郗 波，楊利鋒

(1.陜西師范大學政治經濟學院，陜西 西安 710064;2.長安大學馬克思主義學院，陜西 西安 710064)

教育公平是社會公平的基礎，是社會和諧的重要前提，受到全社會的普遍關注。經過多年的發(fā)展，我國社會經濟發(fā)展水平顯著提高，教育的外部環(huán)境和硬件條件有了明顯改善，良好的高等教育成為人們的普遍追求。在這一大背景下，教育公平成為一個突出的社會問題，也是人們爭論的焦點問題。尤其是在我國西部地區(qū)經濟發(fā)展滯后的條件下，西部高校的財政困難成為制約西部高校發(fā)展的關鍵因素。解決西部高校財政困難，實現東西部教育公平，是亟待解決的社會問題。

一、構建兼顧公平效率的高等教育投資機制

西部地區(qū)教育落后的主要原因是教育經費短缺、政府資金投入不足，加大對教育的投入是解決此問題的前提。而要解決教育發(fā)展與教育經費不足的矛盾，加大國家財政教育投入力度的同時，創(chuàng)新教育融資體制，有效調動國內外一切皆有可能利用的資金是解決教育經費不足這一問題的有效手段。

(一)加大中央財政轉移支付力度

教育是事關民生的社會公益事業(yè)，教育資金的投入是政府的一項重要財政開支，合理科學的制度是資金投入和使用的保障。近些年來，盡管教育經費投入總量不斷增加，但從整體上來說，尤其是西部高校，地區(qū)經濟發(fā)展落后導致高等教育投入的不足，直接影響我國高等教育地區(qū)發(fā)展的不平衡。由于歷史和現實的原因，我國經濟發(fā)展呈現出東部地區(qū)經濟發(fā)展速度快、水平高，西部地區(qū)發(fā)展速度慢、水平低的發(fā)展態(tài)勢。東部特別是東南沿海地區(qū)在改革開放的30年間，率先實現了經濟的騰飛，是我國經濟發(fā)展最具活力的地區(qū)。這些省市區(qū)域經濟大力發(fā)展，有了較為充足的財力投入發(fā)展高等教育。我國的中西部地區(qū)，由于多種因素的制約，經濟發(fā)展相對滯后，難以保證對高等教育的充足投入。因此，與東部地區(qū)各級各類教育相比，中西部地區(qū)無論是高等教育、中等教育、還是基礎教育的投入都存在著較大的差距，而教育投入不足是導致教育不公平的一個極為重要的因素。政府作為維護和促進教育公平的主體，應主動擔當起維護教育公平的重任。財政轉移支付歷來是世界各國用于縮小地區(qū)差距的一項重要手段，即從發(fā)達省區(qū)汲取財政資源向落后省區(qū)轉移。因此，政府要轉變自身在教育發(fā)展中的職能，重建財政分配體制，承擔起支持欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展高等教育的財政責任，努力克服人為地制造的差距和擴大的不公平[1]。在實現教育支出占GDP的4%的基礎上，從法律和制度上保障每年在財政預算上優(yōu)先支出，加大中央財政轉移支付力度，加大對西部地區(qū)高等教育的扶持力度，在我國經濟、教育發(fā)展不平衡的現實條件下，重新分配資源，縮小貧富差距，促進西部地區(qū)的教育和諧發(fā)展。

(二)加大地方政府對高等教育的投入

在加大中央政府對西部高等教育經費投入的同時，保障地方政府對教育的投入也是促進教育均衡發(fā)展的關鍵因素。我國高等教育管理是中央和省級政府分級管理，以省級政府管理為主的體制模式，高等教育經費來源的主渠道是中央和地方財政撥款。由于東西部地區(qū)經濟發(fā)展水平不同及高等教育理念的差異，東西部高校資金投入出現了兩極分化的趨勢，西部地區(qū)明顯投入不足、經費短缺。作為準社會公共產品的高等教育，遵循誰舉辦、誰投資、誰受益的原則[2]。因此，保障高等教育經費的投入，是地方政府義不容辭的職責。西部省區(qū)由于經濟欠發(fā)達，對高等教育的經費投入不能完全落實，需要西部地區(qū)各級政府牢固樹立教育投資是重要的基礎性、先導性投資的意識，依法落實教育投入，逐步提高地方財政性教育經費投入，真正做到《教育法》規(guī)定的教育經費的“三個增長”，逐步提高財政性教育經費占本省區(qū)財政收入的比例。[3]

