關(guān)保英

(上海政法學(xué)院，上海201701)

自我國黨和政府明確了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和主要措施以來，社會管理就成為理論界和實(shí)務(wù)部門關(guān)注的熱點(diǎn)問題。其在政治學(xué)、社會學(xué)、行政管理學(xué)以及法學(xué)等學(xué)科中都引起了廣泛關(guān)注。就社會管理在法學(xué)領(lǐng)域的研究觀之，它已經(jīng)成為公法學(xué)領(lǐng)域中的一個(gè)基本問題。中共十八大報(bào)告明確提出:“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。但社會管理與法治究竟是怎樣的具體關(guān)系形式，或者說，社會管理法治究竟應(yīng)當(dāng)包含什么樣的科學(xué)內(nèi)涵，理論界尚未形成共識。在筆者看來，社會管理實(shí)現(xiàn)法治化是社會管理有效運(yùn)行的關(guān)鍵，同時(shí)，社會管理的法治應(yīng)當(dāng)是一個(gè)有機(jī)的整體，也就是本文要探討的社會管理的法治一體化問題。社會管理是一個(gè)概念和范圍都具有巨大廣延性的用語，僅從法治領(lǐng)域來分析社會管理，就可以說它既存在于公法領(lǐng)域之下，同時(shí)也不能夠完全從私法領(lǐng)域游離出去。如果我們泛泛地談?wù)撋鐣芾怼⒄務(wù)撋鐣芾碇械姆ㄖ?，就有可能使社會管理在體現(xiàn)法治精神的過程中呈現(xiàn)片面化、孤立化等傾向。社會管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，這便決定了社會管理法治化也必然是一項(xiàng)法治系統(tǒng)工程。本文正是基于這樣的考慮，擬對社會管理法治一體化的基本問題作以系統(tǒng)探討。

一、社會管理法治一體化的界定

社會管理法治一體化是筆者對我國社會管理及其法治關(guān)系的一個(gè)初步認(rèn)識，可以為此作以下概括，即所謂社會管理法治一體化是指社會管理在實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的過程中，必須以法律的形式表現(xiàn)出來，而這個(gè)法律形式是統(tǒng)一的、內(nèi)部和諧的，諸關(guān)系之間不存在任何張力的有機(jī)整體。也就是說，社會管理法治是以一個(gè)完整的法律系統(tǒng)呈現(xiàn)出來。這是我們對社會管理法治一體化涵義的揭示。其中，有下列關(guān)鍵詞需要引起重視。第一個(gè)關(guān)鍵詞是社會管理。社會管理從它的起源來看，應(yīng)當(dāng)與公共行政有關(guān)，就是說，它首先存在于公共行政學(xué)之中，在公共行政學(xué)這個(gè)科學(xué)領(lǐng)域里，社會管理已經(jīng)有比較確切的概念和概念系統(tǒng)，這個(gè)概念系統(tǒng)是我們認(rèn)識社會管理的基礎(chǔ)，也是我們認(rèn)識社會管理法治一體化的前提條件。第二個(gè)關(guān)鍵詞是法治。法治在現(xiàn)代法治國家已經(jīng)有確切的內(nèi)涵，“法治一個(gè)無比重要的、但未被定義、也不是隨便就能定義的概念，它意指所有的權(quán)威機(jī)構(gòu)、立法、行政、司法及其它機(jī)構(gòu)都要服從于某些原則。這些原則一般被看作是表達(dá)了法律的各種特性，如:正義的基本原則、道德原則、公平和合理訴訟程序的觀念，它含有對個(gè)人的至高無上的價(jià)值觀念和尊嚴(yán)的尊重?！雹伲塾ⅲ荽骶S.M.沃克著，北京社會與科技發(fā)展研究所譯:《牛津法律大辭典》，光明日報(bào)出版社1988年版，第790頁。第三個(gè)關(guān)鍵詞是一體化。就是在一個(gè)事物之中若干元素相互支持，這些元素使這個(gè)事物本身具有它的質(zhì)的規(guī)定性。換言之，一個(gè)事物內(nèi)部諸元素若相互對抗和對立，那么它就不符合一體化的標(biāo)準(zhǔn)。上列三個(gè)關(guān)鍵詞基本上可以用來解讀社會管理法治一體化的定義，那就是社會管理在現(xiàn)代社會治理中應(yīng)當(dāng)受到法律體系和法律典則的作用。而這些法律體系和法律典則就實(shí)現(xiàn)社會管理的目標(biāo)和價(jià)值而言是一個(gè)統(tǒng)一的整體，它們的統(tǒng)一性甚至可以用一個(gè)或者若干個(gè)在法律類型上相似的典則予以調(diào)整，而不是通過無數(shù)相對割裂的典則進(jìn)行調(diào)整。若從深層次觀察，或者若將社會管理法治一體化的概念予以拓展，那么我們認(rèn)為社會管理法治一體化具有下列科學(xué)內(nèi)涵。

