文/交通運輸部科學研究院 李彥林 華光 孫東泉

我國城市貨運車輛交通管理政策對物流影響分析

文/交通運輸部科學研究院 李彥林 華光 孫東泉

當前，我國已整體進入城市化快速推進的歷史時期，城市規(guī)模迅速擴張，都市圈、城市群等新型城市形態(tài)不斷涌現(xiàn)。物流配送系統(tǒng)是城市賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是城市實現(xiàn)物資內(nèi)外交換、保障居民正常生活、擴大對外輻射范圍、優(yōu)化城市發(fā)展環(huán)境的重要支撐。然而，近些年來我國城市配送整體效率不高、組織方式落后、配送“最后一公里”難等問題已成為物流服務鏈條的短板，嚴重影響和制約著城市的健康發(fā)展，成為物流發(fā)展難以逾越的頑疾。城市配送難問題已引起各級政府和業(yè)界的廣泛關(guān)注。2011年8月，國務院出臺了《關(guān)于促進物流業(yè)健康發(fā)展政策措施的意見》（國發(fā)〔2011〕38號），俗稱“物流國九條”，其中第三條專門針對物流作業(yè)中車輛通行問題提出了具體指導意見，要求加快制定城市配送管理辦法，有效解決城市中轉(zhuǎn)配送難、配送貨車?？侩y等問題。加快改善城市貨運車輛管理，提高車輛通行效率，進一步規(guī)范城市貨運市場，成為破解城市物流頑癥的重要突破口。

典型城市貨運車輛交通管制措施

隨著城市規(guī)模的不斷擴大，人口急劇膨脹，機動車輛快速增加，城市交通擁堵已成為典型城市病態(tài)。各中心城市為了緩解交通擁堵局面，提高車輛通行速度，優(yōu)先保障城市居民通勤出行，紛紛采取限制貨運車輛通行的管控措施，以期緩解道路資源不足、車輛通行不暢等交通壓力。

成都

成都市主要根據(jù)主城區(qū)布局特點，采取分區(qū)域限行、控制貨車進入中心城區(qū)的方式，分別以一、二、三環(huán)路為屏障，逐級限行貨運汽車。貨運車輛依據(jù)載重噸位、貨物類別、車輛戶籍地等因素，將進入中心城區(qū)車輛通行證分為A1、A2、B1、B2、C1、C2、C3、D證、E證和H證，其中E證為市場專用證。各證類對應車型及載質(zhì)量如表1所示。

表1 車型及載質(zhì)量使用規(guī)定

對于持有各類通行證的貨運車輛，應按照各自證照類別，分時段、分路段、分區(qū)段在中心城區(qū)內(nèi)通行，具體規(guī)定大致為：

1. 時間規(guī)定

持證車輛在規(guī)定區(qū)域或路線允許于每日7:00至22:00時間段內(nèi)通行，但在每日早、晚高峰時段（每日7:00 至9:00、17:00至19:00）禁止通行。

2. 路域規(guī)定

允許持A1證、A2證的貨運汽車在規(guī)定時間在三環(huán)路（含）以內(nèi)和南部新區(qū)的城區(qū)道路通行，持B1證、B2證的貨運汽車在一環(huán)路（含）以外和南部新區(qū)的城區(qū)道路通行，持C1證、C2證、C3證、E市場專用證的貨運汽車在二環(huán)路（含）以外和南部新區(qū)的城區(qū)道路通行。

3. 特別規(guī)定

允許持D證的貨運汽車在三環(huán)路（含）以內(nèi)和南部新區(qū)的城區(qū)道路通行，但必須持與建筑單位簽訂的相關(guān)手續(xù)到建筑工地所屬的公安交警分局砼攪拌輸送車線路卡并按規(guī)定線路行駛。持H證的貨運汽車則在規(guī)定時間可以在三環(huán)路和天府大道行駛。

4. 其它規(guī)定

持證貨運汽車在三環(huán)路（含三環(huán)路）以內(nèi)和南部新城的城區(qū)道路行駛不得從事建筑垃圾運輸。

蘇州

蘇州市為加強貨運機動車通行管理，有效控制市區(qū)交通總量，制定出臺了中心城區(qū)貨運機動車通行證核發(fā)辦法，具體規(guī)定和要求大致如下。

1. 一般規(guī)定

每日7時至21時禁止非市區(qū)貨運汽車在劃定的中心城區(qū)以內(nèi)行駛，每日21時至次日7時禁止非市區(qū)中型（含）以上貨運汽車（黃牌）在東環(huán)路、南環(huán)東路、南環(huán)西路、解放西路、西環(huán)路、虎泉路、312國道以內(nèi)區(qū)域通行（不含上述道路）。

