楊 娜

（中國政法大學(xué)，北京100088）

中國古代的監(jiān)察制度是中國古代政治法律制度的重要組成部分?！霸诠糯沃贫戎?，言諫和監(jiān)察往往糾結(jié)在一起，如在一些王朝中，御史既有監(jiān)察百官的責(zé)任，又有對朝政提出建議、批評的言責(zé)。”[1]可見，古代監(jiān)察制度包含了御史監(jiān)察系統(tǒng)和諫官言諫系統(tǒng)。但從制度設(shè)置的功能來看，兩者還是有區(qū)別的。監(jiān)察主要是指皇帝委派機(jī)構(gòu)或人員對整個(gè)官僚系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)督，針對的是整個(gè)官僚系統(tǒng)；而言諫則具有咨議與立法監(jiān)督的雙重性質(zhì)，其中咨議的成分更為主要，其對象為皇帝而非百官。在本文論述中，我們且廣義地將明代的言諫系統(tǒng)納入監(jiān)察系統(tǒng)之中做統(tǒng)一論述。

中國古代的監(jiān)察制度是一種依附于封建皇權(quán)統(tǒng)治并為皇權(quán)統(tǒng)治服務(wù)的政治制度。它“伴隨封建專制主義中央集權(quán)的建立而誕生，又隨著封建皇權(quán)專制的不斷強(qiáng)化而發(fā)展。”[2]公元前221年，秦始皇統(tǒng)一六國，專制主義中央集權(quán)從此建立。秦在中央設(shè)置御史大夫，負(fù)責(zé)監(jiān)察百官，在地方設(shè)置監(jiān)御史，負(fù)責(zé)監(jiān)察地方各郡工作。由此，秦開創(chuàng)了延續(xù)數(shù)代的中國古代監(jiān)察制度。古代監(jiān)察制度自秦漢正式形成制度化，后經(jīng)過魏晉、隋唐不斷發(fā)展成熟，到了明朝，已經(jīng)形成了比較完備的體制和形態(tài)。[3]明代繼承了傳統(tǒng)的監(jiān)察體系，并將御史臺改為都察院，罷諫院，設(shè)六科給事中，作為六部的獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)。在地方，設(shè)置十三道巡按御史和各省提刑按察使司，同時(shí)設(shè)督撫，形成了地方的三重監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。

一、明代的中央監(jiān)察制度

明代中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置包括都察院和六科給事中。其中，都察院即為監(jiān)察系統(tǒng)，而六科給事中是嚴(yán)格意義上的言諫系統(tǒng)。本文在此也將其列入廣義上的監(jiān)察系統(tǒng)統(tǒng)一論述。

（一）都察院

明朝的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)是都察院，是與六部平起平坐的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。同吏部一起負(fù)責(zé)百官的考核。明代的監(jiān)察機(jī)構(gòu)所負(fù)的責(zé)任比較多，除了監(jiān)察百官，與大理寺和刑部同理重大案件外，都察院下屬有十三道監(jiān)察御史。所以，都察院還要負(fù)責(zé)所轄御史的考核和管理。

都察院的長官為左、右都御史（正三品），與六部尚書并立，是為“七卿”，威權(quán)極重。長官以下設(shè)副左右都御史（正四品）和左右僉都御史（正五品），再下一級是主要的工作人員御史。御史是按地區(qū)劃分的，共設(shè)十三道監(jiān)察御史。其中，都御史的職責(zé)是處理本院及十三道的行政事務(wù)，同時(shí)也要行使監(jiān)察和彈劾的職能。十三道監(jiān)察御史，是明代監(jiān)察制度中最具特色的部分，監(jiān)察御史雖僅為正七品官員，是都御史下屬，但卻直接受命于皇帝，每道監(jiān)察御史都有固定的監(jiān)察對象，雖職級較低，但權(quán)力很大，從而強(qiáng)化了中央對百官的監(jiān)察。

（二）六科給事中

六科給事中可作為籠統(tǒng)的監(jiān)察系統(tǒng)中言諫系統(tǒng)的一部分。由于明朝沒有門下省，也沒有專門負(fù)責(zé)諫議的機(jī)構(gòu)，六科就是諫官。六科與六部相對應(yīng)，對應(yīng)吏部的稱吏部給事中，對應(yīng)兵部的稱兵部給事中，以此類推。六科給事中的主要職責(zé)：一是檢查六部疏奏的缺失和遺漏；二是作為中樞處理經(jīng)過御批下發(fā)的公文。此外，給事中還可以給皇帝提意見，彈劾違法的官員。只不過，在明代君權(quán)絕對化的環(huán)境之下，六科給事中向皇帝建言、提意見能否奏效，全取決于皇帝個(gè)人的意愿。

六科給事中與各道監(jiān)察使合稱為“科道”，明代實(shí)行科道并立?？频拦賳T有建議政事的職權(quán)，六科給事中的建言多偏重于中央政事的興革，而地方監(jiān)察御史則側(cè)重于地方政事的利弊得失。洪武三年，明太祖朱元璋設(shè)立六科給事中，以此鉗制六部，也限制了都察院。與此同時(shí)，科道并立，六科給事中和御史之間還可以相互制衡，有利于皇權(quán)的加強(qiáng)。

