盧愛(ài)國(guó)

一、問(wèn)題的提出

城市群行政管理體制，是指城市群管理系統(tǒng)的職能分工、組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力劃分、運(yùn)行機(jī)制等的關(guān)系模式。城市群行政管理體制改革是20世紀(jì)50年代以來(lái)發(fā)達(dá)國(guó)家城市群建設(shè)的重要舉措，也是新世紀(jì)以來(lái)我國(guó)踐行科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等五大發(fā)展元的戰(zhàn)略選擇。

我國(guó)城市群行政管理體制改革是在傳統(tǒng)體制和行政區(qū)經(jīng)濟(jì)陷入困境背景下展開的。20世紀(jì)50至80年代，為汲取資源，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，我國(guó)選擇了高度集中的管理體制。從地方政府間關(guān)系角度看，傳統(tǒng)體制具有兩個(gè)特點(diǎn)：中央集權(quán)和單向控制使地方政府缺乏一定自主權(quán)；中央部門“條條”專政和地方“塊塊”管理架構(gòu)阻隔地方政府橫向關(guān)系的發(fā)展。在這種體制下，地方政府積極性受到抑制、資源要素?zé)o法自由流動(dòng)、地方政府功能萎縮。①這一時(shí)期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的分割化和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的偏移，使整個(gè)社會(huì)深陷貧困的窘境。1980年代初至20世紀(jì)末，為解決短缺經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，我國(guó)優(yōu)先選擇經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行改革。通過(guò)經(jīng)濟(jì)性分權(quán)改革，企業(yè)逐漸獲得了經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；通過(guò)行政性分權(quán)改革，省、市、區(qū)等地方政府逐漸獲得了一定財(cái)權(quán)和事權(quán)。經(jīng)濟(jì)體制改革部分改變了地方政府的地位和利益導(dǎo)向，地方政府自主性逐漸增強(qiáng)。但這一時(shí)期，宏觀體制改革的非均衡性一方面使經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)之間出現(xiàn)巨大的“落差效應(yīng)”，另一方面使各地方政府陷入行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的困境。從行政區(qū)經(jīng)濟(jì)走向區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，從區(qū)劃管理走向區(qū)域公共治理，需要深化體制機(jī)制改革，從單項(xiàng)改革轉(zhuǎn)向綜合配套改革。正因?yàn)槿绱耍?005年以來(lái)，中央政府相繼批準(zhǔn)上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、重慶市、成都市、武漢城市圈、長(zhǎng)株潭城市群、深圳市、沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)、山西省和義烏市為綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，試圖通過(guò)改革實(shí)驗(yàn)，探尋出我國(guó)綜合改革尤其是區(qū)域行政管理體制改革模式的基本經(jīng)驗(yàn)。

在我國(guó)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)中，長(zhǎng)株潭城市群獨(dú)具特色。自然地理上，長(zhǎng)沙、株洲、湘潭沿湘江呈“品”字型分布，三市彼此相距僅30至50公里，是有別于國(guó)內(nèi)其他城市群的一塊獨(dú)特區(qū)域；區(qū)劃發(fā)展上，長(zhǎng)株潭自古一體，自秦朝以來(lái)株洲、湘潭隸屬長(zhǎng)沙，直至1922年湘潭從長(zhǎng)沙劃出并轄管株洲，1951年株洲從湘潭劃出，1983年全國(guó)實(shí)行省管縣制設(shè)立長(zhǎng)沙市、株洲市、湘潭市；地緣文化上，長(zhǎng)株潭城市群是湖湘文化的發(fā)源地和集中分布區(qū)，三市文化具有相似性。長(zhǎng)株潭城市群的獨(dú)特性使長(zhǎng)株潭行政管理體制選擇成為學(xué)術(shù)界的一個(gè)重大研究課題。徐曉林、傅永超運(yùn)用府際管理的基本理論，提出構(gòu)建政務(wù)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和信息環(huán)境為基礎(chǔ)平臺(tái)的長(zhǎng)株潭城市群網(wǎng)狀政府合作模式②；彭福清、王學(xué)杰則結(jié)合長(zhǎng)株潭城市群的實(shí)際，重點(diǎn)探討長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的重要前提、基本原則和主要方案③。學(xué)術(shù)界開展的諸多研究為學(xué)術(shù)增長(zhǎng)和實(shí)踐突破做出了積極貢獻(xiàn)。2009年湖南省政府組建長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會(huì)和長(zhǎng)株潭“兩型辦”，2011年湖南省委政府成立長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)黨工委和長(zhǎng)株潭管委會(huì)，長(zhǎng)株潭城市群“兩型社會(huì)”建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)從全面啟動(dòng)轉(zhuǎn)向縱深推進(jìn)。然而，新階段長(zhǎng)株潭行政管理體制創(chuàng)新仍然面臨區(qū)域合作困境。

