潘愛國

摘 要：我國行政問責(zé)制的發(fā)展與完善需要在制度建構(gòu)、體制革新與機制健全三個層面上展開。制度建構(gòu)層面需要從單一的政府問責(zé)擴展到黨政一體化問責(zé)，從制度要素建設(shè)轉(zhuǎn)向制度體系建設(shè)以及加強行政問責(zé)的組織機構(gòu)建設(shè)；體制革新層面需要強化各級人大的問責(zé)主體地位，在問責(zé)客體上排除對普通公務(wù)員的問責(zé)，在問責(zé)內(nèi)容上將政府“績效”納入問責(zé)范圍以及建立規(guī)范有效的問責(zé)官員復(fù)出機制；機制健全層面則需要確立劃分官員責(zé)任的合理準(zhǔn)則，拓寬行政問責(zé)的信息來源渠道以及實現(xiàn)行政問責(zé)程序與司法追究程序的有效銜接。

關(guān)鍵詞：行政問責(zé)；制度建構(gòu)；體制革新；機制健全

中圖分類號：D630 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）21-0001-05

建立責(zé)任政府、服務(wù)政府和有限政府是我國行政管理體制改革和政治體制改革的題中應(yīng)有之義，行政問責(zé)制在我國的出現(xiàn)是這一大的政治背景的必然要求。行政問責(zé)制在我國經(jīng)歷了一個從無到有、由點及面、由淺入深的發(fā)展歷程，這一制度正在隨著政治體制改革、行政管理體制改革和依法治國的進程而不斷得到推進與深化。行政問責(zé)制的發(fā)展與完善一方面需要對這一制度本身的運作模式適時做出調(diào)整，以充分有效地實現(xiàn)這一制度的權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督功能；另一方面行政問責(zé)制的發(fā)展也有賴于這一制度賴以建立的政治基礎(chǔ)和法治基礎(chǔ)得以不斷鞏固與完善，從而使行政問責(zé)制能夠不斷地獲取制度資源的供給與保障而不斷取得突破。

一、行政問責(zé)制的制度建構(gòu)

（一）從單一的政府問責(zé)擴展到黨政一體化問責(zé)

從政黨制度的運行模式來看，我國實行的是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，其他八個民主黨派處于參政黨的地位，它們只是參政而并不執(zhí)政。共產(chǎn)黨在我國的領(lǐng)導(dǎo)地位是長期的歷史原因形成的，黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)是全方位的，這種領(lǐng)導(dǎo)既包括對行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，也包括對立法機關(guān)和司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，黨的這一全面領(lǐng)導(dǎo)地位是不可動搖的。由于共產(chǎn)黨是我國唯一的執(zhí)政黨，因此共產(chǎn)黨在我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行中具有獨特的地位，是一種特殊的權(quán)力主體。“如果從經(jīng)驗上而不只是從規(guī)范上進行研究，就不能不承認(rèn)這一現(xiàn)實：共產(chǎn)黨組織在當(dāng)代中國不僅事實上是一種社會公共權(quán)力，而且也是政府機構(gòu)的核心。”[1]135

黨的執(zhí)政地位是通過行使具體的執(zhí)政權(quán)來體現(xiàn)的，這里的執(zhí)政權(quán)是一種廣義的執(zhí)政權(quán)，既包括行政權(quán)，也包括立法權(quán)和司法權(quán)。而從黨的執(zhí)政權(quán)與這三種國家權(quán)力聯(lián)系的緊密性來看，黨的執(zhí)政權(quán)無疑與行政權(quán)的聯(lián)系最為密切：黨的執(zhí)政權(quán)不僅體現(xiàn)為對行政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，而且黨直接參與各級行政機關(guān)的決策與執(zhí)行工作；而黨的執(zhí)政權(quán)與立法權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系主要體現(xiàn)為黨對這兩種權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)上，黨并不直接參與這兩種權(quán)力的具體行使。從這一角度來看，黨的執(zhí)政權(quán)在行政領(lǐng)域的存在實際是通過領(lǐng)導(dǎo)行政機關(guān)行使行政權(quán)和直接行使行政權(quán)這兩種方式來實現(xiàn)的。無論以哪種形式出現(xiàn)，都使黨的執(zhí)政權(quán)帶有了行政權(quán)的基本特征，因此黨的執(zhí)政權(quán)在行政領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)上體現(xiàn)為一種行政權(quán)。行政問責(zé)制是追究行政權(quán)力主體所承擔(dān)的行政責(zé)任的制度，由于黨通過行使行政權(quán)而成為一種特殊的行政主體，因此我國的行政問責(zé)制不僅適用于行政機關(guān)的責(zé)任追究，也應(yīng)適用于黨的行政責(zé)任的追究。