第一，使社會管理法治完善化。社會管理法治一體化是我們從法哲學(xué)層面上對社會管理及其法治化的一個(gè)判斷，也就關(guān)于社會管理法治化的一個(gè)命題。這個(gè)命題如同我們在邏輯學(xué)上揭示相關(guān)概念的涵義一樣，在它的背后是存在著實(shí)實(shí)在在的物質(zhì)內(nèi)容的，沒有這些物質(zhì)內(nèi)容這個(gè)概念就不能成立。以此而論，社會管理法治的一體化便以社會管理和與社會管理相適應(yīng)的法律為物質(zhì)內(nèi)容。正是社會管理和社會管理法治及其對應(yīng)關(guān)系使社會管理法治一體化這個(gè)命題可以成立。進(jìn)一步講，社會管理如果沒有與法律和法治發(fā)生聯(lián)系，或者社會管理中的一部分與法律有關(guān)聯(lián)，另一部分游離于法治之外，那么，我們要作出社會管理法治一體化的判斷這是不可能的。因此，我們認(rèn)為，社會管理法治一體化它的最基本的涵義就是社會管理法治必須完善，一則，社會管理與法治具有一種精神氣質(zhì)上的聯(lián)系。若社會管理和法治是兩張皮，那么，我們就無從對二者關(guān)系作進(jìn)一步的分析，更無從對二者關(guān)系作出一體化的分析。二則，社會管理與法治是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，就如同馬克思在《關(guān)于林木盜竊法的辯論》中所講到的:“訴訟和法二者之間的聯(lián)系如此密切，就像植物外形和植物本身的聯(lián)系，動物外形和動物血肉的聯(lián)系一樣。使訴訟和法律獲得生命的應(yīng)該是同一種精神，因?yàn)樵V訟只不過是法律的生命形式，因而也是法律的內(nèi)部生命的表現(xiàn)。”［1］上列這兩個(gè)方面都說明社會管理法治完善化是一體化的基本判斷標(biāo)準(zhǔn)。

第二，使社會管理法治整體化。就社會管理這個(gè)概念而論，它并不必然與法治和法律發(fā)生聯(lián)系，即是說，社會管理是一個(gè)具有強(qiáng)烈歷史屬性的概念，它的歷史屬性主要體現(xiàn)在它隨著國家形態(tài)的發(fā)展，內(nèi)涵也在不斷發(fā)展。我們知道，在實(shí)行人治的封建社會和其它沒有實(shí)行憲政民主的社會同樣有社會管理這個(gè)概念，而且一定意義上講，社會管理與國家的強(qiáng)制權(quán)力是分不開的，而當(dāng)國家通過強(qiáng)制權(quán)力進(jìn)行社會管理時(shí)，社會管理要不然不受法律約束，要不然就與法律是并列的。②前蘇聯(lián)等東歐社會主義國家在解體之前，一直實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，而它們的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是以強(qiáng)烈的國家管理為后盾的。美國有學(xué)者將這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下公共權(quán)力行使的模式稱之為“理智指導(dǎo)的社會”。而它所講的“理智指導(dǎo)的社會”就是整個(gè)社會過程是通過自上而下的組織和人為行為來實(shí)現(xiàn)的。顯然，這樣的社會管理與法律和法治并沒有太大的關(guān)系。參見［美］莫里斯.博恩斯坦編:《東西方的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃》，朱泱等譯，商務(wù)印書館1995年版，第14頁。而現(xiàn)代法治發(fā)達(dá)國家的社會管理則是與法律和法治統(tǒng)一的，而且可以說，在這樣的國家，社會管理和法治在實(shí)現(xiàn)社會治理過程中是重合的，也就是說，其既沒有脫離法治的社會管理存在，也沒有純粹的社會管理的存在。二者的整體性是二者關(guān)系的根本特征。我國社會管理的概念即使現(xiàn)在還沒有達(dá)到法治發(fā)達(dá)國家這樣的水平，但從我們把社會管理作為實(shí)現(xiàn)社會治理的新的機(jī)制來看，社會管理是能夠被貼上一個(gè)整體的標(biāo)簽，或者可以說，是可以通過一攬子的社會管理的法治體系將社會管理的概念統(tǒng)攝起來。

第三，使社會管理法治結(jié)構(gòu)化。社會管理從它的外延來看，是極其寬泛的，可以說，存在于整個(gè)社會系統(tǒng)中的管理都可以被包容到社會管理的外延中來。例如，從縱的方面來看，中央政府具有社會管理的特定領(lǐng)域，省級政府具有社會管理的特定領(lǐng)域，市級政府具有社會管理的特定領(lǐng)域，縣級政府具有社會管理的特定領(lǐng)域等。從橫的方面來看，社會管理的部門則更加復(fù)雜和多樣，③目前我國社會管理的部門從橫的方面大致可以劃分為41個(gè)部類，如財(cái)政、工商、稅務(wù)、外匯、物價(jià)、公安、海關(guān)、環(huán)境等等。參見關(guān)保英著:《行政法教科書之總論行政法》，中國政法大學(xué)出版社2009年版，第316頁。社會管理外延的復(fù)雜化必然使社會管理法治也同樣具有這樣的復(fù)雜情形。如果我們對這些復(fù)雜的社會管理進(jìn)行簡單的法律上的調(diào)整，那么，社會管理就難以形成一個(gè)體系，社會管理的法治一體化就不可能形成。因此，我們認(rèn)為社會管理法治的一體化包含著社會管理法治結(jié)構(gòu)化的涵義。一方面，整個(gè)社會管理的法治是一個(gè)系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)說明了社會管理法治的整體性;另一方面，社會管理法治內(nèi)部是存在層級和部類劃分的，而這兩個(gè)劃分所呈現(xiàn)出來的便是一種結(jié)構(gòu)。這樣的結(jié)構(gòu)從哲學(xué)層面來講，可以說是系統(tǒng)原理所要求的。而從社會管理法治運(yùn)作過程來看，也是它的有序性所要求的。即是說，社會管理法治一體化要求社會管理法治按照一定的規(guī)律有序的予以排列。