2. ?；奋囈?guī)定

全天禁止運輸危險化學品的車輛在中心城區(qū)以內(nèi)區(qū)域通行。

3. 貨車規(guī)定

市區(qū)貨運機動車每日7時至9時、16：30至20時禁止在劃定中心區(qū)域內(nèi)行駛，每日9時至16：30時禁止在東環(huán)路、南環(huán)東路、南環(huán)西路、解放西路、西環(huán)路、虎泉路、312國道以內(nèi)區(qū)域通行（含除312國道以外的上述道路）。

4. 特殊規(guī)定

因運送生產(chǎn)、生活物資，必須進入禁行區(qū)域的市區(qū)貨運機動車核發(fā)通行證，根據(jù)通行證的種類，在規(guī)定時間、路段、區(qū)域通行。通行證種類包括貨運出租車專用通行證、工程搶險通行證、菜籃子通行證、生活品通行證、危險品專用通行證、專業(yè)貨運企業(yè)城區(qū)（甲）通行證。重型半掛牽引車、重型專項作業(yè)車、大型集裝箱車原則上不發(fā)放通行證。市區(qū)8噸以上貨運機動車在中心城區(qū)通行的，根據(jù)運輸需要及時間要求，定量發(fā)放路段通行證。外地與本市單位有生產(chǎn)協(xié)作關(guān)系的車輛，需在多個區(qū)域通行的辦理城區(qū)（乙）通行證。外地臨時進入中心城區(qū)送貨、提貨的車輛，必須持綠色環(huán)保標志，辦理當天臨時通行證。

5. 其它規(guī)定

持有城區(qū)（甲）、城區(qū)（乙）通行證的車輛，每日7時至9時、16：30至20時禁止在禁行區(qū)域通行。

其他中心城市如北京、上海、沈陽、大連等，也紛紛結(jié)合本市區(qū)具體情況，制定出臺了針對貨運車輛限行的相關(guān)管控措施，實施分時段、分貨類、分區(qū)域、分車型交通管制，以期減緩中心城區(qū)交通壓力，

當前交通管理措施對城市配送發(fā)展影響

當前各中心城市出臺的針對貨運車輛管理措施，其目標在于緩解城市交通擁堵，應對城市機動化快速發(fā)展所帶來的道路資源不足、城區(qū)通行速度急劇下降、污染排放加重等負面影響，優(yōu)先保障城市居民日常工作、生活、上學等交通出行，體現(xiàn)城市交通以人為本的管理理念。但是，城市物流配送體系作為城市交通的有機組成部分，是保障城市正常運轉(zhuǎn)和發(fā)展的基礎(chǔ)，是城市物資和商品交換得以進行的前提，是城市經(jīng)濟功能、社會功能得以充分發(fā)揮和實現(xiàn)的載體。對貨運車輛進行單純地禁止或限制通行，雖然在一定程度上減緩了城市交通堵，但對城市發(fā)展卻帶來諸多負面影響，并造成城市運行的“腸梗阻”。

1. 客觀上割裂了物流運作的一體化，加大了物流服務系統(tǒng)成本

城市配送作為物流服務鏈條的末端，是完整物流服務的有機組成部分和重要環(huán)節(jié)。物資在經(jīng)過長距離干線運輸后，必須經(jīng)過高效、快速、及時的末端配送把貨物安全、準確送達至客戶端，從而保障整個物流系統(tǒng)銜接順暢、效率最高、成本最低。人為限制貨運車輛通行，無疑在客觀上造成了物流各環(huán)節(jié)的脫節(jié)和相互分離，一方面加大了供應鏈管理操作的難度，另一方面也增加了運輸、倉儲、裝卸、分拆、組貨等作業(yè)環(huán)節(jié)，延長了物流服務時間，進一步加大了物流服務的系統(tǒng)成本。