長期以來，由于對黨的執(zhí)政權(quán)的性質(zhì)和具體運行模式存在模糊認(rèn)識，擔(dān)心對黨追究行政責(zé)任會有損于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，因此在行政問責(zé)的具體實踐中往往只追究行政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，而未同時追究同級黨組織領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。行政問責(zé)做的制度規(guī)范建設(shè)方面也表現(xiàn)出相同的特征：很多地方政府制定的行政問責(zé)規(guī)定往往只對行政首長的問責(zé)做出規(guī)定，而并未對同級黨的領(lǐng)導(dǎo)做出問責(zé)的規(guī)定。從現(xiàn)階段我國黨政關(guān)系的實際情況來看，黨政一體化是一種客觀的發(fā)展趨勢。在這一制度背景下，黨與政府一起行使行政權(quán)力，因此黨也應(yīng)當(dāng)與政府一道接受行政問責(zé)，這種行政問責(zé)不僅不會動搖和削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，反而有助于加強和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，有利于全面推進黨的執(zhí)政能力建設(shè)。正是由于認(rèn)識到對黨的領(lǐng)導(dǎo)實行行政問責(zé)的必要性和積極意義，近年來的行政問責(zé)實踐中也出現(xiàn)了對黨的領(lǐng)導(dǎo)實行問責(zé)的趨勢。①這一趨勢打破了對黨的領(lǐng)導(dǎo)不實行行政問責(zé)的傳統(tǒng)做法，有利于行政問責(zé)制度的全面發(fā)展和落實。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2009年7月頒布實施的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)做出了一體化的規(guī)定。依據(jù)這一規(guī)定，在出現(xiàn)問責(zé)事由的情況下，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和政府的領(lǐng)導(dǎo)干部將一同接受問責(zé)，這一規(guī)定的出臺徹底打消了應(yīng)否對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部實行行政問責(zé)的疑慮。下一步所要研究的問題不再是可不可以對黨的領(lǐng)導(dǎo)實行問責(zé)的問題，而是應(yīng)當(dāng)研究如何處理對政府領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)和對黨的領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)的關(guān)系的問題，即在什么情況下需要對黨政領(lǐng)導(dǎo)一同問責(zé)，在什么情況下應(yīng)當(dāng)對黨政領(lǐng)導(dǎo)進行單獨問責(zé)，等等。

（二）加強行政問責(zé)的組織機構(gòu)建設(shè)

行政問責(zé)不僅是一種制度理念，更重要的還體現(xiàn)在它是一種制度實踐，沒有相應(yīng)制度實踐，行政問責(zé)的理念只能停留于認(rèn)識的層面而不可能實現(xiàn)其實踐價值。從實踐來看，目前我國的行政問責(zé)制已經(jīng)從“突發(fā)問責(zé)”轉(zhuǎn)向了“常態(tài)問責(zé)”、從“彈性問責(zé)”轉(zhuǎn)向了“制度問責(zé)”，這種轉(zhuǎn)化標(biāo)志著我國的行政問責(zé)開始走上了日常化、常規(guī)化的發(fā)展軌道。這種日?；?、常規(guī)化的問責(zé)對于端正黨政官員的為政理念、全面落實權(quán)責(zé)一致原則、深入推進政治體制和行政管理體制改革具有非同尋常的意義和作用。由于這項工作已經(jīng)成為黨委和政府的一項日常性工作，因此加強這項工作的組織機構(gòu)建設(shè)就顯得十分必要。由于行政問責(zé)制的工作內(nèi)容涉及黨委的紀(jì)檢和組織部門，涉及政府的監(jiān)察部門，涉及地方人大相關(guān)部門，因此需要建立有效的工作協(xié)調(diào)機制使各有關(guān)部門做到各司其職，各負(fù)其責(zé)。在條件成熟的情況下，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的工作機構(gòu)來承擔(dān)行政問責(zé)的日常工作，使行政問責(zé)制最終成為黨政干部管理的一項基礎(chǔ)性和常設(shè)性制度。設(shè)立專門的工作機構(gòu)來承擔(dān)這一工作任務(wù)有利于提高行政問責(zé)的效率和透明度，從而有效克服和避免目前行政問責(zé)中存在的問責(zé)啟動主體不明確、問責(zé)審查過程不透明、問責(zé)決定機制不完善等問題，保障行政問責(zé)的程序公正。

