□文/付志勇

（西安財(cái)經(jīng)學(xué)院 陜西·西安）

改革開放30多年來，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，各行業(yè)對(duì)土地的依賴性日益增強(qiáng)，土地不但是進(jìn)行產(chǎn)業(yè)建設(shè)的必備生產(chǎn)要素，而且隨著土地價(jià)格的飛漲，企業(yè)固定資產(chǎn)也實(shí)現(xiàn)了快速積累、發(fā)展壯大。

一、土地征收的概念

土地征收是在特定條件下，國(guó)家取得土地所有權(quán)的一種特殊方式。而土地征收補(bǔ)償制度則是指在國(guó)家實(shí)施土地征收后，對(duì)被征收方的一種物質(zhì)或其他形式的“給予”，以減少或消除其因失去土地而遭受損害的一種制度。

在土地征收過程中，按照我國(guó)現(xiàn)行的土地征收制度，為了平衡、調(diào)整社會(huì)成員的個(gè)體利益與社會(huì)整體利益、眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系，我們也有一套土地征收補(bǔ)償制度，在實(shí)施中取得了一些效果，但是存在的問題依然突出。由于補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低且沒有及時(shí)、全額發(fā)放到農(nóng)民手中，更沒有為農(nóng)民謀得較大的利益。絕大多數(shù)失地農(nóng)民的實(shí)際生活水平非但沒有得到改善，反而因失去土地而喪失了賴以生存的土壤，老百姓不理解，甚至產(chǎn)生負(fù)面情緒，與政府對(duì)著干、上訪等現(xiàn)象屢見不鮮。

二、地方政府的賣地沖動(dòng)

地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大當(dāng)?shù)氐腉DP產(chǎn)值，增加地方稅收及財(cái)政收入，往往打著公共利益的幌子，以極低的土地征收成本將農(nóng)民承包土地征收為國(guó)有，通過土地整理等手段將土地掛牌上市，轉(zhuǎn)手拍賣出極高的價(jià)錢。購買方?jīng)_著土地的潛在收益而來，實(shí)業(yè)搞不成還有現(xiàn)成的土地可以兜底，更何況近20多年來土地價(jià)格單邊上揚(yáng)，土地既可以抵押貸款，其變現(xiàn)性又極強(qiáng)，其在當(dāng)?shù)卣猩桃Y時(shí)可能已經(jīng)享受了極優(yōu)惠的土地價(jià)格、稅收減免等措施；地方政府通過招商引資實(shí)現(xiàn)了GDP產(chǎn)值的快速增長(zhǎng)，通過土地拍賣增加了地方財(cái)政收入，通過賣地實(shí)現(xiàn)了城市框架的快速擴(kuò)大，道路、水電等基礎(chǔ)設(shè)施的同步推進(jìn)，也為下一輪“賣地”提供了客觀條件。

需要指出的是，土地財(cái)政的主要構(gòu)成是土地出讓金以及建筑稅、房地產(chǎn)稅等稅收。土地出讓金是今后若干年的土地使用權(quán)價(jià)格，實(shí)際上是政府向企業(yè)一次性收取若干年的地租。土地財(cái)政實(shí)質(zhì)上是一種透支未來的發(fā)展方式，潛藏著政府的信用危機(jī)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

三、現(xiàn)行征收補(bǔ)償制度的不合理性

土地價(jià)格的飛漲并沒有給廣大失地農(nóng)民帶來資產(chǎn)的增值以及穩(wěn)定的后續(xù)收入?，F(xiàn)行征地制度規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，一直采用年產(chǎn)值乘以法定倍數(shù)的辦法，難以體現(xiàn)科學(xué)性，更沒有體現(xiàn)土地的市場(chǎng)價(jià)值和日后的升值潛力。比如，一年一畝地比較好的收成也就是2，000多元的產(chǎn)值，30倍也就是6萬元，即使提高補(bǔ)償也不過每畝10萬元。但地塊被征后，一轉(zhuǎn)手就能賣出幾百萬元。而且征地補(bǔ)償是一次性的，農(nóng)民往后的生計(jì)也沒了著落。

現(xiàn)行立法對(duì)土地征收程序規(guī)定得也比較粗糙，從征收決定到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和征收爭(zhēng)議的解決等，都由行政機(jī)關(guān)決定，征收行為缺乏透明度，征收程序不合理，違規(guī)征收現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。此外，現(xiàn)行立法對(duì)“公共利益”界定不明，給某些部門或單位權(quán)力尋租以借口，導(dǎo)致了土地征收權(quán)的濫用?！皬V東烏坎事件”、“湖南株洲強(qiáng)拆自焚案”等，都是由此導(dǎo)致的上訪和群體性事件。