2. 降低了物流服務的整體質(zhì)量

物流配送是物流服務的終端，直接面向企業(yè)、居民等廣大用戶群體，是物流服務質(zhì)量和水平的最終體現(xiàn)。隨著產(chǎn)業(yè)分工細化、現(xiàn)代流通方式的創(chuàng)新發(fā)展和城市居民生活水平的不斷提高，尤其是隨著電子商務的迅猛發(fā)展，對實體終端配送服務的準確性、及時性、安全性、經(jīng)濟性、靈活性等要求越來越高，物流組織和管理難度加大。對城市貨運車輛的限行管控在很大程度上降低了物流服務的準時性、安全性，增加了物流作業(yè)環(huán)節(jié)，使得物流系統(tǒng)的不確定性因素增多，丟失、損壞、延時、違約等可能性大大提高，近年來因車輛限行原因而引起的不能及時配送到位等服務投訴和違約現(xiàn)象時有發(fā)生。

3. 進一步加劇了城市交通擁堵

以載貨2噸的廂式貨車為例，如果沒有貨車限行，物流企業(yè)可直接用載重2噸貨車滿載貨物送至客戶終端，完成配送作業(yè)。由于對貨車限行，迫使企業(yè)改用面包、金杯等載客車輛進行多次轉(zhuǎn)運。由于安全、載重等因素，一般面包車輛一次僅能運載500公斤左右的貨物，要完成整個配送任務，需用4輛面包車進行運輸。這種化整為零的貨物組織方式一方面加大了企業(yè)配送成本，另一方面造成將有更多車輛占用道路資源，進一步加劇了城市交通擁堵和城市道路資源的緊張局面。

在一定程度上干擾了正常的市場經(jīng)營秩序，形成了新的市場不公平

隨著各城市限貨令的頒布實施，車輛通行證便成為一種稀缺資源，可謂一證難求，甚至成為一部分不法分子投機牟利的工具。從具體實踐來看，能獲得貨車通行證的往往是一些有一定實力或門路的企業(yè)，中小物流企業(yè)，特別是廣大小微企業(yè)和個體戶基本無法通過正常渠道申請到通行證。然而城市配送的主要任務則是由這些小微企業(yè)或個體戶承擔，他們?yōu)榱送瓿膳渌腿蝿?，履行合同責任，只能采取客貨混裝等違規(guī)辦法，寧愿支付交通罰款等額外的物流成本。因此，以堵為主的限貨令在客觀上設置了市場的行政壁壘，發(fā)放通行證這種極具行政色彩的資源配置方式一旦與市場結(jié)合，很容易成為利益主體追逐的交易對象，在市場主體中造成了因企業(yè)規(guī)模大小和屬地不同、通行證發(fā)放不透明等而帶來新的市場不公平。

破解城市貨車通行難題的積極嘗試

實踐表明，單純的限貨令并不能從根本上解決城市交通擁堵的尷尬，也無助于建立一個高效、順暢、便捷、經(jīng)濟的現(xiàn)代化城市配送體系。各地區(qū)中心城市積極探索破解城市配送難題的途徑和方法，加快科技應用和模式創(chuàng)新，以求物流“最后一公里”破冰。

1. 北京開啟鮮活農(nóng)產(chǎn)品直通車

為落實政府關(guān)于“保民生、穩(wěn)物價”的政策措施，提高鮮活農(nóng)產(chǎn)品城市配送效率，在市政府各有關(guān)部門的大力支持下，北京市新發(fā)地農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場組建了鮮活農(nóng)產(chǎn)品綠色運輸車隊，并啟動首都菜籃子直通車，直接配送至城區(qū)內(nèi)二級批發(fā)市場、社區(qū)菜市場，有效保障首都菜籃子的運輸需求，進一步優(yōu)化鮮活農(nóng)產(chǎn)品運力資源，提高菜籃子最后一公里的運輸服務質(zhì)量，有效整合了眾多分散的配送資源，提高運輸服務的組織化、規(guī)?；蜕鐣潭?，有利于降低能源消耗，減少空氣污染，緩解城市交通擁堵。

2. 蘇州發(fā)展貨運出租車模式

2003年，經(jīng)過多方論證與實地調(diào)研，蘇州市政府決定發(fā)展貨運出租汽車運輸。市交通部門積極進行專題研究，聯(lián)合公安部門制定了《建立蘇州市中心城區(qū)貨物配送系統(tǒng)工作方案》，采取“公車公營”的模式，實行“五統(tǒng)一”（統(tǒng)一廂式車型、統(tǒng)一電子計價器、統(tǒng)一出租車頂燈、統(tǒng)一明碼標價、統(tǒng)一GPS衛(wèi)星定位）管理，為中心城區(qū)商貿(mào)流通企業(yè)、居民等提供及時的公共貨運服務。至2010年，貨運出租車有588輛，從業(yè)人員近600人，日均貨運量超過1200噸，約占城區(qū)貨運總量的20%。貨運出租作為城區(qū)物流配送的重要載體，銜接了市區(qū)主要商業(yè)網(wǎng)點，滿足了城區(qū)貨物運輸需求，緩解了城區(qū)交通壓力，大大提升了城市的文明程度。