（三）從制度要素建設(shè)轉(zhuǎn)向制度體系建設(shè)

制度本身是一個體系，這個體系是由具體的制度要素構(gòu)成的，要使一項制度充分發(fā)揮其功能和作用，首先，當(dāng)然是要進行制度要素建設(shè)，但又不能僅停留于要素建設(shè)層面，而是要在要素建設(shè)的基礎(chǔ)上適時對相關(guān)要素進行整合，以使制度體系的整體功效得以全面實現(xiàn)。我國行政問責(zé)的最早實踐從形式上看是由偶發(fā)因素引起的（2003年“SARS”事件問責(zé)），但這一問責(zé)實踐的背后實際有著制度要素基礎(chǔ)作為支撐——此前的一系列黨政干部管理規(guī)定已經(jīng)對領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究做出過相關(guān)規(guī)定，此次問責(zé)不過是這些規(guī)定在一個特殊時間點上的集中落實。《暫行規(guī)定》的頒布實施從政令暢通角度來看是對各個地方政府問責(zé)規(guī)定及實踐的必要統(tǒng)一，而從制度的體系化建設(shè)角度來看是對此前頒布的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部建設(shè)和管理的“5+1”文件中有關(guān)責(zé)任追究規(guī)定的體系化整合，①從這個意義上講，《暫行規(guī)定》是“5+1”文件實施的水到渠成的結(jié)果。加強制度體系建設(shè)一方面需要將制度要素的規(guī)定落到實處，使體系建設(shè)具有堅實和可靠的基礎(chǔ)；另一方面又要通過體系化建設(shè)來推動和促進制度要素的貫徹執(zhí)行，為制度要素的深入落實提供切實有效的保障。

二、行政問責(zé)制的體制革新

（一）在問責(zé)主體上需要不斷強化各級人大在問責(zé)中的作用

“一個有效率的被賦予統(tǒng)治權(quán)力的代議機構(gòu)，應(yīng)該不只是像國會那樣，僅限于表達全國民眾的意志，而還應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)民眾最終實現(xiàn)其目的，做民眾意見的代言人并且做民眾的眼睛，對政府的所作所為進行監(jiān)督?！盵2]164從我國目前的行政問責(zé)實踐來看，黨委、政府和人大在問責(zé)中的作用實質(zhì)表現(xiàn)為“黨委主導(dǎo)、政府配合、人大協(xié)助”的工作格局，這種格局的實質(zhì)是“以同體問責(zé)為主，以異體問責(zé)為輔”。在行政問責(zé)的初級階段，這種具有“路徑依賴”特征的問責(zé)格局對于充分利用既有的制度資源、保障問責(zé)制的穩(wěn)步推進、增強問責(zé)制的威懾效果具有特殊的意義。毋庸置疑，這種單一的同體問責(zé)格局也存在明顯的弊端：一是同體問責(zé)是系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的結(jié)果，而內(nèi)部監(jiān)督只是一種有限的監(jiān)督，因此以同體問責(zé)為主不利于充分發(fā)揮問責(zé)制的監(jiān)督功能；二是同體問責(zé)是一種自上而下的監(jiān)督，這不利于發(fā)揮“群眾對領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督”這種自下而上監(jiān)督的積極作用，容易導(dǎo)致黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中養(yǎng)成“對上不對下”甚至“欺上瞞下”的不良工作傾向；三是以同體問責(zé)為主不符合“授權(quán)主體最終監(jiān)督”原則，以黨委為主導(dǎo)容易產(chǎn)生“誰來監(jiān)督黨”的質(zhì)疑，這會在一定程度上對“黨主問責(zé)”的合理性帶來挑戰(zhàn)。

