韓春暉

共和的變遷與法治的成長
——一種國家形象的視角

韓春暉

辛亥百年來共和模式歷經(jīng)了“五族共和”、“工農(nóng)共和”、“民族共和”和“人民共和”的變遷。我國共和之路從改革開放前的“民主主義共和”主導性進路向改革開放之后的“法治主義共和”為主導轉(zhuǎn)變，從而完成了我國共和形象的塑造與法治形象塑造的統(tǒng)一，與之相應的未來公法建設應進一步強化和完善“分權(quán)制衡”與“人權(quán)保障”兩大類公法機制。

共和；法治；國家形象；公法建設

一、引 言

1912年1月1日，孫中山先生在《中華民國臨時大總統(tǒng)宣言書》中明確提出了“五族共和論”。新成立的南京臨時政府公布了一系列民族治理方面的法律法規(guī)，而這些法律法規(guī)則被視為我國探索共和模式建構(gòu)之肇始。自此往后，共和模式的百年歷史變遷一直訴說著中華民族對于共和精神的追求、理解、張揚和演繹，也記載了不同政權(quán)對于共和政體的嘗試、探索、檢驗和建構(gòu)。其中，既蘊藉著不同共和模式自身成敗與否的因果與是非，也蘊藉著不同共和模式與特定時期中國情境之間的契合與張力，還蘊藉著不同共和模式與特定時期法治建設之間的關聯(lián)與互動。

具體而言，與之相關的問題大致有：孫中山先生所追求的“五族共和”為何失??？百年來我國曾提出哪些共和模式？不同共和模式中法治的功能與作用有何差異？不同的共和模式賦予了該時期的公法建設何種使命？鑒于此，本文采取一種國家形象的觀察視角，試圖從我國共和模式的百年變遷中來描繪不同模式之間的差異性，發(fā)掘其中模式更替的制度因素，并探究建構(gòu)共和政體的內(nèi)在精神，最終落腳于法治建設對于當下共和政體建構(gòu)的功能與價值。其實，每一個國家的法治建設，每一種法治理論背后都隱藏著某種特定的國家形象，它深刻地注解著各國法治變遷中的氤氳氣象，這一廣闊的視域在西方法學和政治學中早已塑成。①如果把不同的共和模式視為不同的國家形象，則這一模式就構(gòu)成了這一時期國家法的理論基礎，必定會對不同時期的法治建設產(chǎn)生不同的影響，使得不同時期的法治形象也呈現(xiàn)出不同的臉孔。換言之，共和模式變遷之于法治建設的意義，就在于能否，以及多大程度地包容、促進和輔助法治的成長。

二、辛亥革命以降共和模式的變遷

百年來，在我國的政治實踐中曾出現(xiàn)紛繁多樣的有關共和模式的表述，展現(xiàn)出不同的國家形象。比如，“五族共和”、“民主共和國”、“中華蘇維埃共和國”、“工農(nóng)民主共和國”、“人民共和國”、“新的民主共和國”、“新民主主義共和國”、“民主聯(lián)合政府”、“中華人民共和國”等。在這些模式中，有的名實不符，有的名異實同，有的名似實異，卻大致勾勒出我共和之路的行進圖。

1.五族共和：“合滿、漢、蒙、回、藏五族完全領土為一大中華民國”

