肖娥芳

(湖北工程學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 孝感 432000)

近年來(lái)，隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民生活水平的提高以及城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，大量農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村常住人口規(guī)模逐年下降。與此同時(shí)，農(nóng)村居民與城市居民在住房消費(fèi)方面的差異正逐漸縮小，農(nóng)村村落的空間布局、農(nóng)村常住人口的人均居住面積、農(nóng)村住房的空置率等都發(fā)生了很大的變化。特別是近10年來(lái)我國(guó)農(nóng)村交通狀況不斷改善，由于出行等需要，許多農(nóng)民都把新房建在地理交通位置比較便利的地方，并逐漸形成新的農(nóng)村村落布局。且農(nóng)村居民多建新舍而不拆老屋，導(dǎo)致新村與“說(shuō)村不是村，有院沒(méi)有人；說(shuō)地不是地，草有半人深”[1]的“空心村”并存。這不僅導(dǎo)致大量農(nóng)村耕地被浪費(fèi)，直接影響到農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展，而且存在大量的安全隱患。更為重要的是，農(nóng)村“空心村”是農(nóng)村碳排放的重要來(lái)源，加劇了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化。湖北乃農(nóng)業(yè)大省，戶籍人口的60%為農(nóng)村人口，湖北的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)著十分重要的地位。研究湖北農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象對(duì)于提高土地復(fù)耕率，促進(jìn)湖北農(nóng)民增收及湖北農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康低碳發(fā)展都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義與理論意義。

一、湖北農(nóng)村村落概況及“空心村”現(xiàn)狀

1.湖北農(nóng)村村落概況。湖北農(nóng)村居民村數(shù)量多、規(guī)模小、布局分散；村內(nèi)農(nóng)戶宅基地占地規(guī)模較大，布局散亂且缺乏統(tǒng)一科學(xué)規(guī)劃，生活環(huán)境惡劣是湖北城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化進(jìn)程中農(nóng)村與城鎮(zhèn)最大的差距。這也是湖北在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村進(jìn)程中不斷加強(qiáng)和完善農(nóng)村交通通訊、水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)遇到的大難題。由于多數(shù)村落建設(shè)隨意，缺少總體上的科學(xué)規(guī)劃，湖北各地農(nóng)村村落無(wú)論是布局、結(jié)構(gòu)、數(shù)量、功能等都存在“散、大、亂”現(xiàn)象，土地利用粗放，“空心村”更是在農(nóng)村“見(jiàn)怪不怪”。據(jù)湖北統(tǒng)計(jì)年鑒2011的資料顯示：2010年湖北農(nóng)村戶籍人口為2877.64萬(wàn)人，而實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口數(shù)僅為909.22萬(wàn)人。平均每戶年內(nèi)新增住房面積5.05平方米，而平均每人年末使用住房面積卻達(dá)到40.99平方米，可見(jiàn)農(nóng)村常住人口之稀少及農(nóng)村住房空置率之高。

2.據(jù)湖北工程學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院暑期社會(huì)實(shí)踐調(diào)研小組2011年暑期在湖北省孝感及其周邊地區(qū)的大悟、漢川、安陸、云夢(mèng)、應(yīng)城、孝南、廣水等地農(nóng)村的近100個(gè)村莊的抽樣調(diào)查的結(jié)果顯示，湖北農(nóng)村的“空心村”現(xiàn)象呈現(xiàn)出以下特征：越是地理位置優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)地區(qū)的村鎮(zhèn)，農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象就越少；而越是地處偏僻，經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)地區(qū)的村鎮(zhèn)，農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象就越嚴(yán)重。比如湖北漢川市的新河鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，是武漢城市圈崛起的工業(yè)重鎮(zhèn)，2010年底人口約6.2萬(wàn)人，包含40個(gè)行政村，住房空置率較低，每村僅有寥寥幾戶房屋常年空置，幾乎沒(méi)有“空心村”。而大悟是孝感地區(qū)經(jīng)濟(jì)最為落后的地區(qū)，地形多為丘陵和山地，農(nóng)村交通極為不便，依公路建新舍卻不拆老屋的“空心村”現(xiàn)象比較常見(jiàn)。且不僅老村莊人口稀少，就連新建的村落也有不少住房常年空置，即便有人居住，也幾乎全都以“386199部隊(duì)”為主。如廣水市余店鎮(zhèn)共轄39個(gè)行政村，總戶數(shù)16486戶，存在“空心村”現(xiàn)象的就有21個(gè)村，隨機(jī)抽樣調(diào)查200戶，農(nóng)村住房常年空置的竟高達(dá)71戶。