憲政民主理論認(rèn)為，國家的一切權(quán)力來自于人民，這也就是“主權(quán)在民原則”，根據(jù)這一原則，政府的權(quán)力來源于人民，同時也應(yīng)當(dāng)受到人民的監(jiān)督?！皼]有經(jīng)過人民的同意和授權(quán)，代表就失去了正當(dāng)性的根據(jù)和存在的理由。主權(quán)在民作為一種政治原則，不僅為代表的正當(dāng)性提供了依據(jù)，回答了代表是代表誰來管理社會的問題，也為代表的存在設(shè)定了義務(wù)和責(zé)任”[3]。在代議制民主模式下，人民行使監(jiān)督權(quán)的機關(guān)是各級議會。在我國行政問責(zé)制逐步走上良性運行軌道以后，行政問責(zé)的工作格局亦應(yīng)隨著問責(zé)條件和基礎(chǔ)的變化而適時做出調(diào)整，應(yīng)從現(xiàn)有的以同體問責(zé)為主的格局逐步調(diào)整到“同體問責(zé)與異體問責(zé)并重”，進而達到“以異體問責(zé)為主，以同體問責(zé)為輔”的問責(zé)架構(gòu)。在這一調(diào)整過程中，不斷強化人大在問責(zé)中的地位和作用顯得尤為迫切，強化人大的問責(zé)主體地位可以有效避免目前問責(zé)格局的上述弊端，使行政問責(zé)能夠在一個更高的階段上不斷向前推進。

（二）在問責(zé)客體上不宜將一般公務(wù)員納入問責(zé)對象

“以往的官員問責(zé)，主要是根據(jù)上級領(lǐng)導(dǎo)的意圖和意見進行，隨意性較大，屬于‘彈性問責(zé)，而且追究普通工作人員‘直接責(zé)任的多，追究領(lǐng)導(dǎo)干部‘間接責(zé)任的少”[4]。這里的“普通工作人員”即是指一般公務(wù)員。行政問責(zé)所要追究的是行政責(zé)任，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，只有行使行政權(quán)力的人才應(yīng)當(dāng)是行政問責(zé)的對象。從理論的角度來看，對于行政問責(zé)制中的“行使行政權(quán)力的人”存在廣義與狹義兩種理解，廣義的理解是指所有的公務(wù)員——既包括擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，也包括不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員；狹義的理解僅指擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員。我國雖然引入了西方的公務(wù)員制度，但并未像西方國家那樣對公務(wù)員做出政務(wù)員（擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員）和一般公務(wù)員（非擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員）的劃分，這導(dǎo)致在實踐中兩種類型公務(wù)員所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任具有一定的模糊性，因而在我國有的地方政府規(guī)定將一般公務(wù)員也納入行政問責(zé)的范疇，這實際上是對普通公務(wù)員所擔(dān)責(zé)任的誤解，容易導(dǎo)致行政問責(zé)對象的“泛化”。

在西方憲政民主的制度背景下，政務(wù)員和公務(wù)員所承擔(dān)的責(zé)任在性質(zhì)上有著根本的區(qū)別：政務(wù)員所承擔(dān)的行政責(zé)任是以政治責(zé)任為基礎(chǔ)的——這里的政治責(zé)任是指政務(wù)員向授予其權(quán)力的政黨所承擔(dān)的責(zé)任，而政黨則作為一個整體向選民承擔(dān)責(zé)任；而普通公務(wù)員所承擔(dān)的責(zé)任為職業(yè)責(zé)任而非行政責(zé)任——公務(wù)員在政治上是中立的，他們無須承擔(dān)政治責(zé)任，自然亦無須承擔(dān)以政治責(zé)任為基礎(chǔ)的行政責(zé)任，他們所承擔(dān)的是以“雇傭關(guān)系”為基礎(chǔ)的職業(yè)責(zé)任。“公務(wù)員是一個承擔(dān)政府行政管理職能的專業(yè)群體，按照公務(wù)員條款聘任、考核和晉升，堅持職位常任、政治中立、專業(yè)性的原則?！盵5]“在英國，公務(wù)員習(xí)慣上稱為‘文官（civil service），經(jīng)過公開考試而擇優(yōu)錄取，無過失就可以長期任職，不與內(nèi)閣共進退。”[6]35公務(wù)員所承擔(dān)的職業(yè)責(zé)任是一種內(nèi)部責(zé)任，承擔(dān)職業(yè)責(zé)任以存在違約行為為前提；而行政責(zé)任則是一種外部責(zé)任，根據(jù)委托—代理理論，是否需要承擔(dān)行政責(zé)任以權(quán)力主體是否繼續(xù)獲得授權(quán)者的信任為前提：失去信任則須擔(dān)責(zé)；否則無須擔(dān)責(zé)。“在西方國家，行政問責(zé)的主要問責(zé)對象是政務(wù)官（即民選官員），這是西方行政問責(zé)制的關(guān)鍵所在。”[7]91