五族共和理論是清末民初思想界、政治界在亂世危局中對民族問題多次論戰(zhàn)后形成的思想結(jié)晶。孫中山基于其自身的巨大影響力，并身體力行倡導這一思想，因此他被尊崇為“五族共和”的首倡者。②“五族共和”的基本內(nèi)涵有兩方面的內(nèi)容：一是五族的領土合為一體被“臨時共和政府”所繼受。1912年12月12日，清帝正式頒布退位詔書，宣布“將統(tǒng)治權(quán)公諸全國，定位共和立憲國體”，“即由袁世凱以全權(quán)組織臨時共和政府，與軍民協(xié)商統(tǒng)一辦法?？偲谌嗣癜捕?，海宇又安，仍合滿、漢、蒙、回、藏五族完全領土為一大中華民國?！雹圻@一聲明使得“日本軍閥的滿蒙獨立計劃失去了借口，潛往東北的肅親王善耆也難以打著清室的旗號進行活動”④，充分地發(fā)揮了其維護國家統(tǒng)一的政治功能。二是民族團結(jié)、平等保護財產(chǎn)權(quán)，奉行宗教自由。在《清帝授權(quán)袁世凱與軍民商酌退位條件旨》中，除了對清廷本身優(yōu)禮待遇的要求，還包括蒙古、回族、藏族等少數(shù)民族的待遇要求等問題。比如，在《滿、蒙、回、藏各族待遇之條件》中，就包含了“與漢人平等、保護其原有之私產(chǎn)、王公世爵概仍其舊，滿、蒙、回、藏原有之宗教，聽其自由之信仰”等規(guī)定。⑤

無疑，“五族共和”的思想相對于“驅(qū)除韃虜”的觀念有了較大進步，而且確實發(fā)揮過重要的歷史作用。但從塑造國家形象的角度來看，這一共和模式的建構(gòu)并不成功，主要原因有三：第一，該模式重在其政治宣傳功能，而非制度建設功能。盡管短暫的南京臨時政府和之后的北洋政府都曾頒布一些民族平等、維護國家統(tǒng)一的法令條款，如《中華民國臨時約法》（1912年）、《蒙古待遇條例》（1912年），但實踐中并沒有相應配套的法律制度，政治活動中還充滿著傳統(tǒng)帝制時期遺留的因子，以致造成袁世凱的“帝制復辟”和形形色色的土皇帝。正如孫中山自己所言：“辛亥年推翻滿清、創(chuàng)造民國，一直到今日，徒有民國之名，毫無民國之實?！雹薜诙?，該模式重外部防御功能，而非內(nèi)部防御功能。“五族共和”的主旨在于防止民族分裂，提防其他國家對我國統(tǒng)一的破壞，也避免“天下為他國所有”，重在發(fā)揮外部防御功能。相對而言，除了給予滿、蒙、回、藏四個少數(shù)民族優(yōu)遇之外，這一模式對于這些民族如何積極有效地參與公共治理并沒有具體的制度建設，其民主參與的機制并也不暢通，并不能從共和政體內(nèi)部有效防止“天下為私”。第三，該模式重在獲取上層政治力量的一時的妥協(xié)，而非普通民眾長期參與機制的建設。當時，“五族共和”實踐的主要任務在于迫使清帝自行退位，實現(xiàn)南北和談統(tǒng)一。當這個短期政治目標實現(xiàn)后，并無各族民眾參與執(zhí)政的長期機制的建設。總之，此時的共和模式中更多的是發(fā)揮了一種觀念普及的功能，普通人民大眾并沒有享受到任何民主權(quán)力，既沒有民主參與的具體機制，也沒有以法治來限制權(quán)力的內(nèi)在要求。

2.工農(nóng)共和：“工人和農(nóng)民的民主專政國家”

中國共產(chǎn)黨自產(chǎn)生之初，就提出了建立“真正民主共和國”的主張，開始了對共和理想的執(zhí)著追求。最早的共和實踐來自于1934年11月通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，該憲法性文件明確規(guī)定：“中華蘇維埃所建設的，是工人和農(nóng)民的民主專政國家。蘇維埃政權(quán)是屬于工人、農(nóng)民、紅色戰(zhàn)士及一切勞苦民眾的”⑦。之后不久，中國共產(chǎn)黨又提出“工農(nóng)民主共和國”的主張，它的核心就是工人與農(nóng)民的民主專政，這與“中華蘇維埃共和國”是一脈相承的。⑧我們看到，中國共產(chǎn)黨人已經(jīng)把自身的共和理想落實到作為普通民眾的工人和農(nóng)民身上。這一點相較于“五族共和”無疑是一個重大進步。但是，由于當時艱難的國內(nèi)戰(zhàn)爭和復雜的國際形勢，這一共和模式的實踐也遭遇到不少困難，而且只延續(xù)到1935年12月的瓦窯堡會議召開之前。