第四，使社會管理法治動態(tài)化。筆者通過上述三個(gè)方面基本上解讀了社會管理法治一體化在相對靜止方面的內(nèi)涵。那么，社會管理法治究竟是一個(gè)靜態(tài)的事物還是一個(gè)動態(tài)的事物，在筆者看來應(yīng)當(dāng)選擇后者，即應(yīng)當(dāng)把社會管理法治作為一個(gè)發(fā)展變化的事物來看待，作為一個(gè)其內(nèi)部是在不斷交換中自我修復(fù)的事物來看待。社會管理法治一體化的概念一旦能夠成立，社會管理的法治就必然是一個(gè)完整的體系。從法律部門劃分的角度，甚至可以把社會管理法作為一個(gè)法律部門。任何一個(gè)法律部門都必須符合三個(gè)基本屬性，即法圈性、法群性、法階性。而法圈性就是對這個(gè)部門法動態(tài)化的一個(gè)概括。正如作者在分析行政法的法圈性時(shí)所指出的:“行政法法圈的屬性是非常重要的，它使行政法作為一個(gè)法律理念處于與社會不斷交換能量的狀態(tài)之下，即行政法這一法律部門比其他任何法律部門的社會開放程度都高，社會過程中調(diào)適人們行為的規(guī)則常容易被行政法規(guī)范所吸收?！保?］由此，我們便可以對社會管理法治進(jìn)行推論，它也應(yīng)當(dāng)具有法圈性這樣的屬性，這個(gè)屬性就說明了它是一個(gè)動態(tài)的事物。

二、社會管理法治一體化的價(jià)值

我國社會管理概念和命題的形成既不是來自于私法體系，又不是來自于公法體系。換言之，社會管理的概念在我國法律體系和法律典則中甚至還是一個(gè)空白。那么，社會管理概念的淵源究竟在何處，應(yīng)當(dāng)說，它有兩個(gè)淵源:一個(gè)是我國政府行政系統(tǒng)的行政政策。例如，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》。①如《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》第九篇就是“標(biāo)本兼治，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理”，規(guī)定:“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的新形勢，創(chuàng)新社會管理體制機(jī)制，加強(qiáng)社會管理能力建設(shè)，建立健全中國特色社會主義社會管理體系，確保社會既充滿活力又和諧穩(wěn)定。”另一個(gè)是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的講話精神。②如2011年2月19日，省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式在中央黨校舉行，胡錦濤發(fā)表了題為《扎扎實(shí)實(shí)提高社會管理科學(xué)化水平建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系》的重要講話。社會管理目前這樣的淵源形式可以從兩個(gè)方面來作出分析:從有利的方面來看，它能夠使社會管理的概念在短期內(nèi)引起政府和社會各界的重視，進(jìn)而使其能夠有效推行。從不利的層面看，往往使人們不大容易將社會管理與法治對應(yīng)起來。上面已經(jīng)指出，在現(xiàn)代法治國家，社會管理本身就是法治的構(gòu)成部分，從這個(gè)角度來講，如果僅僅用政策、用行政倫理等來調(diào)整社會管理，那就必然不利于社會管理作為一種長效機(jī)制在社會治理中發(fā)揮作用。從這個(gè)角度講，社會管理法治一體化對建設(shè)法治國家具有不可取代的價(jià)值。對于一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)長期的社會治理也是有價(jià)值的。如果我們將問題的分析視角再放小一點(diǎn)，社會管理法治一體化的價(jià)值可以從下列方面得到證明。

第一，使社會管理法治更加實(shí)用。應(yīng)當(dāng)說，社會管理與法治的關(guān)系在我國理論界和實(shí)務(wù)部門還不一定都非常清晰，不一定都有非常正確的認(rèn)識。在筆者看來，社會管理必須實(shí)現(xiàn)法治化，而法治必須對社會管理進(jìn)行規(guī)制和調(diào)整，是不需要再作論證的。因此，本部分所分析的是社會管理法治一體化的價(jià)值，而不是社會管理法治的價(jià)值。社會管理法治一體化價(jià)值首先就在于它能夠使社會管理法治更加實(shí)用。社會管理在法治發(fā)達(dá)國家所走的路徑與我國是有所不同的，它的區(qū)別主要在于:法治發(fā)達(dá)國家完善的法治促成了這些國家的社會管理的法治化。而我國全面意義上的法治尚未形成，當(dāng)我們提出社會管理這樣的概念時(shí)，我們把它視為是社會治理中的一種創(chuàng)新，而不是社會治理中的當(dāng)然構(gòu)成。具體地講，西方國家社會管理的法治是在法治自然發(fā)展過程中形成的，在這個(gè)形成過程中至少沒有專門對社會管理法治進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。我國現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)社會管理，實(shí)質(zhì)上就是對社會管理法治所作的一個(gè)頂層設(shè)計(jì)，只是我們目前對這個(gè)頂層設(shè)計(jì)還比較迷茫。一旦我們認(rèn)識到，我們對社會管理法治進(jìn)行著適合我國國情的頂層設(shè)計(jì)，那么，設(shè)計(jì)過程中法治的一體化就顯得非常有效，非常實(shí)用。因?yàn)椋@樣的頂層設(shè)計(jì)將社會管理法治在一個(gè)統(tǒng)一的決策機(jī)制中進(jìn)行加工和處理。

第二，使社會管理法治更加具體。2011年《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報(bào)告》正式宣布:“以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。”這個(gè)論斷既是對我國建設(shè)法治國家所取得的成就的肯定，也是對我國法治建設(shè)邏輯的闡釋。即是說，我國法治建設(shè)所走的是由整體而部分、由總系統(tǒng)而支系統(tǒng)等的一條演繹邏輯的路徑。這種演繹邏輯使我國法律本身就以一體化的格局出現(xiàn)在社會過程之中。沿著這個(gè)邏輯來考量社會管理法治一體化，便可以說我們在實(shí)現(xiàn)社會管理法治一體化時(shí)，可以將我國法治大系統(tǒng)作為參考系。具體而論，我國已經(jīng)存在的有關(guān)社會管理法可以繼續(xù)存在，而對空缺的可以繼續(xù)完善，并與原來的法律進(jìn)行對接。這就是一體化的一個(gè)非常重要的優(yōu)勢，而這個(gè)優(yōu)勢就必然使我國社會管理法治在今后的發(fā)展中更加具體。

