李 敏

(山東省濟南市外事辦公室，山東 濟南 250000)

城市文化外事屬于地方外事范疇。隨著改革開放和現(xiàn)代化建設的不斷推進，我國城市文化外事的內(nèi)外部條件已發(fā)生深刻變化，體現(xiàn)出新的特點與訴求。文化外事應與時俱進、變革創(chuàng)新，在城市發(fā)展轉(zhuǎn)型和軟實力建設中發(fā)揮積極作用。

一、城市文化外事發(fā)展的歷史與現(xiàn)狀

大體而言，我國城市文化外事的發(fā)展經(jīng)歷了三個重要階段，其主要特點是文化外事的職能從服務于國家外交的單一職能向服務于國家外交與城市經(jīng)濟社會發(fā)展多元化職能的轉(zhuǎn)變。

(一)城市文化外事的起步:1949-1977年

建國初，在資本主義和社會主義兩大陣營對峙的國際環(huán)境中，新中國確定了“一邊倒”外交政策，完全站在以前蘇聯(lián)為首的社會主義國家一邊，爭取社會主義國家的支持和承認。不過，這時的交往主要服務于國家外交戰(zhàn)略。同時，前蘇聯(lián)、南斯拉夫和匈牙利等國的工程技術專家也來到北京及沿海重要城市，參加和指導國家重點工程項目工作，為外國專家服務是城市外事的一項重要工作。

“當時的城市政府外事部門，包括外經(jīng)貿(mào)部門沒有直接的對外談判權，也缺乏系統(tǒng)的管理，主要任務是為中央部門和外貿(mào)公司服務?！松虾！V州等重要口岸城市設有外事處(直屬外交部)，處理涉外事務外，非開放城市政府沒有專職的外事機構，在省(區(qū))市黨委設有國際活動指導委員會，承辦中央交辦的涉外事務，而外事接待任務一般由政府交際處負責”。[1]106“文化大革命”開始后，國務院和省(自治區(qū)、直轄市)的外事辦公室都被撤銷，地方外事基本處于停頓半停頓狀態(tài)。

從上世紀50年代末至改革開放前，地方政府外事活動的重心逐漸開始調(diào)整。由于與前蘇聯(lián)關系的惡化，我國加強了同第三世界的關系，同更多的亞非拉國家建立了外交關系。同時，上世紀70年代始，與以美國為首的西方國家的關系也逐步解凍，與許多西方國家實現(xiàn)了關系正常化。這一時期隨著國家對外工作的展開，不少省份建立了專職外事機構，歸國務院直屬領導，但城市層次還是沒有設立專職外事機構。因此，盡管歷時近30年，但為國家外交戰(zhàn)略和國際環(huán)境所影響與制約，城市文化外事尚處于緩慢起步階段。

(二)城市文化外事的形成:1978-2001年

時代主題的轉(zhuǎn)換與改革開放促進了城市文化外事的興起。文化外事的對象從社會主義國家和發(fā)展中國家向西方資本主義國家全面展開。這種深刻變化形成了一系列新的特點：

“首先，對外交往的范圍不斷擴大，開展無敵國外交和多元化外交?！嘣饨弧闹匾憩F(xiàn)就是日益重視多邊外交，不斷加強與國際組織的關系。其次，強調(diào)和平的交往方式。強調(diào)政治外交和經(jīng)濟外交并重，公眾外交和民間外交共舉，外交形式和渠道多元化。最后，重視經(jīng)濟外交，注重與世界各國尤其是西方發(fā)達國家發(fā)展經(jīng)貿(mào)關系，大膽吸收和借鑒有利于經(jīng)濟發(fā)展的文明成果。”[1]107

新時期國家外交的發(fā)展為我國經(jīng)濟社會發(fā)展贏得了有利的國際環(huán)境。地方城市積極參與“改革開放，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，經(jīng)濟社會迅猛發(fā)展，綜合實力大大增強，在較短時間內(nèi)就產(chǎn)生了對國外資源的強大需求?！盵1]107社會發(fā)展的深刻變化給城市外事提出了全新的要求。由此，在管理體制中確立了城市外辦機構是地方執(zhí)行國家外交政策和處理外事工作的綜合歸口管理部門。城市在發(fā)展對外交往上獲得了更大的自主權，不僅有力地配合了中央總體外交，也為地方經(jīng)濟文化發(fā)展作了重要貢獻。城市外事活動在經(jīng)濟、科技、教育、文化和衛(wèi)生等領域的對外交往全面展開，迅速發(fā)展。城市外事尤其是沿海開放地區(qū)以及經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的城市外事管理工作除了服務國家總體外交大局，逐步轉(zhuǎn)向服務城市經(jīng)濟社會發(fā)展方面，文化外事在城市外事中的地位和作用日益凸顯。

