吳宇欣
(中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站,北京 100012)
2011年5月25日環(huán)境保護(hù)部下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見(jiàn)》【環(huán)發(fā)[2011]60號(hào)】(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)。《意見(jiàn)》第11條提出“組建專業(yè)隊(duì)伍。依托環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)內(nèi)現(xiàn)有科研技術(shù)單位的業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì),組建環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估管理與技術(shù)支撐隊(duì)伍,明確職能定位。環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估要與環(huán)境執(zhí)法分離,保證其獨(dú)立性及中立性。根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定,推動(dòng)環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估隊(duì)伍逐步納入國(guó)家司法鑒定體系?!?/p>
《意見(jiàn)》為環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)首次以規(guī)范性文件形式,提出建立環(huán)境損害鑒定隊(duì)伍,無(wú)疑會(huì)對(duì)執(zhí)法、司法實(shí)踐中環(huán)境污染損害鑒定活動(dòng)起到積極的推進(jìn)作用。但是,如何建立環(huán)境損害鑒定隊(duì)伍則是亟待解決的問(wèn)題,有必要在司法鑒定理論框架下予以探討和研究。
環(huán)境損害鑒定是指鑒定人用科學(xué)技術(shù)或者專門(mén)知識(shí)對(duì)環(huán)境損害的專門(mén)性問(wèn)題進(jìn)行鑒別、判斷并提出鑒定意見(jiàn)的活動(dòng)。
可見(jiàn),環(huán)境損害鑒定同其他鑒定活動(dòng)一樣,以鑒定對(duì)象為核心,始于主體并終于主體的法律活動(dòng)。因此無(wú)論是環(huán)境損害鑒定理論研究還是規(guī)范制定,均應(yīng)以環(huán)境損害鑒定主體理論研究為起點(diǎn)。
所謂環(huán)境損害鑒定主體是指具有法定環(huán)境損害鑒定資格,依法從事鑒定活動(dòng)并為鑒定活動(dòng)承擔(dān)法律責(zé)任的機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人。
由于鑒定活動(dòng)是特殊法律活動(dòng),這一特點(diǎn)決定了鑒定主體資格具有疊加性。即環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)、組織與在環(huán)境鑒定機(jī)構(gòu)、組織中從事環(huán)境損害鑒定的鑒定人均為具有鑒定資格的主體,鑒定機(jī)構(gòu)、組織和鑒定人在環(huán)境損害鑒定活動(dòng)中必須資格疊加,方可構(gòu)成環(huán)境損害鑒定活動(dòng)適格主體。即環(huán)境損害鑒定活動(dòng)必須是在合法的環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)中具有環(huán)境損害鑒定資格的鑒定人展開(kāi)。因此,環(huán)境損害鑒定主體范圍應(yīng)當(dāng)限定為環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)、組織和環(huán)境損害鑒定人。
環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)、組織是依法設(shè)立具有環(huán)境損害鑒定資質(zhì),從事環(huán)境損害鑒定的單位。環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)、組織既是環(huán)境損害鑒定主體,也是環(huán)境損害鑒定人所屬。環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)、組織因設(shè)立方式不同分為內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)和獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織兩種模式。
1.2.1 內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)
內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)是指環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)根據(jù)環(huán)境行政管理需要,經(jīng)司法行政管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn),在環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立,專門(mén)從事環(huán)境損害鑒定的機(jī)構(gòu)。
1.2.2 獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織
獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織是經(jīng)司法行政主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn),依法設(shè)立于環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)外,與環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)沒(méi)有隸屬關(guān)系,獨(dú)立從事環(huán)境損害鑒定活動(dòng)的社會(huì)組織。
環(huán)境損害鑒定人是指具備法定從事環(huán)境損害鑒定條件,經(jīng)申請(qǐng)登記,在合法環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)、組織中從事環(huán)境損害鑒定活動(dòng)的人。盡管環(huán)境損害鑒定人條件目前尚無(wú)法律明確、具體規(guī)定,但是其從業(yè)應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)資格條件,在司法鑒定主體理論認(rèn)識(shí)上沒(méi)有分歧,待相應(yīng)資格條件經(jīng)過(guò)充分論證后即可用于指導(dǎo)實(shí)踐,具有可操作性。
鑒于對(duì)鑒定人所應(yīng)具備相應(yīng)資格條件,隨著對(duì)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)、組織理論闡述可以逐漸清晰和完善,限于字?jǐn)?shù),本文不做繁冗闡述,而將論述集中在環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)、組織的探討、研究上。