第三，使社會管理法治更加成熟。我國社會管理的法治是作為一個(gè)整體存在于我國的社會機(jī)制中的。從我國《立法法》所確立的法律淵源來看，目前已經(jīng)制定的有關(guān)社會管理法律典則存在于不同層次的法律形式之中，有些存在于法律層面上，有些存在于行政法規(guī)層面上，有些存在于地方性法規(guī)層面上，大量的則存在于政府規(guī)章層面上，當(dāng)然，還有不少社會管理的法律典則是行政規(guī)范性文件。①有關(guān)社會管理的規(guī)范性文件在我國是普遍存在的，可以說從中央到地方都制定了大量的這類文件。如《國務(wù)院關(guān)于扶持和促進(jìn)中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的若干意見》(2009年)、《國家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》(2006年)、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》(2006年);《上海市人民政府關(guān)于加強(qiáng)本市建筑垃圾和工程渣土處置管理的通告》(2009年)、《上海市人民政府關(guān)于清理整頓本市道路上指示牌的通告》(2009年)等。目前這樣的格局除去執(zhí)法上的多樣性不談，僅立法層面就顯得非?；靵y，而且我們注意到，我國社會管理的大量法律典則存在于地方立法之中，既包括地方性法規(guī)，也包括地方政府規(guī)章。從絕對數(shù)和相對數(shù)來看，有關(guān)社會管理的地方立法都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于和多于中央立法。同時(shí)，由于我國地方在經(jīng)濟(jì)、文化、社會等方面發(fā)展的不平衡和存在較大差異，也導(dǎo)致各地的社會管理法典則存在嚴(yán)重錯(cuò)位。那么，社會管理法的法律典則是否一定要按照金字塔式的結(jié)構(gòu)進(jìn)行排列，回答是否定的。在筆者看來，也許橄欖型的社會管理法的數(shù)量排列才是最可取的。②對這個(gè)橄欖型，筆者是這樣認(rèn)識的，即最高層的法律可以對社會管理法作概括性和導(dǎo)向性規(guī)定，而對于最低層的行政管理規(guī)范性文件則只有在個(gè)別情況下才能夠?qū)ι鐣芾硎马?xiàng)作出規(guī)定。處于中間層的行政法規(guī)甚至地方性法規(guī)和規(guī)章等，才是規(guī)制社會管理事項(xiàng)的最基本的淵源形式。總而言之，目前我國社會管理法治在立法、執(zhí)法、守法等層面上都存在一定問題。而問題的癥結(jié)就在于法治一體化的特征還不明顯。也就是說，正是這種非一體化的傾向?qū)е铝宋覈鐣芾矸ǖ牟怀墒?。反過來說，社會管理法治的一體化只能使社會管理法治更加成熟。

第四，使社會管理法治更加超前。從法哲學(xué)層面分析，法治與社會的關(guān)系可以有三種情形，第一種情形就是法治能夠與社會發(fā)展同步進(jìn)行?？梢哉f，一個(gè)國家基本法律典則的存在和法律典則的實(shí)施都保持了這樣的特性。因?yàn)橹T多法律典則的制定就是以解決相應(yīng)的社會問題為背景的。我國近年來在公法領(lǐng)域制定的一系列法典就充分證明了這一點(diǎn)。③這里最為典型的是我國三部行政法典則的制定、一部是《行政處罰法》、一部是《行政許可法》、一部是《行政強(qiáng)制法》，這三個(gè)行政法典則的制定都以它們所能夠解決的社會問題為背景。即上世紀(jì)90年代初，行政處罰的亂罰、濫罰促成了《行政處罰法》的出臺，行政審批的泛化和無序化，在加入世貿(mào)組織后，導(dǎo)致了《行政許可法》的誕生，前不久出臺的《行政強(qiáng)制法》更是由強(qiáng)制拆遷等行為中濫用強(qiáng)制手段促成的?？梢哉f絕大多數(shù)法律典則與該法律典則的實(shí)施都能夠做到與社會發(fā)展同步。第二情形就是法治相對滯后于社會發(fā)展。即便在法治發(fā)達(dá)國家這種狀況也是存在的，因?yàn)槿魏螌?shí)在法的制定都有一個(gè)時(shí)代背景問題，當(dāng)人們不能隨著時(shí)代發(fā)展對法律進(jìn)行修正時(shí)，當(dāng)一個(gè)國家的執(zhí)法理念不能隨時(shí)代發(fā)展而有所創(chuàng)新時(shí)，法治就有可能滯后于社會發(fā)展。在我國，法治滯后于社會發(fā)展的情形并非個(gè)別，例如，我們有些公法典則還是上世紀(jì)50年代制定的，我們的有些執(zhí)法方式也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)的產(chǎn)物，仍沿用至今。第三種情形是法治與社會相比具有一定的超前性。筆者這里所講的超前性是指法律能夠?qū)ι鐣l(fā)展以及社會關(guān)系的變化作出預(yù)判，通過這種預(yù)判使法律對社會的作用更加具有創(chuàng)造性和革新價(jià)值。社會管理說到底是一個(gè)不斷發(fā)展變化的事物，社會管理法治只有在具有一定提前量的情況下才能得到廣大社會主體的認(rèn)同。顯然，社會管理法治一體化是在有關(guān)的國家機(jī)關(guān)對社會管理立法、執(zhí)法、司法等作出統(tǒng)一安排的情形下進(jìn)行的。這種有序的安排必然會吸收法治發(fā)達(dá)國家在社會管理法治方面的先進(jìn)成果，同時(shí)，會對我國民間采用的有效的社會管理手段①在我國有兩個(gè)有特色的糾紛化解制度，這兩個(gè)制度也可以視為社會管理的有效手段，一個(gè)是信訪制度，另一個(gè)是人民調(diào)解制度，這兩個(gè)制度在其形成的初期都是非正式性的、非官方性的。而隨著人們對它們在社會管理中有效性的認(rèn)識，便通過法律手段將其予以認(rèn)可，《中華人民共和國人民調(diào)解法》的頒行就生動地說明了這一點(diǎn)。進(jìn)行法律上的加工，使我國的社會管理法治相對超前。

