魏瑤

現(xiàn)行《檔案法》制定于1987年，修訂于1996年，由于這二三十年來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善、民主政治的加強(qiáng)和法治觀念的普及，該法中的一部分內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)對(duì)檔案法律關(guān)系的要求。為此，國(guó)家檔案局于2005年著手開(kāi)展檔案法的修改工作，2007年向全國(guó)各級(jí)各類檔案部門(mén)發(fā)出通知，征求修改意見(jiàn)，同時(shí)召開(kāi)多次座談會(huì)和專家論證會(huì)。國(guó)務(wù)院曾將《檔案法》的修改列入2012年立法工作計(jì)劃。一項(xiàng)立法首先解決的是立法理念的問(wèn)題，也就是立法的價(jià)值選擇，而價(jià)值的判定不僅取決于法律本身還是整個(gè)法治環(huán)境在該領(lǐng)域的縮影。

一、《檔案法》的立法環(huán)境

按照部門(mén)法的劃分，《檔案法》屬于行政法法律部門(mén)，規(guī)范國(guó)家檔案行政管理權(quán)的運(yùn)行，確定檔案行政管理部門(mén)和行政相對(duì)人之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。傳統(tǒng)的行政法突出縱向的管理性，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，弱化行政相對(duì)方的權(quán)利。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之下的現(xiàn)代行政法注重保障行政相對(duì)方的權(quán)利，用行政程序控制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，特別是福利國(guó)家興起之后，社會(huì)對(duì)政府的期望值越來(lái)越高，要求政府行為也就是行政行為具有服務(wù)性和透明度，即服務(wù)社會(huì)和便于監(jiān)督。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，作為上層建筑的法律是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反映。1987年，黨的十三大正式提出“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持改革開(kāi)放”的基本路線；1992年的十四大確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。在當(dāng)時(shí)背景下制定的《檔案法》必然帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，其立法理念是一部檔案管理法。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意味著法治經(jīng)濟(jì)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系不斷完善的同時(shí)，我國(guó)的各項(xiàng)法律制度也在日益健全。1994年，《國(guó)家賠償法》通過(guò)；1996年，《行政處罰法》頒布，這是我國(guó)第一部運(yùn)用行政程序控制國(guó)家權(quán)力（行政處罰權(quán)）的立法，之后，又有《行政復(fù)議法》和《行政許可法》；2004年，國(guó)務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》；特別是1999年的《憲法》修正案和2004年的《憲法》修正案，分別規(guī)定“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”和“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，這樣從憲法到行政部門(mén)法構(gòu)成了相對(duì)完備的現(xiàn)代行政法律體系。

2007年，《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）公布，立法的宗旨是為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，制定本條例。（《條例》第一條）為了實(shí)現(xiàn)這一宗旨，《條例》規(guī)定了政府信息的定義；公布的主體和原則；公開(kāi)的范圍、方式和程序；監(jiān)督和保障。其中備受矚目的是政府信息公開(kāi)的期限，《條例》第十八條“屬于主動(dòng)公開(kāi)范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)予以公開(kāi)，法律、法規(guī)對(duì)政府信息公開(kāi)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！倍稒n案法》第十九條“國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會(huì)開(kāi)放。”

就立法層級(jí)而言，由國(guó)務(wù)院通過(guò)的《條例》的法律效力低于由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《檔案法》，但是前者是體現(xiàn)時(shí)代精神的“新法”，按照“新法優(yōu)于舊法”的原則，優(yōu)先適用。我們知道，政府信息在檔案中占相當(dāng)大的比重，所以，《條例》不僅使《檔案法》的修改勢(shì)在必行，而且為其修改提供了“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的立法理念和運(yùn)用行政程序控制國(guó)家檔案行政管理權(quán)進(jìn)而保障公民的信息權(quán)（知情權(quán)）的現(xiàn)代法治精神。

就政府信息公開(kāi)在世界范圍內(nèi)的立法趨勢(shì)而言，《條例》是為將來(lái)全國(guó)人民大表大會(huì)立法做的法律和社會(huì)接受能力的準(zhǔn)備，是一個(gè)過(guò)渡。所以，《檔案法》的修改不能只是回應(yīng)《條例》，還要站在高于《條例》的角度。

二、檔案法律關(guān)系的特征

《檔案法》是規(guī)范檔案法律關(guān)系的基本法律，共六章。第一章“總則”規(guī)定立法的宗旨、檔案的定義、組織和公民都有保護(hù)檔案的義務(wù)和檔案行政管理中總括性的問(wèn)題；第二章“檔案機(jī)構(gòu)及其職責(zé)”按照行政層級(jí)劃分檔案管理的權(quán)限，明確檔案館的職責(zé)；第三章“檔案的管理”規(guī)定檔案的移交、立卷歸檔、保密、代為保管、收購(gòu)、征購(gòu)、寄存、出賣(mài)、捐贈(zèng)等；第四章“檔案的利用和公布”規(guī)定檔案開(kāi)放的期限、對(duì)未開(kāi)放檔案的利用、檔案的優(yōu)先利用權(quán)、公布檔案的權(quán)限和檔案館在研究整理檔案及編輯出版檔案資料方面的職責(zé)；第五章“法律責(zé)任”規(guī)定違反檔案法的行為、懲罰的機(jī)關(guān)和懲罰的措施；第六章“附則”。