因此，這一模式也存在一些不可避免的局限：其一，這一模式的主要目的是為了發(fā)動工人和農(nóng)民來革命，是區(qū)分敵我階級前提下的無產(chǎn)階級的共和，其功能主要是強化階級斗爭，而非內(nèi)在法治國家結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。其二，這一模式的真正實踐基本上是通過蘇區(qū)土地改革等一系列運動的方式來進行的，在當時的情況下沒有也無法采取制度化的途徑去進行，法治的生長自然也非常艱難。

3.民族共和：“一切反帝反封建的人民聯(lián)合專政”

由于嚴峻的抗日形勢，中國共產(chǎn)黨在瓦窯堡會議中提出了“人民共和國”的主張。所謂的“人民共和國”，就是把民族資產(chǎn)階級、小資產(chǎn)階級和一切同情和支持抗日的人士團結(jié)起來，共同構(gòu)建一種政體。毛澤東同志在《論反對日本帝國主義主義的策略》這一報告中指出：“我們的政府不但是代表工農(nóng)的，而且是代表民族的?！@是因為日本侵略的情況變動了中國的階級關系，不但小資產(chǎn)階級，而且民族資產(chǎn)階級，有了參加抗日斗爭的可能性。”⑨次年5月，他又在《中國共產(chǎn)黨在抗日時期的任務》一文中將“人民共和國”界定為“新的民主共和國”，并對其所包括成分作了詳細說明：“新的民主共和國所包括的成分是什么呢？它包括無產(chǎn)階級、農(nóng)民、城市小資產(chǎn)階級、資產(chǎn)階級及一切國內(nèi)統(tǒng)一民族和民主革命的分子，它是這些階級的民族和民主革命的聯(lián)盟。”⑩為了進一步爭取全民族抗日，毛澤東同志在1940年1月寫的《新民主主義論》一文中提出了“新民主主義共和國”的主張?！艾F(xiàn)在所要建立的中華民主共和國，只能是在無產(chǎn)階級領導下的一切反帝反封建的人們聯(lián)合專政的民主共和國，這就是新民主主義的共和國，也就是真正革命的三大政策的新三民主義共和國?！?11)在抗戰(zhàn)勝利前夕，毛澤東在《論聯(lián)合政府》的報告中將遵循這一共和精神建立起來的政府描繪成“民主聯(lián)合政府”。即，“我們主張在徹底地打敗日本侵略者之后，建立一個以全國絕對大多數(shù)人民為基礎而在工人階級統(tǒng)一領導之下的統(tǒng)一戰(zhàn)線的民主聯(lián)盟的國家制度，我們把這樣的國家制度稱之為新民主主義的國家制度”。(12)

這一模式具有兩個方面的進步之處：其一，該模式比前兩種模式所團結(jié)的對象更加廣泛?！拔遄骞埠汀眻F結(jié)的對象僅為五族中的上層階級，“工農(nóng)共和”團結(jié)的對象僅為各族中的下層階級，而“民族共和”則是在“中華民族”這一大民族概念下對于各個階級的聯(lián)合。其二，該模式比前兩種模式更重視政體內(nèi)部長期參與機制的建設。比如《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》規(guī)定代表比例“三三制”的原則，就是構(gòu)建民族共和這一模式的內(nèi)在機制建設。

但從塑造國家形象的角度來看，這一模式也存在歷史局限性：其一，其主要功能仍然是以外部防御為主，以抵抗外敵侵略。其二，這一模式的組織形式主要采取民主集中制，在戰(zhàn)爭狀態(tài)下對于防止“少數(shù)人所得而私”的方式仍然以各種運動為主，法治的生長仍然緩慢。