三、社會管理法治一體化的內(nèi)容構(gòu)造

社會管理法治的內(nèi)容與社會管理的內(nèi)容是否為同一范疇是值得探討的。在傳統(tǒng)社會學(xué)理論中，社會管理是被這樣界定的:“政府和社會團(tuán)體為促進(jìn)社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，對社會系統(tǒng)的組成部分和社會生活領(lǐng)域及其發(fā)展過程所進(jìn)行的組織、指揮、監(jiān)督和調(diào)節(jié)?！保?］以傳統(tǒng)社會學(xué)理論，社會管理的基本內(nèi)容包括:“社會政策，它是在國家指導(dǎo)下所制定的影響社會生活的準(zhǔn)則和措施。社會預(yù)測，對未來的社會現(xiàn)象、社會過程和事件進(jìn)行科學(xué)預(yù)測和判斷。社會計(jì)劃，它是國家通過計(jì)劃來組織、指導(dǎo)、監(jiān)督、調(diào)節(jié)整個(gè)社會系統(tǒng)和社會生活領(lǐng)域社會活動的管理制度，是社會管理中最具指令意義的環(huán)節(jié)。社會工作，它是運(yùn)用行政力量和社會力量對人民群眾的社會生活進(jìn)行服務(wù)和管理的工作，主要有社會保險(xiǎn)、社會福利、社會救濟(jì)。社會調(diào)整，它是運(yùn)用法律、政策、紀(jì)律、規(guī)范及其它公共生活準(zhǔn)則來調(diào)整社會關(guān)系，進(jìn)行合理、正常的社會生活的管理過程。社會調(diào)整的管理職能主要是:實(shí)現(xiàn)社會計(jì)劃和實(shí)施社會政策;建立和健全社會規(guī)范和公共生活準(zhǔn)則，調(diào)整偏離行為;預(yù)防和懲罰有害于社會的行為、維持社會生產(chǎn)和生活的正常秩序;調(diào)整社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系?！保?］這些關(guān)于社會管理內(nèi)容的解讀是具體和全面的，基本上概括了社會管理的主要方面。也在一定程度上揭示了社會管理法治化的內(nèi)容。但是，我們對社會管理法治化尤其對社會管理法治一體化的內(nèi)容構(gòu)造絕對不能與社會管理的內(nèi)容相等同。說到底，社會管理的內(nèi)容都是一些技術(shù)問題，這些技術(shù)問題更多的體現(xiàn)的是管理過程中的一種手段，它應(yīng)當(dāng)是中性的。當(dāng)這些手段達(dá)到一定條件時(shí)，法律可以對它進(jìn)行規(guī)制，但法律絕對不可以將這些技術(shù)手段原封不動地變?yōu)榉梢?guī)則。同時(shí)，作為社會管理的法治化而言，絕對不可能離開社會管理的上列內(nèi)容。而社會管理法治一體化則是一個(gè)具有深層意義的概念，它的內(nèi)容構(gòu)造既不同于社會管理的內(nèi)容構(gòu)造，也不同于社會法治的內(nèi)容構(gòu)造，它的立足點(diǎn)在于對上列兩個(gè)方面的內(nèi)容作一體化的處理。筆者試就我國目前社會管理法治一體化的內(nèi)容構(gòu)造從下列方面予以闡釋。

第一，社會管理諸典則之間的一體化。社會管理的法律典則是社會管理法治一體化中最為基本的部分，那么，社會管理究竟有哪些法律典則，至少在我國還沒有形成共識。這既反映在我國的官方文件中，也反映在我國的學(xué)術(shù)研究中。就前者而論，無論黨的文件還是政府文件，都沒有對社會管理法所設(shè)計(jì)的典則及其體系進(jìn)行界定，即便一個(gè)籠統(tǒng)的說法也尚未存在。尤其是我國官方所使用的社會管理的概念究竟是基于某一個(gè)學(xué)科或者是一個(gè)日常生活用語，都沒有給一個(gè)說法。事實(shí)上，社會學(xué)中的社會管理與行政管理學(xué)中的社會管理，以及與公法學(xué)中的社會管理都存在較大差異。就后者而論，我國學(xué)界也沒有給社會管理法典一個(gè)界定和范圍上的勾畫。因?yàn)樵谖覈?，法律體系的分類中尚未有社會管理法這個(gè)法律部類，更談不上這樣的法律部門了。能不能說凡是歸于私法范疇的法律典則都與社會管理法沒有關(guān)系，反之，凡是公法范疇的法律典則都可以歸入到社會管理中來，或者是社會管理法的構(gòu)成部分等。這些問題也許是較為高深的學(xué)理問題，可能學(xué)者們在很短時(shí)間內(nèi)還難以給出確切的答案。但在筆者看來，我國官方應(yīng)當(dāng)對社會管理法典則勾畫一個(gè)初步的輪廓和體系。因?yàn)槲覀內(nèi)绻B初步的輪廓都沒有清晰的認(rèn)識，那社會管理法治則很難有所推進(jìn)。筆者認(rèn)為，我們還是應(yīng)當(dāng)回到社會管理最原始的意義上來，并通過這樣的原始意義來構(gòu)造社會管理法律典則，并將這種典則作一體化的處理。例如，社會管理包括社會系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運(yùn)作、社會系統(tǒng)的組成部分、社會系統(tǒng)的生活領(lǐng)域以及社會發(fā)展過程。那么，我們就應(yīng)當(dāng)圍繞這四個(gè)大的板塊，對這四個(gè)板塊相關(guān)的法律典則作一體化的處理。