四、改革征地補(bǔ)償制度的號(hào)角已經(jīng)吹響

我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和最高不超過具體地塊被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。按照上述現(xiàn)行集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心最新研究數(shù)據(jù)顯示，在目前的房地產(chǎn)開發(fā)過程中，被征收的集體土地增值部分的收益分配，只有20%～30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補(bǔ)償款僅占其中的5%～10%。所以，由征地引發(fā)的矛盾自然無法杜絕。

可喜的是，改革征地制度的號(hào)角已經(jīng)吹響，2012年11月結(jié)束的黨的十八大也明確提出，要改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

2012年11月28日，溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論通過了《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《修正案》），同時(shí)對(duì)集體土地征收補(bǔ)償制度作了修改，還決定將《修正案》提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

目前《修正案》及對(duì)集體土地征收補(bǔ)償制度的具體修改內(nèi)容尚未正式對(duì)外公布，但許多業(yè)內(nèi)人士、專家教授都對(duì)方案進(jìn)行了大膽的推測(cè)。

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理系朱道林教授在接受《中國(guó)建設(shè)報(bào)》記者采訪時(shí)指出，此次修改可能多半針對(duì)的是提高集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題。另外，在具體的補(bǔ)償方式和結(jié)構(gòu)上也可能將進(jìn)一步完善，資金補(bǔ)償、安置補(bǔ)償今后或?qū)⒎蛛x，此前一次性發(fā)放征地補(bǔ)償款的征地補(bǔ)償結(jié)構(gòu)或?qū)氐赘淖儭?/p>

北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安及北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅均表示，修正案（草案）獲通過，“是農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例推進(jìn)到了關(guān)鍵性的一步”。姜明安稱，農(nóng)村集體土地或集體土地上房屋的征收，比國(guó)有土地上房屋征收復(fù)雜很多，包括城鄉(xiāng)接合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、新城等大量的土地都是集體土地。按照目前的土地管理法，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。也就是說，一畝地一般征收補(bǔ)償不超過6萬元，折合到每平方米補(bǔ)償不足100塊錢，所以老百姓肯定有意見。

姜明安舉例說，政府以一畝地6萬元的價(jià)格征收后，轉(zhuǎn)手就可以通過招拍掛賣給開發(fā)商，價(jià)值600萬元，巨大的價(jià)差導(dǎo)致了矛盾頻發(fā)。而在土地管理法修正案中，如果將征收補(bǔ)償提高10倍，農(nóng)民一畝地能拿到60萬的征收補(bǔ)償。

五、改革征地制度的具體措施

1、嚴(yán)格確定征地的公益性。確屬國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施、基本建設(shè)的公益項(xiàng)目要嚴(yán)格限定征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于屬盈利性目的的用地不得動(dòng)用國(guó)家權(quán)力征用，要采取市場(chǎng)化操作模式，在被征地農(nóng)民自愿、合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯聦?shí)施征地行為。

2、保護(hù)被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、上訴權(quán)。目前執(zhí)行的“告知、確認(rèn)、聽證”和“兩次公告、登記”程序是行之有效的，但還可以增加公開內(nèi)容，比如土地定級(jí)估價(jià)成果和區(qū)片綜合地價(jià)等。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)賦予被征地單位及農(nóng)民上訴權(quán)，協(xié)商不成的，可以直接向法院起訴，尋求司法保護(hù)。

3、加強(qiáng)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)征地、供地的有機(jī)銜接。目前實(shí)行的土地審批程序是“征供分離”，征地權(quán)在省級(jí)以上政府，而供地權(quán)基本在市、縣政府。但由于存在利益沖突，侵害被征地單位及農(nóng)民權(quán)益的在市、縣等地方政府，所以要加大對(duì)征地、供地環(huán)節(jié)的監(jiān)督，若出現(xiàn)雖征地方案獲批、但供地環(huán)節(jié)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)可暫緩供地，有效保障被征地單位（個(gè)人）的合法利益。

[1] 洪奕宜.提高農(nóng)民土地增值收益比例征地應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制.南方日?qǐng)?bào)，2013.1.20.

[2] 肖正華.集體土地征收補(bǔ)償制度調(diào)整.中國(guó)建設(shè)報(bào)，2012.12.5.

[3] 孫雪梅.土地征收補(bǔ)償制度將修改補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可能提10倍.京華時(shí)報(bào)，2012.11.