長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)行政管理體制改革的實(shí)質(zhì)，是通過(guò)制度變遷解決行政區(qū)經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、區(qū)劃管理與區(qū)域公共治理的矛盾，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展?fàn)I造體制環(huán)境。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：制度變遷是學(xué)習(xí)速度的函數(shù)，制度變遷的快慢取決于現(xiàn)有知識(shí)存量大小?！八街?，可以攻玉”，探索長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)行政管理體制需要從國(guó)外城市群行政管理體制改革經(jīng)驗(yàn)中吸取有益元素，在此基礎(chǔ)上探索本土化的改革路徑。那么，城市群行政管理體制改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)有哪些？這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)長(zhǎng)株潭城市群行政管理體制變革有何啟示？長(zhǎng)株潭城市群行政管理體制改革的具體進(jìn)路是什么？這是本文所要提出并回答的問(wèn)題。

二、城市群行政管理體制改革：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示

從城市群區(qū)域管理組織與地方政府權(quán)力關(guān)系緊密程度看，國(guó)外城市群行政管理體制大約存在三種模式：第一種模式是科層制。所謂科層制，是指城市群的若干地方政府組成區(qū)域行政管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使權(quán)力，治理區(qū)域公共事務(wù)的制度安排。這種模式的顯著特征是，地方政府與區(qū)域管理機(jī)構(gòu)間是服從與被服從的關(guān)系，區(qū)域行政管理機(jī)構(gòu)是唯一的決策中心，享有高度權(quán)威性。本模式以韓國(guó)首都圈為典型代表。以首爾、仁川為核心，包括京畿道在內(nèi)的首都圈是國(guó)際著名的都市圈之一。在區(qū)域行政管理上，該都市圈的基本做法：其一，成立首都圈整備委員會(huì)。從國(guó)家整體發(fā)展視角解決區(qū)域發(fā)展問(wèn)題，中央和地方政府共同組成首都圈整備委員會(huì)，由建設(shè)部主管，首都圈整備委員會(huì)除了包括首爾特別市市長(zhǎng)、仁川廣域市市長(zhǎng)和京畿道知事外，該委員會(huì)由國(guó)務(wù)總理任委員長(zhǎng)，財(cái)政部部長(zhǎng)和建設(shè)交通部部長(zhǎng)任副委員長(zhǎng)，同時(shí)還包括相關(guān)部委長(zhǎng)官任委員。其二，統(tǒng)一制定都市圈發(fā)展規(guī)劃。為推動(dòng)和保證城市間分工與合作，1963年韓國(guó)出臺(tái)“特定地區(qū)開發(fā)制度”，劃定首爾—仁川特區(qū)，并同其他六個(gè)特區(qū)一起編制10～30年的長(zhǎng)期開發(fā)規(guī)劃。1972至2000年間的四次國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃中，從國(guó)家層面上明確了首都圈建設(shè)的目標(biāo)、戰(zhàn)略及實(shí)施舉措。其三，注重法律法規(guī)建設(shè)。20世紀(jì)80年代，先后頒布《首都圈整備規(guī)劃法》、《首都圈整備規(guī)劃（1984-1998）》等法律。④

第二種模式是聯(lián)邦制。所謂聯(lián)邦制，是指若干獨(dú)立的治理主體讓渡部分公共權(quán)力，建立城市群區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，治理城市群公共事務(wù)的制度安排。這種模式的顯著特征：成員政府讓渡部分公共權(quán)力給區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，制定具有法律效力的制度規(guī)則，明確區(qū)域管理機(jī)構(gòu)管轄范圍，在城市群公共事務(wù)治理領(lǐng)域內(nèi)享有唯一權(quán)威性，而在超出此范圍外則無(wú)權(quán)干涉各地方事務(wù)。本模式的典型代表是大溫哥華地區(qū)的城市群管理模式。大溫哥華地區(qū)是一個(gè)包括20個(gè)市和2個(gè)選區(qū)的大都市區(qū)。20世紀(jì)初，為消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化與政治分割間的矛盾，大溫哥華區(qū)域局應(yīng)運(yùn)而生，它是一種靈活的政府形式，是一種由城市群內(nèi)各地方政府選派代表組建的聯(lián)合政府形式，其組織包括董事會(huì)及其下屬部門，并設(shè)有區(qū)域長(zhǎng)官管理下屬各部門運(yùn)轉(zhuǎn)。大溫哥華區(qū)域局的主要功能：一是協(xié)調(diào)區(qū)域性公共事務(wù)，包括區(qū)內(nèi)各市之間以及省政府、聯(lián)邦政府協(xié)調(diào)與大溫哥華區(qū)域發(fā)展有關(guān)的公共事務(wù)；二是為區(qū)域的居民提供區(qū)域性基本服務(wù)，包括供水、污水處理、空氣質(zhì)量管理、交通規(guī)劃、固體廢物處理等。在此體制下，大溫哥華區(qū)域局對(duì)各市、區(qū)的事務(wù)沒(méi)有直接的干預(yù)權(quán)，各市、區(qū)仍保留自己的獨(dú)立性。⑤