在我國一黨執(zhí)政的政治背景下，普通公務(wù)員從總體上看并不具有政治中立的基礎(chǔ)，這是我國普通公務(wù)員與西方公務(wù)員在黨派傾向上最根本的區(qū)別，但這種區(qū)別并不影響對其所擔(dān)責(zé)任做出有別于擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員所擔(dān)責(zé)任的區(qū)分。我國公務(wù)員法所規(guī)定的行政處分措施實際上是以公務(wù)員所承擔(dān)的職業(yè)責(zé)任為基礎(chǔ)的，這種責(zé)任系以公務(wù)員違反職業(yè)義務(wù)為條件而非以是否獲得授權(quán)主體的信任為前提。正是由于我國非擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員所承擔(dān)的是職業(yè)責(zé)任而非行政責(zé)任更非政治責(zé)任，因此行政問責(zé)制不宜將普通公務(wù)員列為問責(zé)對象。

（三）在問責(zé)內(nèi)容上應(yīng)將黨政官員的履職“績效”納入問責(zé)范圍

我國行政問責(zé)制雖然出現(xiàn)了由作為問責(zé)向不作為問責(zé)、由“有過”問責(zé)向“無為”問責(zé)轉(zhuǎn)化的積極發(fā)展態(tài)勢，但對于如何科學(xué)合理地評價“不作為”和“無為”方面卻尚未建立一套行之有效的標(biāo)準(zhǔn)，僅僅從形式的角度是無法對“不作為”和“無為”做出準(zhǔn)確評判的。就不作為而言，一般認(rèn)為官員不作為是一種消極履職行為，然而從領(lǐng)導(dǎo)策略和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的角度來看，在特定的環(huán)境和條件下，“不作為”有可能獲得比“作為”更好的施政效果。就“無為”而言，由于“有為”和“無為”都是一種相對的概念，如果沒有一個可供參照的標(biāo)準(zhǔn)，要判斷官員是“有為”還是“無為”是很困難的，這一方面有可能使“無為”問責(zé)異化成某些官員排斥異己、清除“不聽話”下屬的工具；另一方面也難以使問責(zé)的官員心服：憑什么說我“無過”？為什么比我更“無為”的某某官員沒有被問責(zé)？

引入“績效”作為官員問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)以后，可以有效解決判斷官員“不作為”和“無為”的科學(xué)性與合理性問題?！霸诳冃栘?zé)制下，‘無過并不能成為逃避責(zé)任的借口，政府官員還會因為未達到應(yīng)有的績效水平而被追究責(zé)任”[8]。績效是一種技術(shù)指標(biāo)，是對官員履職效果的一種量化考核，這種量化考核側(cè)重于對結(jié)果而非過程的衡量。在這種考核模式下，“不作為”的官員不一定會招致問責(zé)——“無為而治”也是一種治理模式，過程的無為并不必然導(dǎo)致結(jié)果的“無為”，只要“不作為”在結(jié)果上體現(xiàn)為“有為”，官員即無須對其過程的無為承擔(dān)責(zé)任。就“無為”問責(zé)而言，由于引入量化指標(biāo)作為參照，官員履職結(jié)果是“有為”還是“無為”便一目了然，因“有為”而升職的官員會理直氣壯，因“無為”而問責(zé)的官員也必然心服口服。

