大學出版社、高等教育出版社，1999:466.