4.人民共和：人民民主專政的國家

隨著內(nèi)戰(zhàn)的炮火，“民主聯(lián)合政府”的構(gòu)想破滅了。三年后，毛澤東的《人民民主專政》宏文詳細繪就了“人民共和”的模式。

“人民是什么？在中國，在現(xiàn)階段，是工人階級，農(nóng)民階級，城市小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級。這些階級在工人階級和共產(chǎn)黨的領導之下，團結(jié)起來，組成自己的國家，選舉自己的政府，向著帝國主義的走狗……實行專政，實行獨裁……。如要亂說亂動，立即取締，予以制裁。對于人民內(nèi)部，則實行民主制度，人民有言論集會結(jié)社等項的自由權(quán)。……這兩方面，對人民內(nèi)部的民主方面和對反動派的專政方面，互相結(jié)合起來，就是人民民主專政。”(13)

政治協(xié)商會議的召開和《共同綱領》的制訂，標志著“中華人民共和國”的誕生。1954年憲法的出臺，則意味著這一共和模式獲得了正式的政治地位和法理地位。這一模式在建國初期發(fā)揮了非常積極的作用，成為社會主義國家建構(gòu)的思想基礎。其進步性顯而易見：其一，這一模式所聯(lián)合的對象是所有模式中最為廣泛的，是“絕大多數(shù)人民”。其二，相較于之前的模式，這一模式重在內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)，共和的實現(xiàn)制度等方面的建設。但由于長期的政治運動特別是“文革”的影響，在實踐中往往出現(xiàn)了這些制度失效的情形。共和的實現(xiàn)很大程度上依然依賴運動式的民主運動，法治的作用沒有得到應有的重視，直到鄧小平的《黨和國家領導制度的改革》發(fā)表，才標志著我國開始以法治化的制度建設的方式來探索共和之路，共和的國家形象中才開始真正包容法治的臉孔。1999年，“依法治國”方略被寫入憲法。標志著我國將沿著法治的軌道發(fā)展。

三、共和模式的選擇與法治形象的塑造

共和的百年變遷表明，共和模式的選擇必定以中華民族特定時期的根本任務為導向，并且最大可能地與最大多數(shù)人民的意愿相符合，依靠某一領導性的組織力量來推動完成。即共和模式的更替是根本任務、群眾基礎和領導力量共同角力的結(jié)果。而這種結(jié)果必定會重塑一國的國家形象，并對于法治建設的具體內(nèi)容和法治形象的塑造產(chǎn)生根本性的影響。作為一種宏觀層面的國家形象，在共和模式的基本框架中可以大略地探尋到特定時期國家法的理論基礎。概略來看，共和模式的基本框架應當包括“一條中軸”、“兩種進路”、“三位一體”和“四類制度”。

1.一條中軸：公共性

從詞源來看，“共和”的核心含義在于“公共性（Publicity）”。共和主義堅持“公共性”核心原則，信奉“天下為公”的政治理想。這種“公”不僅僅指國家權(quán)力是公有物，國家治理是所有公民的共同事業(yè)，更重要的是在分享公權(quán)力和治理公共事務的過程中應當以促進和實現(xiàn)公共利益為根本目標。(14)正如孫中山先生在《中國國民黨第一次全國代表大會宣言》里所言：“近世各國所謂民權(quán)制度，往往為資產(chǎn)階級所專有，適成為壓迫平民之工具。若國民黨之民權(quán)主義，則為一般平民所共有，非少數(shù)人所得而私也?！边@就是對“天下為公”的經(jīng)典表述。