(三)城市文化外事的轉(zhuǎn)型:2002年-

十六大以來，隨著我國綜合國力的不斷提升，全方位、寬領域和多層次對外開放格局的形成，國際影響的日益擴大，國際地位不斷提高，城市自身的發(fā)展處于新的轉(zhuǎn)型階段。城市文化外事工作的性質(zhì)和特點發(fā)生了重大變化。主要表現(xiàn)在：

首先，城市文化外事在國家總體外交戰(zhàn)略中的作用日益突出。城市政府“發(fā)揮民間外交優(yōu)勢，利用友城及各類民間渠道，主動加強同國外地方政府、議會及知名人士的交流與合作。特別是沿海沿邊地區(qū)結(jié)合本地外事工作的特點，從地緣優(yōu)勢出發(fā)，不斷加強與周邊國家、地區(qū)城市間開展廣泛的交流與合作，為維護睦鄰友好、促進周邊區(qū)域和戰(zhàn)略合作”[2]等方面做了大量富有成效的工作。

其次，文化外事在城市發(fā)展轉(zhuǎn)型和軟實力建設中的價值彰顯。隨著文化軟實力研究的興起，城市外事的文化導向不斷增強，科技、文化、衛(wèi)生、體育和旅游等方面的內(nèi)容日趨增多，注重國際友好城市關系的締結(jié)，拓展城市對外交往渠道。城市文化外事工作依托自身窗口服務職能，積極融入?yún)^(qū)域文化形象和文化產(chǎn)品的創(chuàng)造過程中，在文化走出去的戰(zhàn)略中發(fā)揮著重要作用。

這樣，城市文化外事不斷發(fā)展，相應的機構、職能、范圍和管理權限逐步增強。政府各部門以至企業(yè)、院校都先后設置了專職外事機構；文化外事的覆蓋范圍擴大到政治、經(jīng)濟、文化和社會等各方面；外事活動的參與者也從專職部門擴大到各行各業(yè)的基層單位。進入新世紀，文化外事的對象與內(nèi)容已從重視高層到所有群體，面臨從硬實力到軟實力，從重經(jīng)濟到重文化的深刻變化；同時，文化外事主體多元化，民眾逐步成為文化外事的重要主體。因此，鑒于文化外事在城市發(fā)展轉(zhuǎn)型和軟實力建設中的重要作用，城市文化外事亟待變革創(chuàng)新。

二、城市文化外事的變革創(chuàng)新

城市文化外事的發(fā)展進程與深刻變化，既是國家外交戰(zhàn)略的體現(xiàn)，也反映著城市自身的發(fā)展轉(zhuǎn)型和軟實力建設的客觀訴求。文化外事應能夠有效處理好軟硬協(xié)調(diào)、層次互動、體制整合和模式轉(zhuǎn)型四方面的關系，實現(xiàn)文化外事工作的變革創(chuàng)新。

(一)軟硬協(xié)調(diào)

文化外事在城市對外開放進程中發(fā)揮了重要作用，為城市經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)展作出了積極貢獻。然而，文化外事的主要目的仍是搭建合作平臺、服務地方經(jīng)濟，文化外事的獨立性與特殊作用未能彰顯。即使是較突出的對外文化交流平臺建設，亦是借助提升城市文化品位，側(cè)重于為經(jīng)濟發(fā)展提供有利環(huán)境，服務于對外經(jīng)貿(mào)交流合作，特別是大眾的主體作用未能彰顯，難以適應于城市發(fā)展轉(zhuǎn)型及其軟實力建設的迫切要求。