第三種模式是邦聯(lián)制。所謂邦聯(lián)制，是指依靠跨區(qū)域的非政府性質(zhì)的聯(lián)合組織治理城市群公共事務(wù)的制度安排。這種模式的顯著特征：各個(gè)地方政府地位平等、相互獨(dú)立，一個(gè)大都市區(qū)具有多個(gè)決策中心，沒(méi)有統(tǒng)一的大都市政府組織；各地方政府間對(duì)話、協(xié)調(diào)、合作與沖突的解決，主要依靠松散的非政府性質(zhì)的聯(lián)合組織來(lái)完成。本模式的典型代表是紐約大都市區(qū)的跨區(qū)管理模式。紐約大都市區(qū)包括紐約州、新澤西州北部及康涅狄格州南部，地跨3州24個(gè)縣，是世界上最大的城市密集區(qū)之一。早在1898年紐約就和它周圍的4個(gè)縣聯(lián)合組成了大紐約協(xié)作組織，但直至目前仍沒(méi)有形成統(tǒng)一、具有權(quán)威的大都市區(qū)政府。松散的非政府組織是城市群區(qū)域管理的重要組成部分，它包括：1921年紐約和新澤西州聯(lián)合成立的港務(wù)局、1929年成立的區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)以及一系列旨在解決區(qū)域性問(wèn)題而形成的專門性非政府組織。由此，紐約大都市區(qū)主要以一種松散的非政府組織對(duì)跨區(qū)域事務(wù)進(jìn)行管理，而不是建立一個(gè)管轄全部事務(wù)的大都市政府。⑥

可見(jiàn)，在職能分工、組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力劃分、運(yùn)行機(jī)制上，科層制、聯(lián)邦制、邦聯(lián)制各具特色?？茖又茖⒊鞘腥簝?nèi)存在的區(qū)劃政府視為區(qū)域公共治理的主要障礙，因而主張城市群建立統(tǒng)一的、高度集權(quán)的都市區(qū)大政府。其優(yōu)點(diǎn)在于有利于城市群的統(tǒng)一規(guī)劃，尤其是在大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中能充分實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，從而大大減少內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)和沖突，有助于資源合理配置；但此模式難以滿足行政單元和民眾對(duì)民主、自治以及日益多樣化的需求和偏好，易陷入等級(jí)化的管理結(jié)構(gòu)危機(jī)，導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)膨脹、行政效率低下。聯(lián)邦制實(shí)際上遵循了西方大都市二級(jí)管理思路，即地方性的需求和服務(wù)由地方政府解決，區(qū)域性的需求和服務(wù)由區(qū)域管理組織承擔(dān)；區(qū)域管理組織不是一級(jí)超級(jí)政府，其職能僅限于協(xié)調(diào)區(qū)域公共事務(wù)。該模式通過(guò)區(qū)域管理組織與地方政府的適度分權(quán)，既保留了地方政府的獨(dú)立性，又提供了一種區(qū)域管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作的框架，但區(qū)域管理組織與上位政府之間權(quán)力關(guān)系面臨挑戰(zhàn)。邦聯(lián)制的優(yōu)點(diǎn)是靈活、有彈性，比較能滿足居民的需求和偏好，也順應(yīng)了人們向往參與政府管理的民主化潮流，但很難實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域公共服務(wù)合作，難以規(guī)避各自為政、重復(fù)建設(shè)的弊端，這一模式往往因權(quán)威性不足而影響其功能發(fā)揮。

與我國(guó)尤其是與長(zhǎng)株潭城市群相比較，發(fā)達(dá)國(guó)家的城市群比較發(fā)達(dá)，在城市群行政管理體制創(chuàng)新上積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，盡管與我國(guó)國(guó)情和長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)區(qū)情不同，但對(duì)長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)行政管理體制的選擇具有一定的借鑒意義。