第二，社會管理主體權(quán)力分配的一體化。社會管理的主體是社會管理中最為主動的因素，從法治發(fā)達(dá)國家對社會管理主體的類型化處理來看，它們往往將社會管理分成兩大類:一類是存在于民間的社會管理主體，這包括一些社會組織和利益群體對自己所在的組織和利益相關(guān)人的管理。這樣的主體承擔(dān)著一定的社會管理的義務(wù)，它們的義務(wù)有些是公法型的，有些是準(zhǔn)公法型的，還有一些是私法型的。作為社會管理主體的一體化而論，對民間主體的條件和資格進(jìn)行確認(rèn)就是必需的。另一類也是最為重要的一類，是存在于官方的社會管理主體。我們暫且把立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)從官方的社會管理主體排除出去，因?yàn)檫@些主體所履行的不是社會管理職能，這是基于社會管理是行政管理的構(gòu)成部分這一事實(shí)所作的推論。換言之，在我國，官方的社會管理主體存在于行政系統(tǒng)之中。然而，要強(qiáng)調(diào)的是，不是所有的行政機(jī)構(gòu)體系都承擔(dān)社會管理職能，在我國，究竟哪些政府行政系統(tǒng)和行政主體承擔(dān)社會管理職能，便是一個(gè)需要從法律上進(jìn)行界定的問題。就目前法律所規(guī)定的具有社會管理職能的行政主體而言，其在權(quán)力行使過程中有時(shí)界限也是模糊的。它們雖然有憲法和政府組織法上的明確分工，這些分工明確了不同政府主體在社會管理中的不同職責(zé)，但由于我們?nèi)狈τ蒙鐣芾淼母拍詈椭贫葘λ鼈冞M(jìn)行統(tǒng)一的整合，因此，可以說，在社會管理中各主體之間還常常是各吹各的調(diào)，即是說并沒有形成有機(jī)的一體化?？梢哉f，我國前些年在相對集中行政處罰權(quán)方面已經(jīng)作了非常積極的工作，這種相對集中處罰權(quán)的政府行為實(shí)質(zhì)上是對不同主體在社會管理中的一個(gè)一體化的處理。我們可以以此為借鑒，對社會管理諸主體的權(quán)力分配作深層次的一體化處理。這是社會管理法治一體化內(nèi)容構(gòu)造的第二個(gè)方面。

第三，社會管理諸領(lǐng)域構(gòu)型的一體化。社會管理即便從嚴(yán)格的社會學(xué)的意義上進(jìn)行界定，也包括了非常廣延的領(lǐng)域，如社會秩序、社會關(guān)系、社會角色分配、社會過程等等，都可以構(gòu)成社會管理的領(lǐng)域。在筆者看來，當(dāng)我國政府提出創(chuàng)新社會管理、提升社會管理能力時(shí)，我們是在一個(gè)更加廣泛的意義上使用這一概念的，甚至可以說，我們將政府在對社會發(fā)生作用中所設(shè)計(jì)的每一個(gè)宏觀、中觀、微觀領(lǐng)域都視為社會管理的領(lǐng)域。如果這樣的話，那就有可能使社會管理實(shí)現(xiàn)真正意義上的創(chuàng)新有很大困難，也會使社會管理實(shí)行法治化成為一道難題?；诖?，筆者建議我國官方應(yīng)當(dāng)對社會管理諸領(lǐng)域進(jìn)行構(gòu)型，我們可以確立若干個(gè)大系統(tǒng)，例如用社會秩序、社會關(guān)系、社會過程為標(biāo)竿進(jìn)行宏觀上的領(lǐng)域構(gòu)造。然后再對這些宏觀領(lǐng)域所包括的具體范疇進(jìn)行相對狹窄的理論構(gòu)型，使社會管理的領(lǐng)域形成層次。一旦這樣的層次能形成，那么整個(gè)管理過程實(shí)現(xiàn)法治就非常方便了，就可以牽一發(fā)而動全身。我們還可以從相對具體的領(lǐng)域?qū)ι鐣芾磉M(jìn)行構(gòu)型，例如，我們可以從社會福利、社會救助、社會安全、社會權(quán)益和社會問題五個(gè)范疇來構(gòu)型。［5］兩種構(gòu)型的思路都是可以選擇的，但就目前情況看，選擇后者應(yīng)當(dāng)更加切合實(shí)際，毫無疑問，對社會管理領(lǐng)域進(jìn)行官方構(gòu)型實(shí)質(zhì)上是從法治的角度對其進(jìn)行的一體化處理，一定意義上講，此一構(gòu)型比前一個(gè)構(gòu)型更加重要。因?yàn)?，在社會管理領(lǐng)域不明確的情況下，相關(guān)主體的整合和典則的制定就是一句空話。