設(shè)置內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)的法律基礎(chǔ)在于環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)行政執(zhí)法活動(dòng)、行政訴訟舉證責(zé)任及合法行政基本原則。因此,依據(jù)行政執(zhí)法需要而設(shè)立內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)的目的是為環(huán)境行政執(zhí)法提供證據(jù)支撐。但內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)須由環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)決定且經(jīng)司法行政管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而設(shè)立。因此,法律有必要從其設(shè)立方式的法律建構(gòu)上確定其與環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)必然的、不可擺脫的隸屬關(guān)系,成為環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)組成部分。
上述內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)應(yīng)然法律屬性決定其法律表象應(yīng)為:
2.2.1 內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)法律形式
內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)法律屬性決定其法律表現(xiàn)形式應(yīng)當(dāng)為:內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)在法律上以環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)形式表現(xiàn)。在行政法理論中表述為內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)與環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政隸屬關(guān)系;鑒定活動(dòng)與環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)聯(lián)系緊密,具有同源性;鑒定意見(jiàn)為環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)行政執(zhí)法活動(dòng)證據(jù)材料。
2.2.2 內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)活動(dòng)展開(kāi)依據(jù)
環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)指示、指令是內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)開(kāi)展環(huán)境損害鑒定活動(dòng)法律依據(jù)。內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)所有環(huán)境損害鑒定活動(dòng),在法律設(shè)定上必須全部依據(jù)行政管理機(jī)關(guān)指示、指令而展開(kāi)。法律應(yīng)當(dāng)確定內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)依委托展開(kāi)環(huán)境損害鑒定活動(dòng)無(wú)效。其法理依據(jù)在于行政行為只因法律、法規(guī)授權(quán)而作為,法無(wú)授權(quán)不可為。
2.2.3 內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)依據(jù)的法律限定
環(huán)境行政管理公權(quán)性決定了私權(quán)委托的絕對(duì)禁止是行政法應(yīng)當(dāng)遵循基本原則。因此,法律應(yīng)當(dāng)設(shè)定禁止內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)接受私權(quán)委托。不僅如此,非環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)即使以行政規(guī)章形式授權(quán)亦不得為。這是由于在行政法基礎(chǔ)原理中,行政規(guī)章授權(quán)的本質(zhì)是行政委托。因此,當(dāng)法律應(yīng)然規(guī)定內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)委托禁止時(shí),以規(guī)章授權(quán)為表象的委托必然被禁止,無(wú)效性必為應(yīng)有之意。
2.3.1 內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)鑒定活動(dòng)僅限于指示、指令
內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)設(shè)立方式?jīng)Q定了其對(duì)環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)的從屬性,其必然不能獨(dú)立于所屬機(jī)關(guān)展開(kāi)活動(dòng),為法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定其只能在設(shè)立機(jī)關(guān)的指示、指令下展開(kāi)活動(dòng)提供前提基礎(chǔ)。內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)不得成為委托鑒定主體,鑒定活動(dòng)應(yīng)當(dāng)與環(huán)境行政管理、執(zhí)法活動(dòng)相關(guān)聯(lián),并作為行政執(zhí)法活動(dòng)證據(jù)材料來(lái)源,為環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)管理活動(dòng)提供支撐。其法理依據(jù)在于行政訴訟舉證責(zé)任的法律規(guī)定。
2.3.2 內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)不得接受鑒定委托
法律還應(yīng)當(dāng)規(guī)定內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)不得接受鑒定委托,展開(kāi)鑒定活動(dòng)。這一規(guī)定理論依據(jù)在于內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)為環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)所設(shè)立,其職責(zé)是為環(huán)境行政管理、執(zhí)法活動(dòng)提供證據(jù)材料支撐,鑒定活動(dòng)被法律規(guī)定須依據(jù)環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)指示、指令而展開(kāi),與環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)職權(quán)相匹配。