首先，城市群行政管理體制選擇的前提是正確認(rèn)識(shí)區(qū)情。從實(shí)際出發(fā)，既是馬克思主義認(rèn)識(shí)路線的核心內(nèi)容，也是城市群行政管理體制選擇的重要前提。具有不同歷史文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)情況的城市群應(yīng)選擇不同的城市群行政管理體制模式。縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家城市群行政管理體制選擇，有分權(quán)或地方自治傳統(tǒng)的國(guó)家，歷史上聯(lián)系松散或主要依靠契約聯(lián)盟的區(qū)域，往往傾向于設(shè)立具有自治性質(zhì)的地方協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，而不是政府管理機(jī)構(gòu)；有集權(quán)或中央統(tǒng)一治理傳統(tǒng)的國(guó)家，歷史上聯(lián)系緊密或主要依靠行政整合的區(qū)域，往往傾向于設(shè)立實(shí)體性政府管理組織。前者如美國(guó)紐約大都市區(qū)的邦聯(lián)制模式，后者如韓國(guó)首都圈的科層制模式。長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)具有特殊的歷史文化、自然地理和行政發(fā)展區(qū)情，因而長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)行政管理體制選擇必須充分考慮其獨(dú)特性。

其次，城市群行政管理體制改革的關(guān)鍵是打破行政壁壘。從城市群的形成和演化機(jī)制看，無(wú)論城市規(guī)模大小，城市建設(shè)和發(fā)展都有跨界需求的產(chǎn)生。如果按照行政區(qū)劃來(lái)組織地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展（行政區(qū)經(jīng)濟(jì)）和開展社會(huì)建設(shè)，在行政區(qū)自身利益驅(qū)動(dòng)下難免產(chǎn)生各自為政、畫地為牢問(wèn)題，如長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)多個(gè)城市都從自身發(fā)展需要建設(shè)港口、開發(fā)區(qū)、啤酒廠等，造成重復(fù)建設(shè)和跨地區(qū)性公共事務(wù)治理失靈。從國(guó)外城市群發(fā)展歷程可以看到，不少大都市之所以能較好處理城市之間的利益關(guān)系，其關(guān)鍵在于建立科層制、聯(lián)邦式或邦聯(lián)式的區(qū)域管理組織，創(chuàng)新城市群行政管理體制。

第三，城市群行政管理體制的變革是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。城市群行政管理體制建構(gòu)的漸進(jìn)性取決于兩個(gè)方面：一方面，從經(jīng)濟(jì)一體化到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)的全面一體化，這一過(guò)程具有漸進(jìn)性；另一方面，城市群行政管理體制改革實(shí)質(zhì)上是利益的重新分配過(guò)程，為降低改革的風(fēng)險(xiǎn)，也必須采取漸進(jìn)策略。從國(guó)外城市群行政管理體制選擇過(guò)程看，無(wú)論是韓國(guó)首都圈的科層制，還是大溫哥華地區(qū)的聯(lián)邦制，亦或是紐約大都市區(qū)的邦聯(lián)制都經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)的歷史時(shí)期。從經(jīng)濟(jì)一體化走向社會(huì)一體化、行政一體化，是長(zhǎng)株潭城市群發(fā)展的必然；長(zhǎng)株潭城市群行政管理體制也必然是從松散型的邦聯(lián)制模式發(fā)展為科層制模式，但需要一個(gè)過(guò)程。

三、長(zhǎng)株潭行政管理體制改革的選擇：區(qū)域事務(wù)分類治理

發(fā)達(dá)國(guó)家城市群行政管理體制選擇的一條基本經(jīng)驗(yàn)是，從實(shí)際出發(fā)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。根據(jù)我國(guó)政治體制和長(zhǎng)株潭城市群區(qū)情的特殊性，在目前甚至較長(zhǎng)的歷史階段，長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)行政管理體制顯然不可能選擇科層制和邦聯(lián)制，其原因在于：科層制不僅操作起來(lái)有相當(dāng)難度，而且容易導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)膨脹，既有悖于我國(guó)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)改革取向，又不利于政府職能的轉(zhuǎn)變。邦聯(lián)制則因權(quán)威性不足，難以真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共事務(wù)的合作治理；長(zhǎng)株潭一體化從提出至今已多年但仍然進(jìn)展緩慢，其重要原因在于缺乏強(qiáng)有力的權(quán)威機(jī)構(gòu)的推動(dòng)。而聯(lián)邦制摒棄了科層制強(qiáng)調(diào)自上而下垂直管理的做法，強(qiáng)調(diào)水平方向合作，避免了區(qū)域管理對(duì)地方政府的直接干預(yù)，消除了邦聯(lián)制存在的區(qū)域治理主體間關(guān)聯(lián)的松散性問(wèn)題。因而，聯(lián)邦制是長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)行政管理體制的必然選擇，但聯(lián)邦制的形成需要選擇一條科學(xué)的改革路徑。