二、湖北農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象出現(xiàn)的原因分析

1.落后的思想觀念導(dǎo)致節(jié)約用地意識(shí)不強(qiáng)。我省大多數(shù)農(nóng)民思想觀念比較落后，且越是地理位置偏僻、經(jīng)濟(jì)越落后的地方，農(nóng)民的封建迷信思想就越嚴(yán)重，在住房這一事情上表現(xiàn)得尤為明顯。很多農(nóng)民辛苦一輩子就為能住一次新房子，所以對(duì)新房子的要求很高，頗多忌諱與講究。不僅選址要看風(fēng)水，戶型要大到能招財(cái)，廚房與正屋不能共一個(gè)屋檐，廁所不能正對(duì)廚房，還得有院落護(hù)“主”(屋)，建雞舍豬舍之類。近年來(lái)，隨著農(nóng)民收入的增加與城鄉(xiāng)住房消費(fèi)差異的縮小，農(nóng)民在住房消費(fèi)上，越來(lái)越傾向于向城鎮(zhèn)看齊，加上虛榮、攀比等心理，新建農(nóng)村住房貪多求大，多臨近公路、一戶多宅現(xiàn)象比較常見(jiàn)?？梢?jiàn)，我省農(nóng)民節(jié)約用地意識(shí)嚴(yán)重缺乏。

2.城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃一體化進(jìn)程推進(jìn)緩慢。由于農(nóng)村建設(shè)無(wú)論是規(guī)劃理念、規(guī)劃制定、規(guī)劃落實(shí)等均滯后于農(nóng)民住房建設(shè)，且與城鎮(zhèn)建設(shè)間缺乏有效、科學(xué)的對(duì)接，導(dǎo)致農(nóng)村居民在建房時(shí)因缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃指導(dǎo)而隨意性較大，多數(shù)人都是本著自己“生活和出行怎么方便怎么建房子、城鎮(zhèn)流行什么式樣就建什么式樣、想建多大就建多大”的態(tài)度來(lái)建新居，而全然不考慮農(nóng)村整個(gè)村莊整體的布局是否合理、美觀、科學(xué)，實(shí)際有多少人居住及與當(dāng)?shù)亟ㄖ季质欠窈椭C等問(wèn)題。這不僅導(dǎo)致大量土地被浪費(fèi)，大量住房被空置，且嚴(yán)重制約了我省農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善，也加劇了城鄉(xiāng)在公共基礎(chǔ)設(shè)施方面的差距，導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃一體化進(jìn)程推進(jìn)緩慢。

3.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善。在我國(guó)，土地的所有權(quán)歸國(guó)家所有，農(nóng)民只有承包使用權(quán)，不能自由買賣和轉(zhuǎn)讓土地。而根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論：當(dāng)一項(xiàng)要素的產(chǎn)權(quán)不能實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)時(shí)，它也將無(wú)法流通配置到效用更大化的地方去，其價(jià)格或價(jià)值必然就會(huì)很低。土地也是如此，農(nóng)村土地( 耕地) 的非自由轉(zhuǎn)讓及其使用上的限制使其所包含的權(quán)利束不完整, 導(dǎo)致了土地價(jià)值的消散或貶損。[2]也就使得農(nóng)民棄老屋而另占耕地建新房的成本很低，且這無(wú)疑具有示范效應(yīng)，直接導(dǎo)致了“空心村”現(xiàn)象的出現(xiàn)與加劇。據(jù)此，也就不難理解為什么湖北農(nóng)村地理位置越偏僻的地方，農(nóng)村“空心村”越常見(jiàn)，而經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、地理位置越便利的地方“空心村”越少見(jiàn)這一問(wèn)題了。因?yàn)榈乩砦恢脙?yōu)越的農(nóng)村土地比地理位置偏僻的農(nóng)村土地使用用途更多，更容易實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，其價(jià)值相對(duì)較高，所以閑置的機(jī)會(huì)成本也比較高，因此，“空心村”現(xiàn)象比較少。反過(guò)來(lái)，越偏僻、經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)的農(nóng)村，土地閑置的機(jī)會(huì)成本就越低，也就越容易造成閑置與“空心村”。