四、社會管理法治一體化的實(shí)現(xiàn)技術(shù)

有學(xué)者曾經(jīng)將我國法治建設(shè)的特征概括為“政府推動型”，［6］所謂政府推動型是指我國法治是在政府的設(shè)計(jì)、主導(dǎo)以及具體實(shí)施下進(jìn)行的。當(dāng)人們在使用政府推動這一概念時(shí)是相對于民間自發(fā)和自覺地進(jìn)行而言的。這個(gè)概括應(yīng)當(dāng)說是正確的，事實(shí)上，即便在西方一些號稱自由民主的國家，其法治的發(fā)展也何嘗不是由政府推動的。換言之，政府對法治發(fā)展的推動是很有意義的。就我國目前推行的社會管理而論，仍然需要政府的推動，一方面，需要政府對社會管理及其法治化作出價(jià)值上的選擇，同時(shí)使這種選擇更加具有理性。另一方面，對社會管理實(shí)施過程中的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，政府應(yīng)當(dāng)積極為之。再者，對于社會管理及其法治化的具體實(shí)現(xiàn)，政府必須予以主導(dǎo)。可以選用很多的技術(shù)手段促成社會管理的一體化，在筆者看來，就目前而論，我國社會管理的法治化以及社會管理法治的一體化已經(jīng)不存在價(jià)值判斷問題。即是說，我國政府已經(jīng)明確了社會管理及其法治化對我國社會建設(shè)的重大意義。也就是說，我們下一步要做的是從技術(shù)層面上解決社會管理法治一體化的問題。這些技術(shù)路徑是多方面的，我們可以借鑒西方法治發(fā)達(dá)國家在實(shí)現(xiàn)社會管理法治一體化中的一些做法，例如，有些國家早在上個(gè)世紀(jì)30年代就宣布它們進(jìn)入了福利國家時(shí)代。盡管福利國家的概念對這些國家而言有些夸張，但它們確確實(shí)實(shí)在提升社會福利方面采用諸多手段，而正是它們社會福利的廣泛提升實(shí)現(xiàn)了社會管理的法治化。當(dāng)然我國在實(shí)現(xiàn)社會管理法治一體化方面可以走我們自己的路。

第一，統(tǒng)一法律典則。上面我們在分析社會管理一體化的內(nèi)容構(gòu)造時(shí)，將法典的一體化作為首要的內(nèi)容構(gòu)造，那么，社會管理法治一體化的實(shí)現(xiàn)技術(shù)中也不能回避社會管理的法律典則問題。一定意義上講，對社會管理的法律典則進(jìn)行統(tǒng)一是社會管理法治一體化中的重中之重，因?yàn)樵谏鐣芾磉^程中法律典則是最為基礎(chǔ)的東西，如果沒有相應(yīng)的法律典則，整個(gè)社會管理就必然會缺乏依據(jù)而最終導(dǎo)致社會管理過程中的人治。由于我國是一個(gè)法制統(tǒng)一的國家，而且是單一制國家，在法律體系的構(gòu)造中只要牽涉到一個(gè)部類，這個(gè)部類從中央到地方就應(yīng)當(dāng)是一個(gè)統(tǒng)一的整體。因此，我們必須對我國社會管理的法律典則作統(tǒng)一化處理。我們應(yīng)當(dāng)確立社會管理法這樣一個(gè)法律部門，在這個(gè)法律部門中，可以設(shè)計(jì)一個(gè)總的法典，也可以設(shè)計(jì)若干基本法典，這一步是必須走的。①在這方面，我國在法制建設(shè)中是有經(jīng)驗(yàn)的，例如，經(jīng)濟(jì)法這一部門法在我國傳統(tǒng)的法律部門中就沒有這樣一個(gè)法律部門，改革開放初期，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的調(diào)整尤其各種經(jīng)濟(jì)形式的出現(xiàn)，使人們對經(jīng)濟(jì)法這個(gè)部門法存在的重要性有了充分的認(rèn)識。我們還清楚的記得，在上世紀(jì)80年代初，就有大民法與經(jīng)濟(jì)法關(guān)系的理論爭執(zhí)。最后爭執(zhí)的結(jié)果是經(jīng)濟(jì)法這一部門法的普遍認(rèn)可以及它在我國獨(dú)立地位的形成。如果我們象當(dāng)年對待經(jīng)濟(jì)法態(tài)度那樣對待社會管理法，那么社會管理法這個(gè)部門未嘗不可成為獨(dú)立的法律部門。如果這一步能夠完成，我國社會管理法治的一體化就走出了堅(jiān)實(shí)的一步。

第二，統(tǒng)一制度設(shè)計(jì)。無須證明，社會管理法由非常復(fù)雜的分布于各個(gè)層次的制度構(gòu)成，例如，各種各樣的社會管理制度，社會物質(zhì)幫助制度、社會救助制度、社會救濟(jì)制度、社會保險(xiǎn)制度等等。正是這些廣泛的制度存在才使社會管理的法典有了活生生的內(nèi)容。才使社會管理能夠有效運(yùn)行。但就目前來講，我國社會管理中的若干制度還相對比較零散，而且有些制度與發(fā)達(dá)國家相比還存在較大差距。②從法治全球化的角度看，一國的社會管理制度必須與他國相應(yīng)的社會管理制度接軌，其才有相應(yīng)的生命力。任何一個(gè)國家如果將自己封閉起來，制造一種僅僅能夠在本土范圍內(nèi)適用的制度，那么，這樣的制度則可能沒有生命力。對于社會管理制度而言，其全球化的傾向則更加明顯一些。由于我國地域廣闊，加之各地人文背景的差異，便使我國不同地區(qū)之間在社會管理中往往有較大的制度反差，以機(jī)動車牌照的發(fā)放為例，有些地方實(shí)行完全免費(fèi)，而有些地方則實(shí)行拍賣制，這兩種制度實(shí)質(zhì)上反映了我國社會管理制度上的地區(qū)差異。如上所述，作為一個(gè)法制統(tǒng)一的國家來講，社會管理制度的統(tǒng)一是必須的，這種制度上的統(tǒng)一也是實(shí)現(xiàn)社會管理法治一體化的重要技術(shù)手段。