在新的歷史階段，如何通過文化外事促進城市軟實力建設和城市的發(fā)展轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)城市綜合實力的提升，是一個重大的時代課題。這是因為，當代文化外事與傳統(tǒng)外交框架下的文化外交迴然而異。傳統(tǒng)外交著力于維護主權國家的領土完整和政治安全，經(jīng)濟和文化處于從屬和服務的地位，作為政治外交的輔助手段而存在，特別是受意識形態(tài)的影響，將不同制度或文明簡單地對立起來，嚴重地制約著文化外事的發(fā)展創(chuàng)新?！半S著全球化浪潮的加劇，文化外交日益引起人們的重視。一些擁有大國優(yōu)勢的國家，亟需通過文化外交來推廣自己的文化價值觀和政治制度，以繼續(xù)保持或增強自己的戰(zhàn)略優(yōu)勢；更多主權國家面對政治及文化全球化的沖擊，也越來越意識到了維護自身文化獨特性的意義。只有保持文化上的鮮明個性，才能不斷提升國家的文化軟實力，從而在弘揚民族文化的同時，使文化作為一個產(chǎn)業(yè)來參與國際分工，分享到人類文化繁榮的成就。”[3]44總之，全球化實際上已使意識形態(tài)的對立轉(zhuǎn)變?yōu)槊褡鍑议g綜合實力或軟實力的競爭，主權國家的文化利益彰顯，文化外交已成為國家外交和文化軟實力建設的根本。城市文化外事應與時俱進，協(xié)調(diào)好硬實力與軟實力建設的關系。

城市文化軟實力是指源于城市特有的文化資源所形成的對內(nèi)發(fā)揮凝聚力、創(chuàng)新力，對外產(chǎn)生影響力、吸引力和輻射力的綜合能力。[4]因此，應注重弘揚傳統(tǒng)文化，創(chuàng)新城市文化內(nèi)涵與特色，加強文化外事宣傳與文化傳播。外事和外宣工作密不可分，外事本身即可視為大外宣的有機組成部分。文化傳播也是城市文化外事發(fā)展的基本內(nèi)容，包括多層次的內(nèi)容，如外事職能的宣傳、地方文化精品宣傳、城市形象整體設計和傳播等，其方式和載體包括傳統(tǒng)媒介、網(wǎng)絡、節(jié)會和友省友城等。

加強非物質(zhì)文化保護是弘揚傳統(tǒng)文化的重要環(huán)節(jié)，應“用法律的手段保護民族民間文化遺產(chǎn)，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)綜合評價體系，把歷史文化名城(鎮(zhèn))、旅游開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護、博物館建設、學校教育與保護傳承非物質(zhì)文化遺產(chǎn)結(jié)合起來。”[5]節(jié)慶和會展是提升城市文化影響力的重要方式?！肮?jié)慶和會展能夠在短時間內(nèi)聚集大量的信息流和人流，從而有效的減少交易成本并提升區(qū)域文化形象?！盵6]外事部門需要主動聯(lián)合其他政府部門推動知名文化節(jié)慶的設計，綜合通過節(jié)會提升城市文化的影響力，完善對重大國際性節(jié)會的接待服務能力，創(chuàng)建外事服務品牌。同時，實施重大文化產(chǎn)業(yè)項目帶動，打造一批具有較高知名度和美譽度的文化企業(yè)品牌、文化產(chǎn)品品牌、區(qū)域特色品牌，建立文化產(chǎn)業(yè)品牌評價和激勵機制。

(二)層次互動

依據(jù)文化外事主體的文化意識程度和文化活動能力，大體可以把文化外事主體劃分為戰(zhàn)略層、執(zhí)行層和大眾層三個層次。戰(zhàn)略層包括國家領導人、各地方(省市)主要領導和參與文化外事戰(zhàn)略規(guī)劃的高級知識分子；執(zhí)行層包括涉外事務管理人員、涉外行業(yè)人員和涉外文化交流者等；大眾層所涉及的人員數(shù)量龐大、雜亂，主要包括各層次的外出留學生、外出務工人員、境外旅游者以及境內(nèi)與外國人直接交往人員等。文化外事層次關系的現(xiàn)狀是，過于依賴戰(zhàn)略層的作用；執(zhí)行層面臨體制整合與管理轉(zhuǎn)型的要求；大眾層處于自發(fā)狀態(tài)，有待規(guī)范與培養(yǎng)。戰(zhàn)略層、執(zhí)行層與大眾層的相互促進與協(xié)調(diào)發(fā)展亟待增強。