4.相關(guān)法律法規(guī)不健全及監(jiān)管不力。依我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度：一戶農(nóng)民只能有一處宅基地，且宅基地面積不得超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。若新建住宅，必須符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)劃且只能使用原有宅基地或村內(nèi)空閑地，涉及農(nóng)用地的，需經(jīng)縣一級(jí)政府的審批。[3]由于上世紀(jì)70年代以來(lái)我省農(nóng)村人口大增，戶數(shù)也大增，不按人頭而按戶分宅基地，這無(wú)疑給農(nóng)民多占土地留下了較大空間。加上相關(guān)監(jiān)管的法律法規(guī)不健全及監(jiān)管不力，導(dǎo)致一些農(nóng)戶隨意多占地、亂建設(shè)、搶地建房等得不到應(yīng)有的懲罰；對(duì)于不配合新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、一戶多宅等行為也缺乏有效的治理措施。至于涉農(nóng)土地轉(zhuǎn)宅基地審批制度，在農(nóng)村現(xiàn)實(shí)生活中實(shí)行起來(lái)更是困難重重，形同虛設(shè)。且越偏僻的農(nóng)村，法律等制度的缺位就越嚴(yán)重，“空心村”現(xiàn)象也就越常見(jiàn)。

5.城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量快速地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。W.Arthur Lewis(美，1954)指出，發(fā)展中國(guó)家一般存在著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代工商業(yè)二者并存的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，由于二者間的收入差異，誘使農(nóng)村剩余人口不斷向城鎮(zhèn)工商業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)移。而目前我省乃至全國(guó)農(nóng)村的“空心村”現(xiàn)象，正驗(yàn)證了Lewis的觀點(diǎn)。作為傳統(tǒng)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代工商業(yè)相比，勞動(dòng)的邊際效率要低許多，特別對(duì)于年輕、能干、高素質(zhì)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，收入太低，實(shí)在缺乏吸引力。相反，現(xiàn)代城鎮(zhèn)工商業(yè)由于利潤(rùn)豐厚可以提供較高的收入，誘使農(nóng)民不斷地從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門(mén)向工商業(yè)部門(mén)流動(dòng)。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷向城市流動(dòng)的結(jié)果，表現(xiàn)為農(nóng)村常住人口快速下降， “空心村”因此而產(chǎn)生。

三、治理湖北農(nóng)村“空心村”的對(duì)策

1.以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，對(duì)農(nóng)民加強(qiáng)宣傳教育。道格拉斯·諾斯(美，1981)認(rèn)為，意識(shí)形態(tài)對(duì)于制度的形成具有基礎(chǔ)支撐作用。在制度的形成過(guò)程中，意識(shí)形態(tài)會(huì)對(duì)其貫徹實(shí)施產(chǎn)生保證及推動(dòng)作用，使人們思想統(tǒng)一，交易成本下降，制度實(shí)施取得成功，經(jīng)濟(jì)獲得發(fā)展。[4]因此，我們必須以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，千方百計(jì)地對(duì)農(nóng)民加強(qiáng)宣傳教育，讓“土地稀缺有限、必須節(jié)約用地”等觀點(diǎn)深入廣大農(nóng)民心中，讓農(nóng)民從心里真正意識(shí)到封建迷信不可信以及節(jié)約用地的重要性與緊迫性。為此，我們可以采用電視公益廣告、宣傳講座、有獎(jiǎng)知識(shí)競(jìng)猜、免費(fèi)公益電影，廣泛在農(nóng)村張貼宣傳海報(bào)等形式讓“節(jié)約用地”、“退宅還耕”等觀念家喻戶曉、成為每個(gè)人的意識(shí)行為，實(shí)現(xiàn)“退宅還耕”工作的“軟著陸”。且政府應(yīng)把這作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作來(lái)抓，讓“空心村”現(xiàn)象從現(xiàn)實(shí)生活和老百姓的心中同時(shí)消失。