區(qū)域合作治理困境和現(xiàn)行區(qū)域行政管理體制的根本問(wèn)題在于，區(qū)域管理組織與地方政府、政府組織與社會(huì)組織（市場(chǎng)組織）在職能分工、組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力劃分乃至運(yùn)行機(jī)制上不夠明晰。區(qū)域多元合作的前提是區(qū)域合理分工。走出區(qū)域合作治理困境，必須從區(qū)域合理分工視角重新審視和改革現(xiàn)行區(qū)域行政管理體制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域事務(wù)分類治理。所謂區(qū)域事務(wù)分類治理是指區(qū)域地方政府讓渡部分權(quán)力，建立統(tǒng)一的區(qū)域管理組織，基于事務(wù)屬性的差異性分類治理區(qū)域事務(wù)的制度安排。這種模式的顯著特征：一是分層管理，即長(zhǎng)株潭三市政府與區(qū)域管理組織之間有明確合理的功能區(qū)分，區(qū)域管理組織主要承擔(dān)長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域行政管理事務(wù)職能，各地方政府主要負(fù)責(zé)本行政區(qū)法定職能；兩層政府組織分工有序，各司其職。二是分類管理，區(qū)域管理組織、市場(chǎng)組織與社會(huì)組織之間有明確的功能區(qū)分，在區(qū)域公共管理上，實(shí)現(xiàn)區(qū)域行政管理與市場(chǎng)自主管理、社會(huì)自治管理分開；在區(qū)域公共服務(wù)上，實(shí)現(xiàn)區(qū)域管理組織“掌舵”與民間“劃槳”分開。區(qū)域事務(wù)分類治理模式的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和效能發(fā)揮，要以“和諧一體”為靈魂，以事務(wù)分類為切點(diǎn)，以組織重構(gòu)為基礎(chǔ)，以權(quán)力調(diào)整為核心，以制度健全為保障。

理念選擇是區(qū)域事務(wù)分類治理的靈魂?；诓煌膬r(jià)值理念從而產(chǎn)生不同的公共事務(wù)治理模式。登哈特夫婦認(rèn)為，“公共行政官員所采取的行動(dòng)基于其所依據(jù)的假定和原則的類型不同而明顯地有所差異”⑦登哈特夫婦這一觀點(diǎn)深刻揭示了價(jià)值理念確立在公共事務(wù)治理模式選擇中的重要意義，這意味著長(zhǎng)株潭城市群構(gòu)建區(qū)域事務(wù)分類治理模式的首要問(wèn)題就是明確其價(jià)值理念。國(guó)家賦予長(zhǎng)株潭城市群的歷史使命是，在“兩型社會(huì)”建設(shè)上進(jìn)行體制機(jī)制突破，既實(shí)現(xiàn)“和諧”（人與自然的和諧發(fā)展、人與人的融合協(xié)調(diào)），又實(shí)現(xiàn)“一體”（經(jīng)濟(jì)一體化和社會(huì)一體化）。然而，相當(dāng)長(zhǎng)一段歷史時(shí)期內(nèi)由于理念選擇和理解行動(dòng)的現(xiàn)實(shí)偏差，長(zhǎng)株潭城市群一直難以走出合作治理的體制困境。所以，區(qū)域事務(wù)分類治理要牢牢把握“和諧一體”這一價(jià)值取向，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，要將資源和環(huán)境代價(jià)降到最低限度，實(shí)現(xiàn)人類的生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)與自然生態(tài)的協(xié)調(diào)共融；在成果分享上，要將城市群發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的階層沖突、城鄉(xiāng)差別、區(qū)域失衡降到最低限度，實(shí)現(xiàn)人際間、市際間的和諧發(fā)展。