二、促進西部高等教育投資來源的多元化

西部地區(qū)高等教育的發(fā)展，僅靠中央和地方財政的投入是難以實現的，需要更多經費加強加快西部高等教育的發(fā)展步伐。除擴大投資、提高資金利用率，還需增強自身的市場化能力，積極改革辦學體制，采取切實可行的措施吸引和鼓勵社會力量投資辦學，建立起多元化的投資、融資保障機制，廣泛吸納社會資金，促進高等教育均衡發(fā)展。

(一)制定優(yōu)惠政策引導社會力量投資西部地區(qū)高校

對于西部高校來說，要破除發(fā)展的瓶頸，制定優(yōu)惠政策鼓勵和支持社會力量以多種形式投資、融資教育，是解決西部地區(qū)財政困難的有效途徑之一。在政府擴大教育投資、提高投資效率基礎上，以創(chuàng)新型思維改革辦學體制，以政策和制度的保證鼓勵和引導全民以各種形式投資辦學，調動社會力量參與辦學的積極性和主動性，鼓勵社會團體、民間組織、企業(yè)法人以及個人等以多種形式、多種渠道在西部捐資助學、投資辦學，并在稅收上給予優(yōu)惠政策保障，以促進辦學主體、教育經費投入的多元化。與此同時，各種機構或組織在投資過程中獲得學校教育服務、技術支持和經濟回報，也能提高投資者的積極性和主動性。各種社會力量投入資金參與教育的發(fā)展和運行，解決了學校教育經費短缺的困難，而且投資結構更加趨于合理，投資渠道大為拓寬，投資量也顯著增加。同時，社會力量投資辦學也促使和監(jiān)督學校在資金籌措、使用上更加趨于合理，內部管理更為規(guī)范，教育質量不斷加強，為高校培養(yǎng)出更多高素質的人才，產出更多高質量的科研成果和咨詢服務提供了資金保障。

(二)建立和完善多渠道的高等教育經費籌措保障機制

建立和完善多渠道的高等教育經費籌措保障機制，首先要拓寬思路，制定靈活可行的金融政策，將現有社會投融資體系運用到教育系統(tǒng)，以擴大教育經費的來源。國家在財政政策上向西部尤其是西部教育領域有所側重，如在西部地區(qū)，發(fā)行由政府財政擔保的教育債券，發(fā)行西部地區(qū)教育彩票，或進入證券市場，這些舉措是籌集和回流資金、擴大投入資金來源、增強教育自身的盈利能力和經濟效益的有效手段和有益補充。此類籌資可以在西部辦學條件較好的重點高校進行試點，像國有企業(yè)轉制一樣，選取資金相對雄厚、辦學條件較好、科研水平高的重點高校直接發(fā)行上市股票，將后勤服務從學校中剝離出來，把學?，F有的有形無形的各種資產進行評估后折股形成國有股，還可聯(lián)合其它發(fā)起人形成法人股，通過公開發(fā)行股票向社會公眾籌集資金。