通過多年的摸索實踐，盡管貨運出租發(fā)展過程中仍然存在著管理粗放、市場競爭力不強、車型結(jié)構(gòu)單一等問題，但其作為一種城市配送解決方案，在很大程度上提高了物流配送組織化程度，對解決車輛通行難、配送服務不及時、市場價格不透明、車型龐雜、技術(shù)標準不一等問題進行了積極探索，為創(chuàng)新我國城市配送新模式提供了很好的思路和經(jīng)驗借鑒。

3. 積極開展城市共同配送試點工作

為解決目前我國大中城市普遍存在的商品流通“最后一公里”貨車進城難、組織化程度低、配送成本高、交通擁堵等問題，商務部從2012年開始積極開展流通領(lǐng)域共同配送試點工作，支持商貿(mào)、物流企業(yè)以聯(lián)盟、共同持股等多種形式開展共同配送，鼓勵連鎖零售企業(yè)、網(wǎng)絡零售企業(yè)構(gòu)建新型配送體系，提高統(tǒng)一配送水平，引導物流公共信息服務平臺健康發(fā)展，支持建設一批物流電子交易平臺。通過提高共同配送比例，形成集約化、規(guī)模化、標準化配送模式，不斷提高共同配送覆蓋范圍和配送車輛實載率，統(tǒng)籌解決車輛在中心城區(qū)通行和停靠等問題，減少企業(yè)配送成本支出。廣州、武漢、合肥、成都、南寧、廈門、貴陽、蘭州、銀川等9個城市成為首批試點城市。

成都市積極建設物流配送信息服務平臺

為加快提升城市配送信息化水平，優(yōu)化配送資源組合，提高整體配送效率，加強對城市集中配送的監(jiān)督管理，進而緩解城市交通擁堵，破解貨運車輛進城難等問題，2011年成都市按照“政府主導、企業(yè)運營、服務外包”的方式啟動建設了“成都智慧物流公共信息平臺”，并在該平臺上同步開發(fā)建設了“成都市城市物流集中配送監(jiān)控平臺”。該平臺一期工程具備2000輛標準化城市配送車輛的監(jiān)管能力。到2015年，具備10000輛標準化城市配送車輛的監(jiān)管能力。

城市“最后一公里”難題破解需多管齊下、綜合施策

國內(nèi)外實踐經(jīng)驗表明，解決城市交通擁堵、緩解城市交通壓力絕非是對貨運車輛一限了之，相反會進一步加劇城市交通擁堵，同時會帶來諸多負面影響，嚴重制約了城市的健康發(fā)展。未來城市之間的競爭是綜合實力的相互較量，其中高效、快捷、經(jīng)濟的物流配送體系是城市綜合競爭力的重要體現(xiàn)。客、貨運輸系統(tǒng)是保障城市功能正常發(fā)揮、增強核心帶動作用、提高城市居民生活品質(zhì)、維持社會和諧穩(wěn)定的重大問題，兩者作用不可偏廢，更非此消彼長的對立關(guān)系，應放在同等重要的戰(zhàn)略地位來加以引導和管理，共同支撐城市的健康持續(xù)發(fā)展。

城市“最后一公里”難題的破解需多管齊下、綜合施策，充分借鑒發(fā)達國家、地區(qū)的先進經(jīng)驗和典型做法，發(fā)揮科技的引領(lǐng)和創(chuàng)新支撐作用，不斷完善法律法規(guī)體系和相關(guān)標準體系，強化市場在配置資源中的基礎(chǔ)性作用。政府部門應創(chuàng)新管理制度、改進管理方式，加大市場監(jiān)督管理，抓緊制定出臺關(guān)于城市配送體系建設的相關(guān)辦法、指導意見和扶持政策，積極營造良好的市場發(fā)展環(huán)境，做到“不缺位”、“不越位”、“不錯位”，綜合運用法律、財稅、行政等手段，從根本上解決城市發(fā)展過程中面臨的交通、環(huán)境等制約，打造和諧、宜居城市，推動城市的集約發(fā)展、安全發(fā)展、綠色發(fā)展、和諧發(fā)展?。ㄞD(zhuǎn)自《交通戰(zhàn)略與規(guī)劃》））