事實上，在1954年憲法頒布之前，我國的共和之路主要著眼于對“公共性”的追求，努力擴大分享國家權(quán)力這一“公共物”的主體范圍。從“五族共和”、“工農(nóng)共和”到“民族共和”，直至“人民共和”，實際上就是“公共性”不斷加強的過程。在這些歷史時期，確定何等程度的“公共性”成為如何建構(gòu)國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的前提性工作，確有其歷史正當性。當然，不盡如意之處在于，如何在某一政權(quán)組織內(nèi)在權(quán)力結(jié)構(gòu)中確?！肮残浴钡膶崿F(xiàn)問題一直沒有成為最為核心的主題，也缺乏一種深入的理論探討。也就是，對于實現(xiàn)共和的進路問題，還處于集體無意識的狀態(tài)。

2.兩種進路：民主主義共和與法治主義共和

國家治理如何實現(xiàn)“天下為公”，防止“天下為私”？共和主義圍繞著“公共性”這一中軸，形成了兩種基本進路。一是通過積極的教化和培養(yǎng)，引領公民對維護和促進公共利益作出優(yōu)先選擇，以確?！疤煜聻楣?；二是借助混合與均衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，防范公權(quán)力蛻變成個別人或少數(shù)集團手中的私器，使國家免于“天下為私”。(15)從古羅馬開始，這兩條進路就已經(jīng)成為共和主義的兩翼，而且一直協(xié)同發(fā)展完善，形成一種互補性復合，構(gòu)成了共和主義傳統(tǒng)完整的彈性框架。從不同的角度來認識，會對這兩種進路形成不同的表達。有的學者將其歸結(jié)為“公民共和主義（civic republicanism）”和“制度共和主義（constitutional republicanism）”，有的學者總結(jié)為“德治”和“法治”兩條路線(16)，還有的學者概括為“激進民主共和制”和“憲政共和制”。(17)本文著眼于探討共和與法治的關聯(lián)性，策略性地選擇了最后一種表達，簡化為“民主主義共和”與“法治主義共和”。

“民主主義共和”更加強調(diào)“公民”的“公共性”，希望通過發(fā)動公民的“公共性”，從“人人為公”走向“天下為公”。當然，具體的方式可能是制度化的參與、討論、協(xié)商、投票等的“溫和的方式”，也可能是積極性的教化、培養(yǎng)、宣傳和發(fā)動等“熱情的方式”，也還可能是運動式的鼓動、策動、煽動等“激進的方式”?！胺ㄖ沃髁x共和”則往往與“混合政體或平衡政體”相關聯(lián)，這一政體形式實際上平衡了君主制、貴族制和民主制三種政體形式，旨在在一國之內(nèi)的各種治理力量之間形成一種相互制約的結(jié)構(gòu)，即“以權(quán)力對抗權(quán)力”，“以野心對抗野心?！笨梢?，“民主主義共和”與“法治”并不一定兼容，只有在“法治主義共和”進路為主導的共和模式中，法制才具備了健康成長的土壤。

其實，建國以后至改革開放之前，我們的共和之路仍然采取了“民主主義共和”的主導性進路。而且，具體方式上普遍地采取“熱情的方式”和“激進的方式”，較少采取“溫和的方式”，也缺乏相應制度的保障，往往在一次次的政治運動中演變?yōu)椤岸鄶?shù)人的暴政”，走向一種“激進的民主主義共和”。就這一點而言，新中國與南京臨時政府有著同樣的教訓。幸運的是，改革開放之后，我國政府及時地將主導性的進路調(diào)整為“法治主義共和”，從而實現(xiàn)了我國共和形象與法治形象塑造的統(tǒng)一，由是也推動了法治的健康成長。

3.三位一體：共和、民主與自由

不論是在古羅馬，還是在現(xiàn)代國家，共和制的落地生根都無法完全排除“民主主義共和”或“法治主義共和”的進路，只能是兩種進路之間的配合與互補，至于到底何種程度的互補則取決于所處歷史階段的具體情境。正因為如此，共和的價值得以和民主、自由在一國的憲政框架內(nèi)實現(xiàn)統(tǒng)一，融為一體。