建立和完善多渠道的高等教育經費籌措保障機制要充分利用資本市場，發(fā)揮其強有力的籌措資金的功能，通過建立產業(yè)投資基金的途徑，從資金上為高校教學科研的轉化和開發(fā)提供支持。西部許多高校有各自發(fā)展的特色和專業(yè)優(yōu)勢，尤其是結合西部地區(qū)特點的發(fā)展，每年有大量具有服務社會功能的科研成果問世，但科技成果要轉化成具有市場價值的商品并形成規(guī)模效益成本高、風險大，現行的傳統(tǒng)財政資金和銀行信貸模式難以承擔以此帶來的巨大風險而顯有支持。建立產業(yè)投資基金是解決這一困境的一種選擇。產業(yè)投資基金是指對特定產業(yè)(通常為高科技產業(yè)和基礎產業(yè))有投資意愿的特定投資者以追求長期收益為目標，為企業(yè)提供直接的權益性資本支持的組織化資本集合投資形態(tài)。[4]通過產業(yè)投資基金，可以為高校的研究和開發(fā)持續(xù)提供資金支持，不斷加強高校的創(chuàng)新能力。對于我國資本市場而言，由于尚處于發(fā)展初期，投資者對投資專業(yè)知識不熟悉，對投資信息無法做到充分了解，投資的專業(yè)經驗缺乏，資本規(guī)模有限。而產業(yè)投資基金的投資專家，不僅善于投資及資本運營管理，而且通曉科研開發(fā)，可以將各種分散的資金集中起來統(tǒng)籌規(guī)劃進行投資，科學利用多樣的投資組合來降低風險，保證投資者利益的同時，高校的研究和開發(fā)也能獲得連續(xù)的資金支持，科技成果轉化也有了資金保障。此外，發(fā)展高?？萍硷L險投資也是高校籌措經費的一種選擇，成立高等教育產業(yè)風險投資基金，改現行的貼息貸款進行高校科學技術產品項目投資為基金投資，風險投資資金轉換成公司資本，這種轉換有利用于企業(yè)在產品開發(fā)期和建設期降低資產負債率和利息支出?？萍汲晒D化成產品后進入市場，創(chuàng)造出的經營業(yè)績按照一定的投資比例給予利潤分享，所投入的資金取得基金回報，投資者的投入得到增值，學?？蒲虚_發(fā)的資金也進一步增加，西部高?？萍籍a業(yè)發(fā)展也能良性循環(huán)，不斷發(fā)展壯大。

(三)建立特色鮮明的西部高等教育特區(qū)

建立特色鮮明的西部高等教育特區(qū)，也是促進西部高等教育投資來源多元化的途徑之一。近年來隨著國際化水平的日益提高，中國教育市場受到國外大學及其他教育機構密切關注，他們采取多種方式、多種途徑招收中國學生。國內各大城市教育留學機構、留學咨詢、招生宣傳隨處可見，吸引越來越多的學生出國留學，而且近幾年呈現低齡化的發(fā)展趨勢，不僅造成人才的大量外流，也造成資源的大量外流。因此，鼓勵和吸引外資或采取與外資配套投入的國內資金合資的形式傾入西部，創(chuàng)辦大學或學院，以獲得更多經費支持。這種方式解決的不僅僅是資金問題，還可以引進國外先進的教育理念、先進的管理經驗、先進的科學技術支持，對西部地區(qū)教育的改善和提高具有重要的意義。

三、有效解決西部高校的財政困難

分析中國高等教育發(fā)展現狀可以看出，呈現出東高西低態(tài)勢，東部比較發(fā)達，中部欠發(fā)達，越往西部地區(qū)高等教育越為落后，而且這種差距還在不斷拉大，造成這種局面最直接的原因是教育投入不足引起的財政困難，而巨額的貸款資金成為西部地區(qū)高校沉重的負擔，所造成的債務危機使西部高校的財政困難問題更為突出。

(一) 優(yōu)先化解西部地區(qū)高校的債務

中國高校貸款問題已被社會各界公認為“高校貸款(債務)危機”。 需要政府、銀行、高校三方共同努力，采取有效措施優(yōu)先解決西部高校債務問題，避免西部高校因為巨額的債務使本已懸殊的高等教育地區(qū)差異而越拉越大。