文化外事內(nèi)涵豐富、形式多樣，具有寬領域和多渠道的特點。寬領域，即涵蓋文化事業(yè)和產(chǎn)業(yè)、企業(yè)文化和市民素質(zhì)，包括文化、藝術、科技、體育、教育和旅游等；多渠道，即網(wǎng)絡、影視傳媒和社會風習等。由于與國外地方政府間的和友好城市間的官方或民間交往不斷增加，構成了城市文化外事多層次、多渠道、多形式、全方位開放的、立體的新局面。外事主體的多層次、寬領域和多渠道導致文化外事的復雜性，決定了文化外事經(jīng)濟、政治、文化、社會和安全目標的多重性。戰(zhàn)略層主要關心政治、經(jīng)濟、安全、為民、環(huán)境目標和意識形態(tài)等整體利益、整體形象；執(zhí)行層多注重經(jīng)濟目標，并與文化、科技、衛(wèi)生、教育結(jié)合在一起；大眾層更是具有鮮明的個性特征。

改革開放以來，我國城市文化外事成績突出。然而，這些成績的取得，主要有賴于戰(zhàn)略層和執(zhí)行層的努力。對外文化交流多集中在政府間文化交流，政府運作多，大眾層的參與性不強，民間文化交流少，文化自知、自信與自覺嚴重缺乏。隨著對外開放的不斷深入，越來越多的企業(yè)、公民走出國門，外國參觀訪問、洽談合作的人數(shù)也呈現(xiàn)逐年大幅度上升態(tài)勢。與國外城市之間的交流，由過去官方高層之間的互訪，逐步拓展到各個領域，大眾層在地方文化外事中的主體作用日益突出，各個層次間發(fā)展的不平衡性成為城市文化外事健康發(fā)展的嚴重制約。城市文化外事應立足實際，適應新形勢和新要求，發(fā)揮靈活性、多樣性的優(yōu)勢，突出大眾層的主體地位，張揚其主體性和創(chuàng)造性，建立健全以政府為主導、民間交流為主體、市場機制為杠桿、文化交流與文化貿(mào)易相結(jié)合的運作機制，從而通過層次互動、多元并舉，實現(xiàn)戰(zhàn)略層、執(zhí)行層和大眾層各層次間的相互促進和協(xié)調(diào)發(fā)展，為城市文化外事的創(chuàng)新發(fā)展提供動力源泉，不斷增強文化外事促進城市發(fā)展轉(zhuǎn)型和軟實力建設的能力。

(三)體制整合

城市文化外事的發(fā)展須適應文化外事的新特點和要求，變革管理體制，提高整合能力。大體說來，“城市外事主要存在管理機制有待健全，管理主體的職能邊界不清，管理服務力度不足等問題”。[7]

在管理機制方面，外事聯(lián)席會議機制及應對突發(fā)事件的快速反應機制不健全，外事部門的應變和處理復雜問題的能力有待提高。這就造成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，“一是城市文化外事的全局意識有待提高，在發(fā)揮政府外交主渠道的同時，重視發(fā)揮政黨、人大、政協(xié)、軍隊、民間團體的對外交往功能，形成外事工作的整體合力還不夠，城市“大外事”框架沒有成形。二是沒有充分利用好地方政府的國內(nèi)外優(yōu)勢資源，如外國駐華使領館、跨國公司駐華機構、國外友好城市、我駐外使領館和新聞機構等”[8]103。

在職能定位上，一是城市外事職能分散，尤其是文化、教育、科技和經(jīng)濟等領域的國際交流活動都由各自部門分頭管理，外事部門歸口管理職能難以真正落實。二是政府外事職能的定位不準。城市外事本質(zhì)上是為地方經(jīng)濟創(chuàng)造良好的軟環(huán)境，不能將外事部門界定為單純的經(jīng)濟職能部門。三是政府外事授權有限，城市外事的空間相對狹小。如地方外辦無權簽定文化交流協(xié)議，其辦理程序從提出申請到申辦簽證，至少需要兩個月以上。

在工作中心上，對全局性、戰(zhàn)略性與前瞻性的重大外事問題，缺少系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性研究；“盡管民間外交的地位日益受到重視，但一些地方仍然是重官方，輕民間；友好城市民間的交流尚未得到足夠的重視，實施‘引進來’和‘走出去’的戰(zhàn)略還缺乏力度，與企業(yè)信息溝通不暢，對企業(yè)的推介、商機的挖掘等方面還不到位。”[8]103隨著對外開放的不斷擴大，因公、因私出境人員逐年增多，訪問、工作和學習的外國人也日益增多，涉外案事件也不斷增多，管理和服務任務更加繁重。外事部門對社會各界開展對外交往的指導協(xié)調(diào)、特別是針對文化企業(yè)和個體的個性化服務還有待深化。