二、明代的地方監(jiān)察制度

明代不僅在中央設(shè)置了都察院和六科給事中，而且在地方上設(shè)置了巡按御史、提刑按察使司和督撫。它們?nèi)呤敲鞒胤降谋O(jiān)察主體。

（一）巡按御史

明朝定制，每年都要派遣監(jiān)察御史到各個(gè)省巡回考察，派到地方的御史稱為“巡按”，每省一個(gè)。洪武二十四年，明太祖朱元璋敕“懿文太子巡撫陜西”，巡撫之制由此創(chuàng)立?！把舶从分贫仁敲鞒醒肱墒辣O(jiān)察御史，定期到地方巡回監(jiān)察的一種制度。”[4]由于省區(qū)遼闊，事務(wù)繁多，巡查者往往得在地方上呆很長時(shí)間。為了防止御史地方化，跟地方官結(jié)成關(guān)系網(wǎng)，明朝政府規(guī)定巡查期為一年。事實(shí)上，巡按也被看做地方大員中的一個(gè)，雖然御史官階七品，但是由于其“代天子巡狩”，所以有欽差的意味，三司和巡撫總督都要對其禮敬。巡按的監(jiān)察事務(wù)范圍非常廣，包括地方上的教化推行、司法業(yè)務(wù)、稅收業(yè)務(wù)、公共事務(wù)等。

（二）提刑按察使司

提刑按察使司是明代地方監(jiān)察的主體，是地方最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，與布政使司和都指揮使司并稱地方“三司”，相對于中央的都察院又被稱為“外臺”。提刑按察使司主管一省的刑名、訴訟事務(wù)，也是都察院在地方的分支機(jī)構(gòu)，對地方官員行使監(jiān)察權(quán)。提刑按察使司雖隸屬于中央的都察院，但是行事有一定的自主權(quán)?！暗胤缴戏布m舉官邪、刑名、訴訟等均為按察使司掌管，一般情況下，按察使司均可獨(dú)立行使職權(quán)?！盵5]“每遇大事，先與其他二司一同議決，然后再告撫、按以聽于部、院?！盵6]明太祖洪武九年，全國除北、南直隸外，設(shè)置了十三個(gè)布政使司，統(tǒng)稱為十三省，每省設(shè)提刑按察使司，掌管監(jiān)察和司法。提刑按察使司簡稱按察司，設(shè)按察使一人，副使二至十六人，掌管一省刑名按劾之事。

（三）督撫

明代的行省實(shí)行三司分權(quán)，三司之間不互相統(tǒng)屬，相互制約，加強(qiáng)了中央對地方的控制，但三者之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，遇到緊急情況易導(dǎo)致相互推諉，事情不能得到有效解決。為彌補(bǔ)這一缺陷，明朝設(shè)立了巡撫制度，以此“巡行天下，安撫軍民”。之后，由于巡撫制度廣泛推行，又由此基礎(chǔ)上產(chǎn)生了總督制度。

總督和巡撫并稱為督撫，均屬中央都察院，以中央督察員的身份巡視地方。這些巡視地方的監(jiān)察官員，如無其他兼領(lǐng)事務(wù)，一般只稱巡撫，但如兼領(lǐng)其他專項(xiàng)事務(wù)，則加以特殊的稱號，如總督、提督等。明中期以后，因某種需要，這些特殊的官名，有些已發(fā)展為固定官職。至明代晚期，因戰(zhàn)爭頻繁，總理軍務(wù)的總督逐漸增多。憲宗五年，為平息兩廣起義，始設(shè)兩廣總督。宣宗宣德年間，在關(guān)中、江南等地專設(shè)巡撫成為定制。這樣一來，總督、巡撫便由監(jiān)察或臨時(shí)督察專項(xiàng)事務(wù)的官員轉(zhuǎn)變成為地方軍政長官。

總而言之，明代監(jiān)察制度無論在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員安排，還是職權(quán)范圍等方面，都在承繼前代監(jiān)察制度的基礎(chǔ)上，有了進(jìn)一步的規(guī)范和完備。一方面，它對整頓吏治、提高官員素質(zhì)起到了積極作用；另一方面，明代監(jiān)察制度畢竟是為王權(quán)的強(qiáng)化服務(wù)的，其皇權(quán)不受任何監(jiān)督和制約。

[1]楊陽.中國政治制度史綱要[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,200 1:205.

[2]王文吉.淺析明清監(jiān)察制度的機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行特點(diǎn)[J].法制與社會,2008(4):198.

[3]邱永明.中國監(jiān)察制度史[M].上海:華東師范大學(xué)出版社,1992:112-113.

[4][5]李麗.試論明代的監(jiān)察制度[J].濰坊學(xué)院學(xué)報(bào),2011(3):56.

[6]楊陽.中國政治制度史綱要[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,200 1:241.