一是借鑒銀團貸款方式進行債務重組。銀團貸款是由獲準經營貸款業(yè)務的多家銀行或非銀行金融機構采用同一貸款協(xié)議,按商定的期限和條件向同一借款人提供資金的貸款方式。[5]高等教育改革把高校帶入發(fā)展的快車道,高校貸款資金主要用于大規(guī)模擴招后的新校區(qū)建設，大量的基礎設施建設不僅周期長，而且所需資金規(guī)模龐大，盡管高校已有巨額貸款，但還是難以滿足繁雜的后續(xù)基礎設施建設的要求，許多高?；蚪ńㄍＭ?，或是因為資金不到位出現“半拉子”工程，資金的需求和供給矛盾愈來愈突出,給學校的發(fā)展建設帶來極大的困擾。而高校通常從多家銀行貸款，手續(xù)繁瑣復雜，且貸款時間、結構、期限各異，高校統(tǒng)疇規(guī)劃資金利用和還貸不夠科學，加之巨額負債，造成高校債務危機。為了解決這一難題，山東、河南、江蘇等省采取銀行與高校合作，以銀團貸款方式進行重組債務，及時籌集充足的所需資金,促使高校的建設進程加快，以化解高校的債務危機，降低銀行借貸的風險。其中江蘇大學以銀團貸款的方式重組債務為高?；鈧鶆瘴C提供了成功的范例。通過政府、銀行、學校的共同努力，利用銀團貸款方式不僅解決了學?；A設施建設需要長期穩(wěn)定的資金來源，而且也化解了由于資金鏈斷裂而帶給銀行的信用風險，這一模式也是我國在高等教育領域內采用國際上通行的銀團融資化解債務危機的有益嘗試。西部各高校也可根據自身的內外部條件進行判斷和選擇，依靠政府強有力的支持，以保證運用銀團貸款的方式重組高校債務在實踐中能卓有成效的運作，較好地解決西部高校的債務問題。

二是調整高校貸款結構。高校貸款還貸具有周期性的特點，對于無法一次性償還的巨額貸款，可以利用調整貸款結構的方式緩解這一壓力，如將短期貸款變更為長期貸款，將商業(yè)貸款變更為政策性貸款。通常來看，從開始貸款到還本付息結束可以劃分為舉債前半期和舉債后半期兩個階段。在第一階段的舉債前半期，高校自身的收入難以完全償還貸款本息，多采取用新的貸款償還舊的貸款的方式，即以貸還貸、借新還舊。第二階段是舉債的后半期，在這期間，由于未償貸款本息余額的逐漸減少，新貸款償還舊貸款本息的比例逐漸減少，而高校自身收入在還貸本息中的比例逐漸增多，也就是當高校無需再向銀行貸款、完全憑借自身收入還本付息時，便轉入舉債后半期。從當前高校貸款的實際來看，許多高校都已進入還貸的高峰期，而且貸款陸續(xù)到期，但仍有很多高校還處于貸款的前半期，即以貸還貸階段，這一階段還將持續(xù)。也就是高校自有資金無法在規(guī)定期限內還本付息，這就導致貸款實踐與貸款協(xié)議產生沖突。在這種情況下，為避免不良貸款的形成，需要適當延長還貸期限，變短期貸款為長期貸款，將還貸周期變長，使還貸壓力分散，從舉債前半期順利過渡到舉債后半期，并最終完成整個貸款周期。這一舉措從經濟學角度來看是可行的，不僅緩解了高校的燃眉之急，而且也降低了銀行的信用風險。具體到西部高校的貸款，可以嘗試將西部高校的短期貸款打包置換成國家開發(fā)銀行長期貸款，為高校貸款的最終償還及良性運轉提供幫助。國家開發(fā)銀行參與高校貸款重組為盡快建立健全教育產業(yè)融資的政策性金融機制，有效解決西部高校的債務問題提供了很好的思路。

(二)設立西部高等教育財政資助專項

在新一輪西部大開發(fā)中，發(fā)揮政府投入主渠道作用，在扶持貧困地區(qū)的建設計劃中將西部高等教育包括進去，設立西部高等教育財政資助專項，增加政府教育投入，加大對西部地區(qū)高等教育的支持。國家應專門設立西部高等教育發(fā)展資助專項基金，以實現西部高校教師的培養(yǎng)提高和面向西部重大社會經濟問題的研究，對于中青年學術骨干開展結合西部實際的應用型科學研究給予重點扶持，彌補科研經費的不足；設立西部學者發(fā)展資助專項基金，完善高層次人才投身西部建設的激勵機制，制定針對西部專家學者的西部開發(fā)重大問題研究專項，并在科研配套經費、安家費、創(chuàng)業(yè)獎勵等各方面給予其高于東部地區(qū)的資助和扶持，以構筑西部人才高地，彌補西部人才不足的劣勢。

