宋健坤

我國城鎮(zhèn)化建設(shè)從規(guī)模上講將是亙古未見的，其總投資將超過200萬億元，從建設(shè)的時間跨度講，將超越30年，歷經(jīng)幾代人。

我國城鎮(zhèn)化建設(shè)所受關(guān)注超乎尋常，目前已經(jīng)至最高決策層面。從多次的政策調(diào)整可以看出，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展并非一帆風(fēng)順。

必須承認，目前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的確存在亟待解決的帶有全局性的若干原則性問題，這已經(jīng)成為制約我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸。而要實現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，這些瓶頸顯然需要突破。

城鎮(zhèn)化不能等同于全民城市化

我國之所以選用“城鎮(zhèn)化”而未按國際慣例使用“城市化”一詞，其出發(fā)點與落腳點均在于解決占我國人口超過半數(shù)的廣大農(nóng)民的歸宿問題。這就必須從我國國情出發(fā)，在“鎮(zhèn)”字上下功夫，在“鎮(zhèn)”字上尋求突破，在“鎮(zhèn)”字上最終求得落點。那種通過在“圖上作業(yè)”，在全國地圖上“圈上幾個圈”，再下達指令搞上幾個所謂“城市群”，試圖以此來“一勞永逸”地解決我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑問題，其設(shè)計的邏輯起點就存在錯誤。

目前，全球各發(fā)達國家的城市發(fā)展，都在“回歸自然”，都在強調(diào)走“生態(tài)保障型”的設(shè)計理念與實現(xiàn)路徑，普遍持“反大都市化”理念。事實上，歐美城市化發(fā)展，即便是在二戰(zhàn)后經(jīng)濟與人口高速發(fā)展階段，也始終未脫離人性化的軌跡，其城市化發(fā)展脈絡(luò)清晰：村、鎮(zhèn)、中小城市、大城市鱗次櫛比，相互銜接，不存在“突兀”的所謂城市群。尤其是德國的城市化發(fā)展充分印證，從設(shè)計理念到空間結(jié)構(gòu)布局，真正在實踐我們今天正在提倡的“城鎮(zhèn)化”特征。

之所以不能提倡“城市化”，主要原因是其導(dǎo)向易使人們走向大都市化。而“城鎮(zhèn)化”的“鎮(zhèn)”，并非是狹義的村鎮(zhèn)，而是指廣義的非大都市而言，可以將其理解為小城市。不可否認，邁向大都市化是廣大百姓之所愿，卻不是我國國情所能承載的，更不應(yīng)成為科學(xué)決策的依據(jù)。

我國城市承載力持續(xù)下降，以水資源為例，目前我國一個東部的小城鎮(zhèn)的水消耗量與中部地區(qū)中等城市及西部地區(qū)大城市持平。這說明，東部地區(qū)的人口聚集已經(jīng)接近極限，空間布局如若再以這種超大方式作為邏輯起點去設(shè)計、去推動產(chǎn)生新的城市群，甚至到水資源更為缺乏的中部、西部地區(qū)去復(fù)制若干個城市群，后果是非常嚴(yán)重的。“城鎮(zhèn)化”發(fā)展不單純是理念問題、國情問題、理論路徑問題，路要一步步走，飯要一口口吃，城鎮(zhèn)化發(fā)展也要如此。

城鎮(zhèn)化必須涉及土地制度改革

我國城鎮(zhèn)化中最突出的矛盾集中在農(nóng)村土地制度的改革和創(chuàng)新上。農(nóng)村土地是集體土地所有制，土地數(shù)量固定，但集體數(shù)量可以變化，這就使得土地衍生出“分配和再分配”的利益問題。我國城鎮(zhèn)化的下一步發(fā)展，最大難點在于對現(xiàn)有農(nóng)村土地制度的改革。目前，城鎮(zhèn)化在部分地區(qū)的運行，事實上已經(jīng)演變成“賺取土地差價的運動”。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員吳敬璉指出，近年來政府從征購價格和土地批租價格間所賺取的差價最低估計為30萬億元人民幣。