因此，需要充分利用城市外事優(yōu)勢資源，形成外事整體合力。即整合政府外事資源，形成地方外事工作整體合力，構建城市大外事框架，相關部門協(xié)調(diào)一致，形成整體合力；同時，“發(fā)揮政府對外交流主渠道作用，鼓勵和支持民間交往。加強友城建設，推動國際友城間多層次、多領域的實質(zhì)性交流與合作；加強民間外交工作，建立健全相應的民間外交組織機構，如地方對外友好協(xié)會等”[8]103。

(四)模式轉(zhuǎn)型

“傳統(tǒng)框架下的文化外交，更多表現(xiàn)為單向的文化傳播或輸出，這種形態(tài)由于缺乏有效的雙向溝通，往往難以實現(xiàn)文化溝通的目的。全球化時代文化外交更強調(diào)主權國家之間的平等對話和溝通，體現(xiàn)雙向互動性交流特征?！盵3]45因此，在城市文化外事范疇擴大、重心下移的趨勢中，城市文化外事必須通過管理模式轉(zhuǎn)型，探索文化外事民主開放的特點與規(guī)律，處理好管理與服務的關系，重視大眾層的主體性，不斷提高城市對外文化交流的整體效能。

尊重文化外事的特殊性和城市文化軟實力建設的內(nèi)在規(guī)律，城市文化外事既要完善“統(tǒng)一領導、歸口管理、分級負責、協(xié)調(diào)配合”的管理體制，又應建立服務型政府，構建網(wǎng)絡型組織模式，不斷提高文化外事推動城市軟實力建設的能力與水平。

外事服務水平的提升需要綜合考慮體制內(nèi)服務、市民服務、企業(yè)服務、外僑服務和外國人服務等對象，創(chuàng)新服務管理和服務形式。在體制內(nèi)服務中，嚴格貫徹中央和省市有關判斷和決策部署，包括對國際形勢的判斷和省市開放戰(zhàn)略等；強化對有關決策的信息支持服務，積極推進政務窗口化、信息化和網(wǎng)絡化建設；繼續(xù)堅持首問負責制、服務承諾制、限時辦結(jié)制、信息發(fā)布制等一系列行之有效的制度措施，嚴格執(zhí)行政務公開和行政執(zhí)法責任制，堅持依法行政，依規(guī)辦事，嚴格執(zhí)行因公出國控制和護照收繳等職能，加強行政效能監(jiān)察，不斷優(yōu)化服務環(huán)境。體制內(nèi)服務還包括對其他單位涉外事務的服務，及時有效的向其他部門提供客商邀請、禮賓翻譯和外聯(lián)接待等涉外服務。

管理模式的轉(zhuǎn)型根本上是外事由依章辦事向依法行政轉(zhuǎn)變，建立健全外事工作法律法規(guī)體系?！吨腥A人民共和國行政許可法》正式實施以來，各級行政機關都在強調(diào)堅持依法行政，建設法治政府。但外事工作領域立法嚴重滯后，長期依靠內(nèi)部文件規(guī)定實施管理，缺乏穩(wěn)定性、權威性和有效性。一是在現(xiàn)行外事法規(guī)中，除中共中央、國務院《關于全國外事管理工作的若干規(guī)定》具有“準行政法規(guī)”的性質(zhì)外，其余均為內(nèi)部規(guī)定，而且?guī)缀跫婷?，不宜對外公開，造成了外事法規(guī)的涉密性與公開性的矛盾。二是外事法規(guī)的效力性?，F(xiàn)行管理的所有依據(jù)幾乎都是內(nèi)部規(guī)定，其法律效力遠不及國家涉外法律。為解決當前涉外法律法制建設嚴重滯后性，中央外事工作會議提出要加強涉外法律法制建設。建議以中共中央、國務院《關于全國外事管理工作的若干規(guī)定》為基礎，吸收涉外案(事)件、涉外突發(fā)事件、友好城市、國際會議和外國記者管理等領域的內(nèi)部規(guī)定以及相關國際法、國際公約、國際管理的內(nèi)容，逐步制定、出臺一部完整的《中華人民共和國外事法》，實現(xiàn)地方外事工作由“依規(guī)辦事”向“依法辦事”的轉(zhuǎn)變。

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