(三)增加國家對西部地區(qū)高校生均撥款數額

一是增加部屬高校人均經費投入。針對西部高校所在地區(qū)軟硬環(huán)境差，地區(qū)經濟薄弱，無力出臺強有力的政策的現狀，以及西部許多部屬大學享受不到地方出臺的優(yōu)惠待遇等特殊情況，教育部應在西部大學人均經費分配上，高出東部高校一定比例，并且隨著學校規(guī)模的擴大，經費同比增加，以逐步穩(wěn)定教職工隊伍，尤其是師資隊伍。如果國家、教育部不撥專款，西部大學教職工的收人難有較大幅度增加，最終面臨的是教師隊伍的更嚴重流失，尤其是中青年學術骨干和學術帶頭人的大部分流失，直接導致東西部教育的更加不公平。

二是增加高校生均教育經費。由于歷史的原因，西部高校生均撥款和教育事業(yè)經費撥款均低于東部同類高校，而且差距明顯。東部高校平均在校生數本來就高于東部，而生均撥款教育經費東部亦高于西部，這種投入上的差距也是導致西部高校辦學水平和教育質量與東部地區(qū)出現差距的一個重要原因。對于西部高校生均教育經費，可結合西部高校辦學特色，以公平為主導思想，分生均撥款和整體事業(yè)費撥款，也即按照生均成本和學生數進行撥付，輔之以質量和效益為基礎的生均教育經費撥付方式，以產生更大的效益。撥款可分為三類，一種是經常性教學撥款，提供教學正常的運行經費，考慮西部地區(qū)緊缺專業(yè)、面向基層辦學的成本，并核算出一定的成本計算標準進行核定；其次是特殊撥款項目，主要用于西部學生的獎貸助學金，或對特殊行業(yè)、特殊學科專業(yè)的建設投入；其三是面向西部、面向基層促進績效的撥款。這樣的撥款方式以增加西部高校生均教育經費，促進西部在人才培養(yǎng)上形成特色。

三是建立對西部高等教育弱勢群體的補償制度。首先是學費的減免制度。對接受高等教育的家庭經濟困難學生采取一定的學費減免的政策。其次是學費資助政策。包括國家獎學金、助學金、助學貸款制度等，同時鼓勵由民間的慈善性質的基金會組織，吸引民間資金，加大對弱勢群體的資助力度。其三是教育補償制度。對社會處于弱勢地位而延誤其發(fā)展的人群進行教育補償。西部地區(qū)由于歷史及現實的原因，造成了人們在接受教育能力上相對不足，需要給他們以補償。如教育資源分配上給西部一定的傾斜，在和中東部的同等競爭中降低對他們的要求。

經濟上的不平等是一切不公平現象的根本原因，高等教育公平也不例外。雖然高等教育發(fā)展過程中不可避免地會存在公平的問題，但我們必須通過制度和政策調整來增進教育公平。因為“大多數收人和財富上的不平等所反映的機會不均等，可以在現行制度結構中加以有效的糾正”。[6]采取切實可行的制度和措施，破解西部高校的財政困難，真正實現教育公平，為構建和諧社會奠定堅實的基礎。

參考文獻：

[1] 劉鳳偉.財政轉移支付與縮小地區(qū)差距[J].管理觀察，2008(8).

[2] 張筱峰，劉劍.加強和優(yōu)化我國教育投資的財政支持政策研究[J].中國軟科學，2003(4).

[3] 梁姝娜.教育經費“三個增長”和“兩個比例”落實情況分析[J].吉林工商學院學報，2009(7).

[4] 陳彬.論中國高等教育公平的價值追求與政策抉擇示[J].華中師范大學學報:人文社會科學版，2003(2).

[5] 黃愛華.高校在建設融資中運用銀團貸款的研究[J].會計之友，2005(7).

[6] (美)阿瑟·奧肯.平等與效率[M].北京:華夏出版社，1999:80.