2.由政府主導(dǎo)，逐步出臺(tái)和完善治理農(nóng)村“空心村”的制度法規(guī)。由政府主導(dǎo)，在向民眾廣泛征集意見(jiàn)的情況下，逐步出臺(tái)和健全治理農(nóng)村“空心村”的相關(guān)法律法規(guī)；鼓勵(lì)村鎮(zhèn)有計(jì)劃、有組織地逐步施行對(duì)閑置土地和“空心村”住房的自我綜合整治，并以村民自治為長(zhǎng)期工作導(dǎo)向，避免因“暴力拆遷”等“急功近利”行為而影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。[5]同時(shí)，還應(yīng)不斷地對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理制度進(jìn)行修訂和完善，使其與時(shí)俱進(jìn)。這就要求我們?cè)诰C合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、環(huán)境等因素效益的同時(shí)更科學(xué)詳盡地編制村莊建設(shè)規(guī)劃，確定農(nóng)村合理建設(shè)范圍，把新農(nóng)村村莊建設(shè)規(guī)劃與舊村改造統(tǒng)一起來(lái)。嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村建房法定宅基地標(biāo)準(zhǔn)，從制度上為“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，向舊村要地、消滅‘空心村’”提供政策支持，也為解決“一戶多宅、宅基地面積超標(biāo)、強(qiáng)占宅基地”等問(wèn)題提供法律處罰依據(jù)。

3.逐步建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)村老舊住房大量閑置的一個(gè)很重要的原因就在于土地的所有權(quán)在國(guó)家，流通權(quán)在集體，農(nóng)民對(duì)土地僅有使用權(quán)，無(wú)法對(duì)土地進(jìn)行自由的交換與買賣。這樣一來(lái)，農(nóng)地作為一種數(shù)量十分有限的要素，其資源就無(wú)法通過(guò)流通而達(dá)到其最優(yōu)的配置。因此，逐步建立與 完善農(nóng)村土地、特別是宅基地的流轉(zhuǎn)制度，勢(shì)在必行。具體的做法是，為了緩解農(nóng)村村落散亂無(wú)序的局面，應(yīng)由村集體對(duì)村內(nèi)宅基地實(shí)行“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一安排使用”。[6]同時(shí)，應(yīng)從宅基地流轉(zhuǎn)形式多樣化、流轉(zhuǎn)主體多元化、流轉(zhuǎn)方式靈活化等多方面著手來(lái)逐步建立和完善宅基地流轉(zhuǎn)制度。在不斷加快農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的同時(shí)，還應(yīng)逐步出臺(tái)和完善農(nóng)村宅基地的退出機(jī)制。

4.確定適宜的改造模式，以點(diǎn)帶面，逐步推進(jìn)?？招拇逯卫硎且豁?xiàng)長(zhǎng)期而又復(fù)雜的工作，涉及到農(nóng)戶、村鎮(zhèn)政府、國(guó)家等多方面的綜合利益，加上各村村落的自然環(huán)境、地理位置、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人口結(jié)構(gòu)等因素狀況都存在差異，這就決定了空心村的改造不可能一蹴而就。應(yīng)結(jié)合各村實(shí)際，因地制宜地選擇不同的“空心村”改造模式。[7]如“村莊集并”模式，適用于地理位置相距較近、居住分散、人口稀少、交通不便、自然條件惡劣的自然村?！罢w搬遷”模式適用于原村無(wú)序外擴(kuò)，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件皆十分落后的自然村?！安糠职徇w”模式，適用于舊村部分布局較合理的村莊?！翱盏靥顚?shí)”模式，適用于需要通過(guò)拆遷老舊閑宅及影響規(guī)劃的房屋等來(lái)完善村內(nèi)道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)而達(dá)到整個(gè)村莊用地集約合理狀態(tài)的情況。在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)先搞好試點(diǎn)工作，試點(diǎn)成功后，才能在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步地推廣開(kāi)來(lái)。

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