2.3.3 內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依法行政
內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)是環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),其活動(dòng)受到行政法規(guī)所調(diào)整,理應(yīng)遵守法無(wú)授權(quán)不可為的基本原則。該原則將內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定的范圍限定在指示、指令依據(jù)的范圍內(nèi),禁止委托鑒定活動(dòng)。因此,內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)既不可在缺少法定授權(quán)情況下,擅自接受委托展開(kāi)鑒定,也不可在法律明確規(guī)定情況下,違背指示、指令不作為。
由于獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織從設(shè)立之始,便與環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)相分離,游離于環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)之外。這種設(shè)立方式的法律設(shè)計(jì)使其具有獨(dú)立性法律特征,獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織應(yīng)然具有中立性,其環(huán)境損害鑒定活動(dòng)不存在法律限制前提,相對(duì)于內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu),鑒定活動(dòng)有效范圍擴(kuò)大。
3.2.1 獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織法律表現(xiàn)形式
獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織的鑒定活動(dòng)具有獨(dú)立性。由于獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織的鑒定活動(dòng)基于委托而產(chǎn)生。委托人與被委托人之間在法律地位上平等,排除了由隸屬關(guān)系而導(dǎo)致訴訟關(guān)系不平衡,游離于訴訟法律關(guān)系之外具有獨(dú)立性。獨(dú)立環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)只受法律規(guī)定和技術(shù)規(guī)范約束,不受任何行政機(jī)關(guān)指示命令拘束。相對(duì)于內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定行為具有獨(dú)立性,成為訴訟法律關(guān)系之外中立的第三方,符合三方結(jié)構(gòu)法理要求。
3.2.2 獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織活動(dòng)展開(kāi)依據(jù)
獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織鑒定活動(dòng)展開(kāi)依據(jù)為委托。法律應(yīng)當(dāng)確定獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織鑒定依據(jù)為委托,獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織為法定、唯一接受委托展開(kāi)環(huán)境損害鑒定活動(dòng)的鑒定組織。其所有鑒定活動(dòng)均基于委托關(guān)系,即便是環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)也只能對(duì)其委托而不能對(duì)其指令作出鑒定。委托是獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織開(kāi)展環(huán)境損害鑒定的法定、唯一依據(jù)。
環(huán)境損害鑒定委托人既可以是公民、法人,也可以是其他組織。只要委托人具備權(quán)利能力和行為能力,接受委托的環(huán)境損害鑒定組織合法,委托法律關(guān)有效。
環(huán)境損害鑒定受委托人為獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織。內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)不得接受委托開(kāi)展鑒定活動(dòng)。內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)接受委托所作出的鑒定意見(jiàn)因違反法律禁止性規(guī)定而不具有法律效力。
3.2.3 獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織活動(dòng)應(yīng)然范圍
獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織鑒定活動(dòng)范圍應(yīng)當(dāng)依法確定,法律不應(yīng)以權(quán)利來(lái)源限制鑒定活動(dòng)范圍,以便盡可能使因不便、不能行使行政指示、指令而展開(kāi)環(huán)境損害鑒定的受損權(quán)利得到有效救濟(jì)。其法理基礎(chǔ)在于獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織獨(dú)立于環(huán)境行政管理機(jī)關(guān),與環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)不存在隸屬關(guān)系,具有中立性。這種特有性質(zhì),使獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織與訴訟關(guān)系雙方均不具有利害關(guān)系,鑒定活動(dòng)具備公正性的前提。最大限度地保護(hù)訴訟當(dāng)事人合法利益。同時(shí),彌補(bǔ)了內(nèi)設(shè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)鑒定活動(dòng)范圍有限之不足,為訴訟提供有效證據(jù)材料的支撐。
3.3.1 獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織及鑒定人回避應(yīng)當(dāng)具備法定條件
獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織因依據(jù)委托開(kāi)展鑒定活動(dòng),在鑒定活動(dòng)展開(kāi)前,對(duì)于委托雙方而言,完全可以在委托合同中確認(rèn)是否回避和哪位鑒定人回避。如果確認(rèn)獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織回避,那么委托合同就沒(méi)有簽訂的必要和可能,更不具備生效的條件。如果委托合同是單方、雙方或多方當(dāng)事人單獨(dú)或共同與獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織簽訂,委托合同簽訂前對(duì)獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織已經(jīng)認(rèn)可,不存在回避情形。
委托合同中可以寫(xiě)明鑒定人回避請(qǐng)求條款,并由委托人確認(rèn)是否請(qǐng)求回避及請(qǐng)求哪位鑒定人回避。如果確認(rèn)回避請(qǐng)求成立,獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織就應(yīng)當(dāng)另行指派鑒定人展開(kāi)鑒定,以保障鑒定活動(dòng)的公正性。
當(dāng)然,如果委托合同僅為一方當(dāng)事人與獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織簽訂,質(zhì)證中委托合同以外的當(dāng)事人提出回避申請(qǐng)被法庭所確認(rèn)后,獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織或鑒定人應(yīng)當(dāng)依法回避。已完成的鑒定活動(dòng)歸于無(wú)效,鑒定活動(dòng)需依法定程序重新展開(kāi)。
3.3.2 獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織、鑒定人與當(dāng)事人無(wú)利害關(guān)系
獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織及鑒定人,其鑒定活動(dòng)展開(kāi)的前提是建立在回避情形絕對(duì)被排除基礎(chǔ)上。鑒定活動(dòng)從開(kāi)始就已排除與當(dāng)事人利害關(guān)系的存在。同時(shí),獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織及其鑒定人展開(kāi)鑒定活動(dòng),還建立在依據(jù)一方或多方當(dāng)事人的委托及環(huán)境損害鑒定組織指派的基礎(chǔ)上,這一特征決定環(huán)境損害鑒定組織及鑒定人以委托人認(rèn)同為前提條件,以委托人意識(shí)表示自由的方式,排除了與任何一方具有利害關(guān)系的可能性,使鑒定主體處于與訴訟當(dāng)事人無(wú)利害關(guān)系超然的中立地位。鑒定活動(dòng)在無(wú)傾向性的條件下展開(kāi),保障鑒定意見(jiàn)作為證據(jù)材料所應(yīng)具有的公正性。因此,獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織的鑒定活動(dòng)全部基于委托而開(kāi)展,獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織及鑒定人具備法理意義上中立條件,符合了必要的三方結(jié)構(gòu)。
3.3.3 獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織、鑒定人為適格鑒定主體
符合法定條件的獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織、鑒定人應(yīng)為適格的鑒定主體。因其適格,故其所作鑒定意見(jiàn),因?yàn)楠?dú)立環(huán)境損害鑒定組織的獨(dú)立性及鑒定活動(dòng)的公正性,避免了傾向可能性;排除法律上的利害關(guān)系,具備證據(jù)材料的法律前提;經(jīng)質(zhì)證后,符合法律規(guī)定具有證明效力。因此獨(dú)立環(huán)境損害鑒定組織、鑒定人應(yīng)當(dāng)為法律所明確規(guī)定為適格主體。
目前我國(guó)環(huán)境損害鑒定基礎(chǔ)理論尚屬空白,理論研究不活躍,相關(guān)法律規(guī)定缺失,執(zhí)法、司法實(shí)踐匱乏,環(huán)境損害鑒定無(wú)論是在理論還是在立法、執(zhí)法、司法實(shí)踐尚處探索階段。本文所述應(yīng)為法律應(yīng)然狀態(tài)。2011年5月25日環(huán)境保護(hù)部下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見(jiàn)》,為環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)首次以規(guī)范性文件形式,提出建立環(huán)境損害鑒定隊(duì)伍,無(wú)疑會(huì)對(duì)執(zhí)法、司法實(shí)踐中環(huán)境污染損害鑒定活動(dòng)起到積極的推進(jìn)作用。如何建立環(huán)境損害鑒定隊(duì)伍成為擺在我國(guó)環(huán)境損害鑒定司法實(shí)踐中亟待解決的問(wèn)題。本文基于司法鑒定理論框架,從環(huán)境損害鑒定主體內(nèi)涵入手,界定了環(huán)境損害鑒定主體范圍為環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)、組織和環(huán)境損害鑒定人,并進(jìn)一步集中探討環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)、組織問(wèn)題。綜上所述,本文認(rèn)為環(huán)境損害鑒定主體理論基礎(chǔ)在于鑒定主體獨(dú)立性、形成訴訟法律關(guān)系外的第三方的必要性及與當(dāng)事人之間無(wú)利害關(guān)系超然性是環(huán)境損害鑒定主體適格的前提條件。
[1]《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》[R].
[2]《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》[R].
[3]《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》[R].
[4]《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》[R].
[5]《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》[R].
[6]2012年5月25日環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見(jiàn)》環(huán)境保護(hù)部官網(wǎng)[R](索引號(hào):?000014672/2011-00497).
[7]吳宇欣.環(huán)境訴訟和環(huán)境損害鑒定[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2013,38(1):57-60.
[8]吳宇欣.環(huán)境權(quán)利與環(huán)境訴訟[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2013,38(2):67-73.
[8]吳宇欣.環(huán)境損害鑒定探討[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2013,38(3):63-67.