《檔案法》的構(gòu)成清楚地說(shuō)明檔案法律關(guān)系分為三類：其一是檔案的管理；其二是檔案的利用和公布；其三是違反檔案法之后，應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。第一項(xiàng)和第二項(xiàng)法律關(guān)系建立在合法行為基礎(chǔ)上，目的是調(diào)整檔案管理和利用公布領(lǐng)域的法律關(guān)系，屬于第一性法律關(guān)系；第三項(xiàng)法律關(guān)系建立在違法行為基礎(chǔ)上，目的是保護(hù)受損的第一項(xiàng)和第二項(xiàng)法律關(guān)系，屬于第二性法律關(guān)系。

在檔案管理法律關(guān)系中，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化檔案行政管理部門(mén)的管理職責(zé)。因?yàn)闄n案是人類活動(dòng)的原始憑證，一旦毀損或者丟失，相關(guān)的歷史內(nèi)容便無(wú)法考證，甚至造成歷史的斷層，所以，對(duì)于檔案的保護(hù)和保全是最基本、最重要的法律制度。此時(shí)，突出傳統(tǒng)行政法的管理特征，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)在檔案的移交、歸檔、代為保管等方面的主動(dòng)性和先行性，對(duì)檔案的完整和安全是極為有利的。

在檔案的利用和公布法律關(guān)系中，應(yīng)當(dāng)弱化檔案行政管理部門(mén)的管理職責(zé)，加強(qiáng)其服務(wù)的意識(shí)和法律建構(gòu)。在當(dāng)今的法治環(huán)境中，《檔案法》受到挑戰(zhàn)的主要是這一部分，比如上文提到的檔案開(kāi)放的期限由30年到20個(gè)工作日的變化。因?yàn)闄n案的利用和公布制度涉及公民的信息權(quán)或者叫知情權(quán)，從宏觀的角度講，信息權(quán)是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利（包括政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和文化權(quán)利）的基礎(chǔ)；從依法行政的角度，知情權(quán)是公民監(jiān)督政府，建設(shè)陽(yáng)光政府、透明政府的前提。所以，檔案的利用和公布制度應(yīng)當(dāng)是賦權(quán)性的制度，即以保障公民的檔案信息權(quán)為宗旨。反觀現(xiàn)行《檔案法》第四章“檔案的利用和公布”中的五個(gè)條文，除第二十一條對(duì)優(yōu)先利用權(quán)的規(guī)定能體現(xiàn)行政相對(duì)方的主動(dòng)地位外，其余四條均是以檔案行政管理方的意志和行為為主導(dǎo)的，特別是第十九條第三款“中華人民共和國(guó)公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開(kāi)放的檔案”中，“可以”是一個(gè)供選擇的字眼，這里使用“有權(quán)”更具確定性和賦權(quán)性。

在作為法律責(zé)任的第二性法律關(guān)系中，所有違反檔案法的行為都要依據(jù)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)受到法律的制裁。按照上文的分析，法律責(zé)任包括兩類：第一類是違反檔案管理法律關(guān)系產(chǎn)生的，分兩種情況：其一，行政相對(duì)方違反檔案法，比如《檔案法》第二十四條第五項(xiàng)“倒賣(mài)檔案牟利或者將檔案賣(mài)給、贈(zèng)送給外國(guó)人的?！保黄涠?，檔案行政管理體系中的法律責(zé)任，比如《檔案法》第二十四條第八項(xiàng)“檔案工作人員玩忽職守，造成檔案損失的?！?；第二類是違反檔案的利用和公布法律關(guān)系產(chǎn)生的。這類責(zé)任主要由行政主體來(lái)承擔(dān)，分為實(shí)體違法和程序違法兩個(gè)方面。《檔案法》中目前還沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定。

三、《檔案法》的立法走向

社會(huì)對(duì)檔案法律關(guān)系的要求就是《檔案法》的立法走向，

在檔案管理方面：傳統(tǒng)檔案行政管理權(quán)的主動(dòng)性和先行性應(yīng)得到維護(hù)，以求最大限度地保護(hù)檔案，但同時(shí)也要注意分寸和方法，因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會(huì)作為公權(quán)力的行政權(quán)不宜過(guò)分地介入私權(quán)領(lǐng)域，否則便違反了“意思自治”的私法原則，例如，對(duì)私有檔案的流轉(zhuǎn)，立法究竟控制到什么程度為恰當(dāng)？還有由于科技發(fā)展而出現(xiàn)的電子檔案，立法應(yīng)明確其法律效力和地位。

在檔案的利用和公布方面：首先，《檔案法》的總則中應(yīng)明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民有利用國(guó)家檔案的權(quán)利?！?，即檔案的利用和公布不是行政主體對(duì)檔案進(jìn)行管理的一部分，而是促進(jìn)依法行政、保障公民知情權(quán)和構(gòu)建服務(wù)型、陽(yáng)光型政府的法律建構(gòu)，具有獨(dú)立的價(jià)值；其次，依據(jù)現(xiàn)代行政法的理論，對(duì)行政權(quán)的控制是通過(guò)行政程序來(lái)實(shí)現(xiàn)的，即為行政權(quán)的運(yùn)行設(shè)定原則、方法、步驟和時(shí)限等。因此，《檔案法》應(yīng)規(guī)定檔案公布的原則、責(zé)任主體、時(shí)限和程序以及公民利用檔案的途徑和各項(xiàng)程序性的權(quán)利，如提出異議權(quán)、獲得幫助權(quán)等。

在法律責(zé)任方面：凡負(fù)有特定法律義務(wù)的主體，都可能因不履行義務(wù)而成為責(zé)任主體，因此，法律責(zé)任的規(guī)定應(yīng)當(dāng)全面，不能有遺漏。

（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）