“民主主義共和”進路對公民抱著充分信任的態(tài)度，強調(diào)“好公民”對于政治治理的重大作用，把“民主”視為一種最為核心的價值。在這一傳統(tǒng)中，民主成為普通公民參與的最為重要的方式，也是共和政體追求的崇高的目標，是工具論與目的論的統(tǒng)一?！胺ㄖ沃髁x共和”進路則從“人性惡”的假定出發(fā)，強調(diào)制度對于政治治理的根本功能，以“權(quán)力分立”和“人權(quán)保障”來防范權(quán)力運行中生長出“惡之花”。在這一傳統(tǒng)中，無論“權(quán)力分立”還是“人權(quán)保障”，實際上最根本的邏輯出發(fā)點還是個體的“自由”。

在我國百年來的共和變遷過程中，“民主”的價值一直被尊崇，只不過是在不同的共和模式中對于采取何種民主機制確保民主性存在差異?？傮w來看，共和模式的歷史更替見證了其中民主性的不斷提高和民主機制的不斷改善。而自改革開放以后，“自由”的價值開始被重視，也伴隨著共和主義進路的調(diào)整開始融入我國的共和政體之中，為法治的生長種植了一顆種子。

4.四類制度：參與制度、協(xié)商制度、分權(quán)制衡制度、人權(quán)保障制度

由于具體共和模式所處的社會條件不同，價值偏好有別，制度建設關切的重心就不可避免地呈現(xiàn)分殊。但是，從“三位一體”的價值框架出發(fā)，我們?nèi)匀豢梢源篌w把握現(xiàn)代共和制度必須具備的四類制度。即參與制度、協(xié)商制度、分權(quán)制衡制度和人權(quán)保障制度。

參與制度和協(xié)商制度是實現(xiàn)“民主”價值所必備的制度。前者重在擴大公民參與的可能性，保障公民參與的充分性。它既包括立法機關的普選制、代議制和公民復決制等，也包括行政機關的聽證制、專家論證制和公眾參與制等，還包括司法機關的制度化民意汲取制度。后者重在防范民主“多數(shù)決”可能存在的風險，旨在提高民主決策的科學性。它包括一切民主決策過程中設置的非通過投票方式，而是通過討論形成共識后作出決策的制度。它可能是黨派之間的協(xié)商，也可能是權(quán)力機關之間的協(xié)商，還可能是權(quán)力機關與私法主體之間的協(xié)商。

分權(quán)制衡和人權(quán)保障是實現(xiàn)“自由”價值所必備的制度，也是憲政傳統(tǒng)中不可偏廢的兩翼。前者既包括橫向維度的國家、社會、市場與個人之間的分權(quán)，又包括縱向維度的中央與地方之間的分權(quán)或自治。后者則包括立法拓展人權(quán)制度，行政落實人權(quán)制度和司法保障人權(quán)制度等。

四、人民共和制中公法的成長

改革開放后，隨著“法治”概念的政治意識化逐漸被消除，“社會主義法治國家”的法治形象被有意識地塑造。當然，法治首先是公法之治。而且，在法治主義共和制的框架中，法治的成長也在根本上取決于依法行政的發(fā)展。從中，我們可以管窺我國公法的成長以及它對完善我國“人民共和制”的貢獻。

1978年底召開的黨的十一屆三中全會，翻開了推進依法行政、建設法治政府的新篇章?；仡櫢母镩_放30多年來我國依法行政的實踐，我們認為大體可以分為四個階段：

第一階段為依法行政的恢復和重新起步階段（1978~1989）。黨的十一屆三中全會在作出把黨和國家工作重心從階級斗爭為綱轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上來、實行改革開放的戰(zhàn)略決策的同時，把加強社會主義民主法制建設作為堅定不移的戰(zhàn)略任務確立下來，提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的法制建設十六字方針，國家開始恢復和建立包括行政法律制度在內(nèi)的各方面法律制度。1982年制定的憲法規(guī)定了國家的根本制度和根本任務、公民的基本權(quán)利和義務、國家機構(gòu)的組成和職權(quán)等，確立了憲法的最高地位和效力，為各級行政機關嚴格依法行政奠定了堅實的憲法基礎。與此同時還根據(jù)憲法制定了《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《刑法》、《民事訴訟法》等一批基本法律，制定了大量管理經(jīng)濟社會事務的法律和行政法規(guī)，各級行政機關職權(quán)法定和依法管理經(jīng)濟社會事務的觀念開始得到確立，從主要依政策行政逐步轉(zhuǎn)向主要依法律行政。