土地制度如何改革？是將土地從農(nóng)民手中“贖買”后再全面實施土地資源的市場化配置，還是有條件地將集體土地的“使用權(quán)”全面國有化，或者在國有體系下繼續(xù)實施土地“使用權(quán)”的“市場化配置”？管理權(quán)的選擇方式，是向現(xiàn)有地權(quán)擁有方傾斜，還是向索取地權(quán)的利益方傾斜，抑或是增加自己的“權(quán)利地租效益”？目前看，土地制度無論以何種方式設(shè)計，最應(yīng)堅守的原則底線，是要避免城鎮(zhèn)化成為新一波掠奪農(nóng)民土地的全面運動。

土地問題是聚集我國所有問題的核心。由其衍生出的地租，就目前農(nóng)民個體而言，其全部意義包含農(nóng)民一生生存的全部成本：房屋、生活費用、工作等。在這輪事關(guān)農(nóng)民生存的土地制度的改革設(shè)計中，如果把土地使用權(quán)改革作為突破口，在土地進行確權(quán)并實施合理補償之后，對土地使用權(quán)進行私有化、家庭化、集約化的改革，同時對土地管理權(quán)實施有效改革，調(diào)整其謀取地權(quán)利益的偏好，那將釋放出大量勞動力和產(chǎn)生巨大的農(nóng)業(yè)效益。

城鎮(zhèn)化不能再催生第二個四萬億

我國今天城鎮(zhèn)化建設(shè)，在一些地方已演變?yōu)椤巴钢ж斦钡摹按蟊绕础?。從世界范圍來看，任何國家的城?zhèn)化發(fā)展都是工業(yè)化演進的結(jié)果，大量農(nóng)村廉價勞動力擁入城市，在給企業(yè)創(chuàng)造豐厚利潤的同時，也增加了政府收入；歷史上的城鎮(zhèn)化更是工業(yè)化財富滾存的結(jié)果。世界上沒有任何一個城市，不是通過工業(yè)化的財力積累，再經(jīng)過經(jīng)年累月的堆積而發(fā)展起來的。奢想依靠透支財政來使城鎮(zhèn)化實現(xiàn)“烏雞一夜變成金鳳凰”，顯然是“背離邏輯”的。

國際社會普遍看好我國城鎮(zhèn)化的原因，在于其對釋放投資產(chǎn)生的巨大渴求，這對目前普遍低迷的國際市場具有吸引力；國內(nèi)省市熱衷城鎮(zhèn)化的原因，在于其覬覦中央政府可能實施的“第二個四萬億”政策，他們對飽食上一次中央政府的美食仍意猶未盡。正是這一邏輯的使然，國內(nèi)建新城、造大城不絕于耳，各地比、學(xué)、趕、幫、超之風(fēng)甚盛。

以提高廣大農(nóng)民生活質(zhì)量為主題的城鎮(zhèn)化發(fā)展，其本意是想通過科學(xué)有序的建設(shè)，一方面拉動消費和投資，實現(xiàn)帶動我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展；另一方面借助經(jīng)濟發(fā)展與財力的增加，實現(xiàn)全國農(nóng)民生活水平質(zhì)的飛躍。但是現(xiàn)實狀況是，地方經(jīng)濟發(fā)展主要依靠舉債來進行。例如，完善城市交通等公共基礎(chǔ)設(shè)施，對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、低收入群體補貼和失業(yè)救濟等，都需要耗費大量的財政資金，目前地方政府的財力顯然不能承擔(dān)這巨額開支。