事務(wù)分類是區(qū)域事務(wù)分類治理的切點(diǎn)。從區(qū)劃行政到區(qū)域治理，從行政管理到公共治理，區(qū)域行政管理體制構(gòu)建面臨的最大問(wèn)題是區(qū)域管理組織與地方政府之間，政府組織、市場(chǎng)組織與社會(huì)組織之間缺乏科學(xué)合理的社會(huì)分工。因而，長(zhǎng)株潭城市群行政管理體制改革的關(guān)鍵是明確界分各類組織之間的功能邊界，其切入點(diǎn)是重新細(xì)分區(qū)域事務(wù)。根據(jù)區(qū)域事務(wù)的內(nèi)在屬性（是否具有排他性與是否存在競(jìng)爭(zhēng)性）、責(zé)任主體差異性（各類組織有其特定功能和角色）、業(yè)務(wù)流程再造（有機(jī)聯(lián)系的事務(wù)和活動(dòng)合并）⑧等原則把區(qū)域事務(wù)分為四類：第一類是區(qū)域經(jīng)濟(jì)事務(wù)，即以長(zhǎng)株潭城市群為單元由經(jīng)濟(jì)組織提供的私人產(chǎn)品的組合。第二類是區(qū)域行政事務(wù)，即以長(zhǎng)株潭城市群為單元由法定的行政組織提供的管理型公共產(chǎn)品的組合，如跨區(qū)域共同制度安排。第三類是區(qū)域公共服務(wù)事務(wù)，即以長(zhǎng)株潭城市群為單元由專業(yè)性組織提供的服務(wù)型公共產(chǎn)品的組合，如跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第四類是區(qū)域自治事務(wù)，區(qū)域事務(wù)分離出區(qū)域經(jīng)濟(jì)事務(wù)、區(qū)域行政事務(wù)、區(qū)域公共服務(wù)事務(wù)后，剩下的事務(wù)屬于區(qū)域自治事務(wù)，由長(zhǎng)株潭城市群社會(huì)組織承擔(dān)。在實(shí)際操作中，四類區(qū)域事務(wù)還應(yīng)科學(xué)分成若干小類，不同的事務(wù)由不同組織和部門承擔(dān)，據(jù)此重新設(shè)計(jì)組織職能，厘清組織功能邊界。

組織重構(gòu)是區(qū)域事務(wù)分類治理的基礎(chǔ)。重新界定區(qū)域治理組織、地方政府組織、市場(chǎng)組織和社會(huì)組織的功能邊界將帶來(lái)（也需要）組織再造。組織再造的重點(diǎn)是城市群層面的區(qū)域治理組織重構(gòu)。2011年長(zhǎng)株潭城市群進(jìn)行區(qū)域治理組織重構(gòu)，取消長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)“協(xié)調(diào)委員會(huì)”和“兩型辦”，組建長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)黨工委和管委會(huì)，黨工委書記由省委常委專任，這極大地提升了區(qū)域治理組織的權(quán)威，進(jìn)一步理順了區(qū)域治理組織與地方政府關(guān)系，但長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)面臨組織權(quán)威性的進(jìn)一步拔高和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)重構(gòu)問(wèn)題。在組織權(quán)威性提升上，建議副省長(zhǎng)常委擔(dān)任長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)黨工委書記和管委會(huì)主任，這便于長(zhǎng)株潭城市群的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)優(yōu)化重組上，按照“大部門”制原則，設(shè)立“六部”，即綜合管理部、國(guó)土規(guī)劃部、資源環(huán)保部、招商投資部、文教科衛(wèi)部和紀(jì)檢監(jiān)察部，主要負(fù)責(zé)長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域公共事務(wù)的頂層決策和監(jiān)督考評(píng)。當(dāng)然，這一“大部門”制改革的中層突破也要求省直部門和市級(jí)部門作出相應(yīng)調(diào)整。此外，還應(yīng)積極運(yùn)用國(guó)家賦予的“先行先試權(quán)”，將各層級(jí)管理的社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織徹底分離出去，真正實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分離和政社分開。

權(quán)力調(diào)整是區(qū)域事務(wù)分類治理的核心。職能的調(diào)整和組織重構(gòu)必然要求權(quán)力和資源的重新調(diào)配。一是將分散在省直“條條”相關(guān)部門和三市政府的長(zhǎng)株潭城市群層面的行政管理權(quán)“下沉”或“上收”至長(zhǎng)株潭黨工委和管委會(huì)。2013年湖南省委省政府下發(fā)了《兩型社會(huì)建設(shè)重點(diǎn)工作職責(zé)分工》，明確了38個(gè)政府部門和單位的“兩型社會(huì)”建設(shè)權(quán)責(zé)，但存在“條條”分散、權(quán)責(zé)交叉問(wèn)題，在長(zhǎng)株潭城市群“兩型社會(huì)”建設(shè)事權(quán)上也沒(méi)有明晰和理順省直部門與長(zhǎng)株潭管委會(huì)關(guān)系，因而亟需通過(guò)權(quán)力轉(zhuǎn)移，真正理順省直部門、長(zhǎng)株潭管委會(huì)、三市政府之間的關(guān)系。二是賦予長(zhǎng)株潭管委會(huì)一定財(cái)權(quán)。所謂無(wú)財(cái)則無(wú)政，一定財(cái)權(quán)是長(zhǎng)株潭管委會(huì)行使行政管理權(quán)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。長(zhǎng)株潭城市群“兩型社會(huì)”建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)已經(jīng)從全面啟動(dòng)轉(zhuǎn)向縱深推進(jìn)，應(yīng)設(shè)立并穩(wěn)定改革專項(xiàng)基金，參照歐盟的財(cái)政管理模式，遵循“共同受益”原則用于城市群整體性建設(shè)。三是賦予長(zhǎng)株潭黨工委和管委會(huì)一定組織人事權(quán)和考評(píng)監(jiān)督權(quán)。受省委省政府委托，長(zhǎng)株潭黨工委和管委會(huì)全權(quán)考評(píng)監(jiān)督相關(guān)部門和單位參與改革的績(jī)效。對(duì)改革中群眾公認(rèn)的、做出顯著貢獻(xiàn)的個(gè)人和集體，黨工委和管委會(huì)有權(quán)給予物質(zhì)、精神乃至政治獎(jiǎng)勵(lì)；反之，給予物質(zhì)、精神乃至政治懲罰。此外，權(quán)力調(diào)整還應(yīng)將原來(lái)分散在各層級(jí)政府組織的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)向經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)移，將原來(lái)重疊在社會(huì)組織身上行政管理權(quán)向相關(guān)政府部門轉(zhuǎn)移。權(quán)力和資源的重新配置將改變省直部門、試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)、三市政府之間以及政府組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織之間的權(quán)力關(guān)系不順問(wèn)題，也將實(shí)現(xiàn)“多中心”治理秩序的構(gòu)建。