第二階段為依法行政的發(fā)展階段（1989~2002）。1989年頒布的《行政訴訟法》是我國依法行政進程中的一座里程碑，因為它從法律上全面確立了“民告官”制度。1990年出臺的《行政復議條例》（1999年上升為《行政復議法》）和1994年出臺的《國家賠償法》等法律法規(guī)，與《行政訴訟法》相配套，進一步加強了對行政權(quán)力的制約和公民權(quán)利的保護，并催生了《行政處罰法》、《行政監(jiān)察法》等一批重要行政法律法規(guī)，使行政行為在實體和程序上的法律依據(jù)逐步健全，同時也促進了一大批推動改革開放、規(guī)范經(jīng)濟社會生活的法律法規(guī)的制定和實施。這一時期，依法行政的概念開始在政府工作報告和有關文件中出現(xiàn)，依法行政的觀念開始被廣大公務員和人民群眾所接受。1997年9月，黨的十五大報告明確提出“實行依法治國、建設社會主義法治國家”，并把“依法治國”確定為“黨領導人民治理國家的基本方略”。1999年3月，九屆全國人大二次會議將“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”載入憲法。為貫徹黨的十五大精神和落實根本大法的要求，推動依法行政進程，國務院于1999年發(fā)布《關于全面推進依法行政的決定》，對推進依法行政的重點工作作出了部署。2000年出臺的《立法法》，2001年出臺的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》，使政府立法活動更加規(guī)范。

第三階段是以建設法治政府為目標的全面推進依法行政階段（2002~2012）。2002年11月，黨的十六大報告提出“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來”，并明確提出了“推進依法行政”的任務。為貫徹落實黨的十六大的戰(zhàn)略部署，國務院2003 年3月修訂了《國務院工作規(guī)則》，把“堅持依法行政”作為國務院工作的基本準則，并于2004年3月發(fā)布實施《全面推進依法行政實施綱要》，第一次確立了“建設法治政府”的奮斗目標，明確了全面推進依法行政的指導思想、基本原則、重要任務和具體措施。2007年10月，黨的十七大報告提出“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”，依法治國和依法行政的進程進一步加快。2008年5月，國務院發(fā)布《關于加強市縣政府依法行政的決定》，對加強市縣政府依法行政這個重點和難點作出了部署。2010年8月，國務院召開全國依法行政工作會議，隨后發(fā)布了《關于加強法治政府建設的意見》，進一步明確了新形勢下加強法治政府建設的各項任務和措施。在制度建設方面，《行政許可法》、《公務員法》、《治安管理處罰法》、《突發(fā)事件應對法》、《政府信息公開條例》等規(guī)范政府行為的綜合性行政法律法規(guī)相繼出臺，一大批對經(jīng)濟社會事務管理進行規(guī)范的法律法規(guī)頒布實施，依法行政進入了對行政權(quán)力從實體到程序全面規(guī)范的新階段。

第四階段是依法治國、依法執(zhí)政與依法行政共同推進階段（2012~）。2012年，黨的十八大報告非常明確地提出，確保到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標。那時，“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障”。隨后，習近平總書記更加明確提出，要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，依法行政工作跨入了新的歷史時期。今年，在堅持不斷向社會轉(zhuǎn)移某些公權(quán)力的同時，向地方政府的簡政放權(quán)也成為進一步優(yōu)化中央與地方權(quán)力配置的工作重點。在此基礎上，國務院法制辦也在起草《行政執(zhí)法程序條例》、《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》。這些都表明：公權(quán)力運行的法治化是我國推進依法行政堅定不移的方向。