第三，統(tǒng)一責(zé)任形式。社會管理由法外而法內(nèi)、由專制而民主、由非理性而理性，經(jīng)過了一個(gè)發(fā)展過程，在社會管理的初期，它更多的是法外的、專制的、非理性的。這種非理性的具體表現(xiàn)就是管理主體在社會管理中的強(qiáng)勢地位，它們有權(quán)為被管理者設(shè)定義務(wù)，它們有權(quán)改變已經(jīng)設(shè)定好的管理關(guān)系，它們還有權(quán)對管理相對一方當(dāng)事人進(jìn)行制裁。然而，我們現(xiàn)在所講的社會管理則應(yīng)當(dāng)是法內(nèi)的、民主的、理性的。這幾個(gè)方面的屬性具體要求社會管理主體應(yīng)當(dāng)具有服務(wù)意識，鄧小平早在上世紀(jì)80年代就提出了管理就是服務(wù)的管理理念。這個(gè)管理理念到現(xiàn)在為止仍然是很時(shí)尚的，正如溫家寶在2010年《政府工作報(bào)告》中所指出的:“以轉(zhuǎn)變職能為核心，深化行政管理體制改革，大力推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，努力為各類市場主體創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境，為人民群眾提供良好的公共服務(wù)，維護(hù)社會公平正義?！覀円嬲_履行政府職能，更加重視公共服務(wù)和社會管理。加快健全覆蓋全民的公共服務(wù)體系，全面增強(qiáng)基本公共服務(wù)能力?！庇纱丝梢?，社會管理法治的一體化要求政府行政系統(tǒng)乃至于所有管理主體應(yīng)當(dāng)從管理主體變?yōu)榱x務(wù)主體。應(yīng)當(dāng)從權(quán)威主體變?yōu)樨?zé)任主體，就是要對社會管理承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，而且這種責(zé)任必須有統(tǒng)一的形式。我國近年來在行政系統(tǒng)建立了嚴(yán)格的行政問責(zé)制，而且有些行政問責(zé)就適用于社會管理中，例如，我們在藥品管理和食品管理中對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)。但就社會管理總體上的問責(zé)機(jī)制來看，還尚未形成，這是我們應(yīng)當(dāng)引起重視的。

第四，統(tǒng)一納入司法化軌道。社會管理在現(xiàn)代法治發(fā)達(dá)國家是法律范圍內(nèi)的問題，但是，在我國人們可能更多地用政治眼光來觀察社會管理。當(dāng)然，若從深層分析，有效實(shí)現(xiàn)社會管理是一件政治任務(wù)，但是，作為社會管理的參與者，卻不應(yīng)當(dāng)將社會管理政治化。我們注意到，我國有些社會管理的參與者，其中既包括管理主體，也包括管理相對人，往往將社會管理政治化，例如，有些管理主體往往把社會管理作為一種政績，這必然導(dǎo)致在社會管理中對問題作簡單化處理。一些管理相對方也常常選擇用靜坐、示威乃至于其它非理性的手段處理社會管理中遇到的問題。法國思想家托克維爾就曾經(jīng)間接指出，在一個(gè)相對不成熟的國家一切問題最終都會演化成政治問題，而在相對成熟的國家，一切問題最后都可能演化成司法問題。這個(gè)論斷對于我們實(shí)現(xiàn)社會管理法治的一體化具有很大的技術(shù)層面上的意義。也就是說，我們可以將我國的社會管理納入司法化的軌道。例如，在社會管理過程中，讓多方主體都能介入，而不僅僅管理方與被管理方。司法權(quán)在運(yùn)作過程中至少有三個(gè)以上的主體，就是糾紛當(dāng)事方和糾紛裁斷者。還如，一旦因?yàn)樯鐣芾矶鹆思m紛，就應(yīng)當(dāng)為當(dāng)事方設(shè)立救濟(jì)途徑，其中行政訴訟就是很好的解決管理糾紛的制度。①《中華人民共和國行政訴訟法》應(yīng)當(dāng)說是一個(gè)很好的適合于社會管理的救濟(jì)法，但是，我們在制定這個(gè)法律時(shí)，還沒有上升到社會管理的高度來認(rèn)識這部法律的功能。這樣便使得我們在行政訴訟法的制度設(shè)計(jì)中對受案范圍等都作了嚴(yán)格的限制，例如抽象行政行為不能納入到受案范圍中去?，F(xiàn)在看來，這是非常不明智的，至少對于實(shí)現(xiàn)理性的社會管理來講是這樣的。在法治發(fā)達(dá)國家由于將有些社會管理從政府系統(tǒng)剝離到社會機(jī)制之中，那么，調(diào)控管理關(guān)系的往往也有私法的形式，例如，管理方與被管理方可以事先簽訂合同，當(dāng)合同不能履行時(shí)，權(quán)利受到侵害的一方便可以選擇以普通法的形式即私法的形式進(jìn)行救濟(jì)，對我國社會管理實(shí)現(xiàn)司法化而言，至少應(yīng)當(dāng)樹立這樣的意識，令人遺憾的是，我國目前還沒有將社會管理與司法化的概念聯(lián)系在一起。

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