制度健全是區(qū)域事務(wù)分類治理的保障?！爸贫葐?wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”⑨。組織是載體，而制度是組織的游戲規(guī)則。從區(qū)劃行政走向區(qū)域事務(wù)分類治理，必須健全憲法、法律，同時(shí)通過(guò)制度創(chuàng)新協(xié)調(diào)和規(guī)約不同治理主體的利益訴求、目標(biāo)取向、權(quán)責(zé)調(diào)整和組織行為。長(zhǎng)株潭城市群必須從三個(gè)層面創(chuàng)立并奠定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度基石。一是為區(qū)域治理組織提供法律保障?；诔鞘腥阂殉蔀楝F(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一種必然和現(xiàn)實(shí)，應(yīng)及時(shí)修改《憲法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，將區(qū)域治理組織列為國(guó)家行政管理組織機(jī)構(gòu)序列，賦其行政主體資格及法律地位，明確其職權(quán)范圍以及與省市級(jí)政府間的關(guān)系。二是訂立區(qū)域合作的一致性規(guī)則。借鑒歐盟區(qū)域一體化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，訂立《歐洲單一文件》類似的一致性規(guī)則，以此作為長(zhǎng)株潭城市群政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域合作的基礎(chǔ)法律法規(guī)，同時(shí)消除資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)投資、公民權(quán)益保護(hù)等方面的區(qū)域立法盲點(diǎn)。三是消除市際制度規(guī)則沖突問(wèn)題。分類梳理和清理三市現(xiàn)行法律法規(guī)政策，按照科學(xué)性、民主性、適時(shí)性、合憲性和法制統(tǒng)一原則進(jìn)行修改或者廢止；同時(shí)加強(qiáng)城市群立法政策的交流與溝通，建立市級(jí)間立法透明機(jī)制。

區(qū)域分類模式具有重要價(jià)值。首先，它為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)株潭城市群經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化提供了實(shí)現(xiàn)進(jìn)路。通過(guò)理念選擇，明確“和諧一體”導(dǎo)向；通過(guò)事務(wù)分類，明確區(qū)域管理組織與地方政府之間，政府組織、市場(chǎng)組織與社會(huì)組織之間的功能邊界；通過(guò)權(quán)力調(diào)整，明確賦予長(zhǎng)株潭黨工委和管委會(huì)足夠權(quán)力和資源；通過(guò)制度健全，夯實(shí)區(qū)域合作治理的法治環(huán)境。通過(guò)上述努力，從而為長(zhǎng)株潭城市群“兩型社會(huì)”建設(shè)營(yíng)造了體制機(jī)制基礎(chǔ)。其次，它為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)株潭城市群從經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化走向行政一體化留足了空間。走向行政一體化是長(zhǎng)株潭城市群未來(lái)走向，但不能一蹴而就。通過(guò)“省統(tǒng)籌”原則下的“大部門”制取向的區(qū)域治理組織再造和相應(yīng)權(quán)力配置，為長(zhǎng)株潭走向行政一體化提供了體制空間。總而言之，區(qū)域事務(wù)分類治理為長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)行政管理體制改革提供了一個(gè)理論模型，為我國(guó)探索城市群行政管理體制提供了一條改革思路。