綜上可見，我國法治政府的建設主要以“規(guī)范權(quán)力”和“保障人權(quán)”為著力點，并致力于構(gòu)建“權(quán)力/權(quán)利相平衡”的公法模式。顯而易見，這種公法模式的建構(gòu)必定會進一步推進并完善我國現(xiàn)行法律結(jié)構(gòu)，進而促進我國共和制發(fā)展進路的調(diào)整。即從“民主主義共和制”走向“法治主義共和制”。

五、結(jié) 語

中國的共和之路表明：只有在法治主義共和制中，法治才可以健康地成長。毫無疑問，在繼續(xù)走向法治主義共和制的道途中，我國法治政府建設中應該進一步強化和完善“分權(quán)制衡”與“人權(quán)保障”兩大類公法機制。具體論之，在權(quán)利/權(quán)力關系中，我們應當堅持公民權(quán)利優(yōu)位于國家權(quán)力原則、個人權(quán)利優(yōu)位于個人義務的原則來重構(gòu)公民和國家的公法主體地位；在權(quán)力/權(quán)力關系中，我們應當堅持公共職責統(tǒng)一于公共權(quán)力原則、內(nèi)部權(quán)力服務于外部權(quán)力的原則、國家輔助性作用原則來重構(gòu)國家機關之間、國家與社會之間的公法主體地位。

別無他途，我們既能成功塑造“人民共和國”的理想國家形象，又能充分展示“社會主義法治國家”的良好法治形象。

注釋：

①韓春暉：《從“行政國家”到“法治政府”——我國行政法治中的國家形象研究》，《中國法學》2010年第6期。②（日）村田雄二郞：《孫中山與辛亥革命時期的五族共和論》，《廣東社會科學》2004年第5期。

③⑤常安：《“五族共和”憲政實踐新論》，《寧夏社會科學》2010年第5期。

④參見《中國大事記》，《東方雜志》1912年第9卷第4號。

⑥孫中山：《孫中山選集》，北京：人民出版社，1981年，第529頁。

⑦戴學正：《中外憲法選編》（上冊），北京：華夏出版社，1994年，第84頁。

⑧顏德如：《共和觀念的中國歷程》，《中共長春市委黨校學報》2007年第1期。

⑨⑩毛澤東：《毛澤東選集》（第1卷），北京：人民出版社，1991年，第158頁，第260頁。

(11)毛澤東：《毛澤東選集》（第2卷），北京：人民出版社，1991年，第675頁。

(12)毛澤東：《毛澤東選集》（第3卷），北京：人民出版社，1991年，第1056頁。

(13)毛澤東：《毛澤東選集》（第4卷），北京：人民出版社，1991年，第1475頁。

(14)(15)萬健琳：《公民與制度：共和主義兩條進路的分立與復合》，《哲學動態(tài)》2010年第3期。

(16)張鳳陽：《共和傳統(tǒng)的歷史敘事》，《中國社會科學》2008年第4期。

(17)高全喜：《論共和政體》，《中國政法大學學報》2008年第4期。

（責任編校：文 泉）

Evolution of Republic and Development of Rule by Law——A Perspective of National Image

HAN Chun-hui

Since the 1911 Revolution，the republic system in China has undergone the evolution form“republic of Five Nationalities”，“Republic of Workers and Peasants”，“National Republic”to“People’s republic”.And since the implement of the reform and opening-up policy，China’s republic system has changed from“Democratic reppublic”to that dominated by Rule of Law，thus unifying the shaping of national image and that of Rule by law.Accordingly，the future construction of public law should further enhance and improve the two mechanisms of“division and balance of power”and“protection of human rights”.

Republic；rule of law；national image；construction of public law

韓春暉，國家行政學院法學部副教授（北京100089）