城鎮(zhèn)化設(shè)計權(quán)必須改革

前不久，《人民日報》曾詳述當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問題：一個年財政收入僅4億元的縣，欲打造成“東方迪拜”；一座年財政收入僅50億元的城市，要投資千億元造“古城”；西部一座缺水城市竟爆出要挖26個人工湖，最大的達10平方公里；北部一座新造的“大城”，大街上空空蕩蕩，花費數(shù)十億元建設(shè)的人造景點被拆除……時下，在“拉大城市框架，建設(shè)××新城”等口號下，從小縣城到省會城市，從欠發(fā)達地區(qū)到沿海發(fā)達地區(qū)，造“大城”的沖動正加速上演。文章尖銳指出：“我們究竟需要一條怎樣的城鎮(zhèn)化道路？”

的確，我國城鎮(zhèn)化到了該解決“設(shè)計權(quán)”這個樞紐性問題的時候了。僅就“設(shè)計權(quán)”而言，城鎮(zhèn)化的設(shè)計觸及三方利益：中央、地方及宏觀指導(dǎo)部門。從戰(zhàn)略考慮，我國城鎮(zhèn)化的設(shè)計權(quán)應(yīng)該分為：戰(zhàn)略設(shè)計、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)三個層面。這三個層面的設(shè)計，應(yīng)該由三個主體來執(zhí)行：中央政府負責(zé)戰(zhàn)略設(shè)計；地方負責(zé)發(fā)展規(guī)劃，宏觀指導(dǎo)部門負責(zé)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)。這樣，各盡其職，各有側(cè)重，避免交叉，互補互益。

對中央政府而言，今后關(guān)注的重點，應(yīng)是國家在國際戰(zhàn)略的定位以及國家在戰(zhàn)略層面對大區(qū)域的掌控，即“戰(zhàn)略發(fā)展大綱”，而絕非傳統(tǒng)意義上的規(guī)劃設(shè)計問題；地方則應(yīng)專注于本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃設(shè)計，并且要在當(dāng)?shù)厝舜蟮谋O(jiān)督之下，按嚴(yán)格程序履行；而像國家發(fā)改委這樣的宏觀指導(dǎo)部門，應(yīng)將注意力集中在研究國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新動態(tài)，不斷提出新的產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)建議，為地區(qū)或行業(yè)經(jīng)濟發(fā)展提供政策參考依據(jù)。從這個意義上講，宏觀指導(dǎo)部門在未來應(yīng)起到承上啟下作用。

城鎮(zhèn)化應(yīng)法制化

我國經(jīng)濟發(fā)展到今天，舉世公認是最快的，但必須承認未必是最好的。這里有兩層含義：其一，是指我國經(jīng)濟發(fā)展的效率未必是最高的，例如我國在資源利用率上始終處于低效率的區(qū)間；其二，是指我國經(jīng)濟發(fā)展的決策效率未必是最好的，例如中央在城鎮(zhèn)化上重點講民生、講內(nèi)需、講拉動，地方的城鎮(zhèn)化則重點喊土地財政、喊擴權(quán)、喊利益重構(gòu)。這種矛盾已經(jīng)反映在經(jīng)濟、金融、財政、行政等各個不同的領(lǐng)域。

因此，必須有法制的概念介入，從設(shè)計到?jīng)Q策，再從決策到執(zhí)行，必須將決策的完整鏈條都納入法制化軌道。

為何提出這個問題？因為我國城鎮(zhèn)化建設(shè)從規(guī)模上講將是亙古未見的，其總投資將超過200萬億元，從建設(shè)的時間跨度講，將超越30年，歷經(jīng)幾代人。如果政府力圖“鐫刻自己的烙印”，那么如此長卷到最后，究竟是一幅構(gòu)思完整的偉大的不朽畫卷，還是一幅巨大的“涂鴉”長廊？甚至若無序發(fā)展，最終能否完成這項工程都將難料。

城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)成為我國經(jīng)濟升級版母版。對城鎮(zhèn)化建設(shè)的“系統(tǒng)風(fēng)險控制”應(yīng)該關(guān)注，莫讓經(jīng)濟發(fā)展因城鎮(zhèn)化建設(shè)無謂成本的過高堆砌而最終受到羈絆。

作者系中國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)專家委員會副主任