四、基本結(jié)論

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市化的快速發(fā)展，城市群成為人類文明構(gòu)筑在地平線上的新杰作。城市群建設(shè)成為時(shí)代前進(jìn)的大勢(shì)所趨，也成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的需要。然而，“區(qū)域一體化的前提是體制的一體化，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本也是體制一體化。沒(méi)有體制一體化就談不上區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。無(wú)論是哪個(gè)區(qū)域，……都必須把體制創(chuàng)新放在突出的重要位置”⑩為破解城市群建設(shè)的體制困境，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化走向區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化、區(qū)劃管理走向區(qū)域公共治理，中央政府批準(zhǔn)長(zhǎng)株潭等城市群為綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，試圖通過(guò)改革實(shí)驗(yàn)，探尋出我國(guó)城市群區(qū)域行政管理體制改革模式的基本經(jīng)驗(yàn)。然而，與我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程一樣，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比較，我國(guó)城市群發(fā)展具有典型的“晚發(fā)性”，我國(guó)城市群建設(shè)要善于借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。從城市群區(qū)域管理組織與地方政府權(quán)力關(guān)系緊密程度看，國(guó)外城市群行政管理體制存在科層制、聯(lián)邦制、邦聯(lián)制等三種模式。發(fā)達(dá)國(guó)家往往根據(jù)國(guó)情、區(qū)情的差異性選擇不同的體制模式，著力破除區(qū)域行政壁壘，逐漸實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展。根據(jù)我國(guó)政治體制和長(zhǎng)株潭城市群區(qū)情的特殊性，在目前甚至較長(zhǎng)的歷史階段，聯(lián)邦制是長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)行政管理體制的可能選擇，但聯(lián)邦制的形成需要選擇一條科學(xué)的改革路徑。當(dāng)下，區(qū)域合作治理困境和現(xiàn)行區(qū)域行政管理體制的根本問(wèn)題在于，區(qū)域管理組織與地方政府、政府組織與社會(huì)組織（市場(chǎng)組織）在職能分工、組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力劃分乃至運(yùn)行機(jī)制上不夠明晰。區(qū)域多元合作的前提是區(qū)域合理分工。走出區(qū)域合作治理困境，必須從區(qū)域合理分工視角重新審視和改革現(xiàn)行區(qū)域行政管理體制，構(gòu)建區(qū)域事務(wù)分類治理體系。通過(guò)“和諧一體”為取向的理念轉(zhuǎn)換，為區(qū)域行政管理體制改革提供行動(dòng)方向；通過(guò)區(qū)域事務(wù)四分，為介入?yún)^(qū)域事務(wù)的各類治理主體角色重塑和功能邊界厘清提供了一個(gè)理論模型；通過(guò)區(qū)域各類組織重構(gòu)和權(quán)力調(diào)整，為構(gòu)建區(qū)域治理“多中心”治理秩序提供了基礎(chǔ)；通過(guò)制度健全，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域善治提供了重要保障。隨著區(qū)域管理組織與地方政府，政府組織與市場(chǎng)組織、社會(huì)組織的合理分化，長(zhǎng)株潭城市群才能真正成為和諧一體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活共同體。

注 釋：

①吳家慶、卿孟軍：《長(zhǎng)株潭一體化與行政管理體制的變革》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第6期。

②徐曉林、傅永超：《府際管理理論與長(zhǎng)株潭城市群政府合作機(jī)制》，《公共管理學(xué)報(bào)》2007年第2期。

③湖南省公共管理研究基地：《長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置研究》，《中國(guó)行政管理》2010年第2期。

④江曼琦、唐茂華：《韓國(guó)首都圈建設(shè)中的政府作用及其對(duì)京津合作發(fā)展的啟示》，《東北亞論壇》2007年第5期。

⑤歐陽(yáng)南江：《大溫哥華的規(guī)劃、管理及對(duì)珠江三角洲的啟示》，《國(guó)外城市規(guī)劃》1997年第1期。

⑥靖學(xué)青：《西方國(guó)家大都市區(qū)組織管理模式》，《社會(huì)科學(xué)》2002年第12期。

⑦（美）珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年。

⑧（美）邁克爾﹒哈默、詹姆斯﹒錢皮：《企業(yè)改革》，上海：上海譯文出版社，1998年。

⑨鄧小平：《鄧小平文選》（第2卷），北京：人民出版社，1994年。

⑩中國(guó)人民共和國(guó)國(guó)家與發(fā)展改革委員會(huì).范恒山：區(qū)域一體化前提是體制一體化 [2007-01-23].http：//www.sdpc.gov.cn/dqjj/qyzc/t20070123_112882.htm.