嚴惠萍

摘 要：我國土地儲備制度是政府土地管理的重要舉措，是土地管理的重要部分，對于完善土地有形市場具有重要意義。我們在肯定土地儲備工作積極作用的同時，必須看到目前的土地儲備工作，還是存在著許多問題，需要不斷完善，本文分析了我國土地儲備工作中存在的問題并在此基礎(chǔ)上結(jié)合實踐提出了幾點完善對策。

關(guān)鍵詞：土地儲備 問題 對策

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2013）03（c）-0246-01

所謂土地儲備制度，是指土地儲備中心，通過征收、收購、置換等方式，將土地從分散的土地使用者手中集中起來，由土地儲備中心統(tǒng)一進行土地整理后納入土地儲備庫，再根據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，通過招標、拍賣、掛牌等方式有計劃地將儲備土地投入到市場，以供應和調(diào)控城市各類建設(shè)用需求的一種土地管理制度。近些年來，隨著我們國家土地使用制度的改革和土地市場的發(fā)展，土地市場變化日新月異，土地儲備制度作為一種新的城市土地管理制度，使土地的有償使用制度得到了極大的豐富和改變。

1 土地儲備工作中存在的問題

1.1 無法有效支持宏觀經(jīng)濟調(diào)控

目前，我國各級政府用來調(diào)控宏觀經(jīng)濟的主要方法還是以財政政策和貨幣政策為主，在其他支持宏觀經(jīng)濟調(diào)控方面的政策為輔，其中也包括土地政策。很多地方政府過分依靠土地帶來的短期收益，對土地合理使用促進可持續(xù)發(fā)展關(guān)注較少，致使大量區(qū)位好、效益高的土地被低價出讓。土地儲備制度目前作為一個增加地方財政的手段，就現(xiàn)階段而言利用土地儲備來解決土地政策力度問題仍有些力不從心，全面支持經(jīng)濟宏觀調(diào)控尚需時日。

1.2 土地儲備機構(gòu)和城市規(guī)劃部門聯(lián)系不緊密

我國絕大多數(shù)政府的土地儲備機構(gòu)和城市規(guī)劃管理部門分屬不同系統(tǒng)，只進行一些簡單的業(yè)務聯(lián)系。比如在浙江省江山市，土地儲備中心隸屬于國土資源局，城市規(guī)劃管理部門是規(guī)劃局，兩者的業(yè)務聯(lián)系主要有兩個方面：一是土地儲備中心依據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，擬定土地儲備計劃后，交由規(guī)劃部門核查會簽，主要是確定規(guī)劃用地范圍和用地性質(zhì)；二是在辦理儲備土地的前期許可和后期出讓時，由規(guī)劃部門根據(jù)批準的詳細規(guī)劃核定規(guī)劃條件。可以看出，這種業(yè)務聯(lián)系更多地流于程式，比較機械。事實上，土地儲備應當與城市規(guī)劃建立非常緊密的聯(lián)系。

1.3 有關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)與配合有待改進

項目計劃立項，土地開發(fā)機構(gòu)的建設(shè)資質(zhì)審批，規(guī)劃控制指標的確定，前期規(guī)劃選址，城市拆遷安置及建筑審批等，涉及有關(guān)領(lǐng)導和部門的權(quán)力、利益。因此土地儲備是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及建委、房管、計委、財政、交通、土地規(guī)劃、經(jīng)委等部門，需要各部門的協(xié)調(diào)配合。目前，我國大部分地方的政府機構(gòu)設(shè)置，房地產(chǎn)、規(guī)劃、土地管理屬于建設(shè)、規(guī)劃、國土等系統(tǒng)，計劃、財政等部門也分屬不同的系統(tǒng)。這樣在實際操作中，土地部門與其他相關(guān)部門溝通有限，配合效率低，導致了土地儲備機構(gòu)經(jīng)營風險的較大。

2 完善土地儲備工作的建議與對策

2.1 明確政府職能，加強統(tǒng)一管理職能

要明確、端正政府在土地管理中的作用和職能，政府在土地管理工作不能既是“裁判員”又是“運動員”。政府的職能在于制定“管理制度”，使土地市場都能在同一“制度”之下運行，以建立良好的土地市場秩序。要明確政府不是土地活動中的尋利者，不是為了追求自身利益最大化的經(jīng)營者，而是土地市場中的調(diào)控者、監(jiān)督者和管理者。

土地市場涉及面廣，政策性強，政府建設(shè)和管理城市的任務加重，搞好土地市場，對政府的可持續(xù)發(fā)展有重大意義，因此必須加強政府的統(tǒng)一管理職能，城市的各項建設(shè)必須在土地利用總體和城市規(guī)劃的指導下由政府進行統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供地、統(tǒng)一管理的良性機制，真正的做到“一個口子進，一個口子出”的土地儲備工作模式，避免將土地分配給各部門進行分別開發(fā)建設(shè)。

2.2 土地儲備與城市規(guī)劃需緊密配合

土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的實施都是建立在政府手中有充足土地的基礎(chǔ)上，土地儲備制度的建立，使原來的分散使用或者閑置的土地集中到政府手中，這給政府規(guī)范土地有形市場提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)，便于政府根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的要求對土地市場進行調(diào)控，以促進城市土地市場的健康、穩(wěn)定、有序的發(fā)展。

其中土地利用總體規(guī)劃相對宏觀，主要對建設(shè)用地和農(nóng)用地做出限定，而城市規(guī)劃則是從操作層面為土地儲備前期工作提供具體的規(guī)定和要求，成為土地儲備工作的重要法律依據(jù)。因此，土地儲備工作必須和城市規(guī)劃緊密配合。

2.3 加強相關(guān)部門的協(xié)調(diào)工作

土地儲備工作，涉及到很多政府部門，各部門要從建立統(tǒng)一的土地有形市場的大局出發(fā)，保證部門間的有效協(xié)調(diào)，進一步提高對土地儲備工作重要性的認識，著眼于整個城市的發(fā)展，消除因部門利益而形成的分歧，擱置爭議，嚴格貫徹落實國家、省、市有關(guān)建立土地有形市場的文件精神，保證所有土地交易行為都在統(tǒng)一的土地市場中規(guī)范運行。嚴厲打擊和查處土地交易中的違法行為和腐敗現(xiàn)象，防止國有土地資源的浪費和流失，促進公開、公平、公正、高效的土地有形市場的早日形成。