（四）在問責(zé)程序上應(yīng)建立規(guī)范有序的復(fù)出機制

問責(zé)官員的復(fù)出是針對遭到辭職和免職官員的復(fù)出而言的，責(zé)令公開道歉的官員由于并未喪失職務(wù)因而不存在復(fù)出的問題，停職檢查的官員面臨的結(jié)果可能是復(fù)職，也可能是辭職或免職，在后一種情況下當(dāng)然也有復(fù)出的可能性。由于問責(zé)官員復(fù)出機制不健全，曾經(jīng)在一段時間里，問責(zé)官員易崗為官、易地為官、快速復(fù)出甚至易地升遷的現(xiàn)象屢見不鮮，這種“高調(diào)問責(zé)、低調(diào)復(fù)出”的不正當(dāng)做法所帶來的負(fù)面影響是不容忽視的。其負(fù)面影響一是問責(zé)官員的不正當(dāng)復(fù)出給行政問責(zé)制本身帶來傷害。這種做法使官員們認(rèn)為問責(zé)只不過是權(quán)宜之計——是為了平息突發(fā)事件中民眾的不滿乃至憤怒情緒的緩兵之計，甚至認(rèn)為問責(zé)是給官員提供一個風(fēng)口浪尖上的“避風(fēng)港”——一旦風(fēng)平浪靜，問責(zé)官員便可以官復(fù)原職，這對整個官員隊伍將起到一種錯誤的導(dǎo)向作用。二是不正當(dāng)復(fù)出給政府的公信力造成損害。這種做法不僅不能起到對問責(zé)官員及其他官員的警示作用，反而容易遭到民眾的質(zhì)疑，認(rèn)為問責(zé)主體是在搞“暗箱操作”。三是不正當(dāng)復(fù)出是對民意的漠視。行政問責(zé)從總體上看是民意作用的結(jié)果，官員問責(zé)實質(zhì)是對民意的一種回應(yīng)，這種積極回應(yīng)有利于加強和鞏固政府施政的民意基礎(chǔ)。然而官員問責(zé)后的不正當(dāng)復(fù)出將使民眾產(chǎn)生被“愚弄”的感覺，缺乏公正性和透明度的官員復(fù)出本質(zhì)上是對民意的一種漠視，這種漠視有可能給民意帶來不可逆轉(zhuǎn)的傷害。

“人非圣賢，孰能無過”，“知過能改，善莫大焉”，況且有些問責(zé)官員所承擔(dān)的是政治責(zé)任而非行政責(zé)任，而政治責(zé)任的承擔(dān)并不以問責(zé)官員存在過錯為前提；即使官員因過錯導(dǎo)致行政問責(zé)而承擔(dān)行政責(zé)任，對這些官員的過錯也應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待，對那些過錯程度并不是很嚴(yán)重的官員也應(yīng)該給予其改過自新的機會，因此問責(zé)官員復(fù)出的必要性本身是不容置疑的。“在西方的選舉制度中，官員都有‘東山再起的機會。因為，只要不犯太大的直接責(zé)任，對于輕微的直接責(zé)任和間接責(zé)任，民眾是可以原諒的?！盵9]102要建立規(guī)范有序的問責(zé)官員復(fù)出機制，需要確立兩個方面的標(biāo)準(zhǔn)和制度，一是問責(zé)官員能否復(fù)出；二是問責(zé)官員如何復(fù)出。問責(zé)官員能否復(fù)出制度所解決的是官員復(fù)出的實體標(biāo)準(zhǔn)問題；問責(zé)官員如何復(fù)出所要解決的是官員復(fù)出的程序要求問題，只有符合這兩個方面的條件，問責(zé)官員的復(fù)出才是一種正當(dāng)?shù)膹?fù)出。

官員復(fù)出的實體標(biāo)準(zhǔn)需要解決兩個方面的問題，一是哪些官員具有復(fù)出的資格；二是具有復(fù)出資格的官員在何種情況下可以復(fù)出。雖然從總體上看問責(zé)官員具有復(fù)出的必要性，但并非所有的問責(zé)官員都具有復(fù)出的資格，確定官員是否具有復(fù)出資格需要考慮問責(zé)的原因和問責(zé)官員個人的能力和品行。客觀而論，問責(zé)事由的出現(xiàn)有可能是官員個人的主觀因素所致，也有可能是官員履職所處的客觀環(huán)境所致，也有可能是個人因素和客觀環(huán)境因素綜合作用所致。對于因客觀環(huán)境因素所致的問責(zé)，應(yīng)當(dāng)賦予問責(zé)官員復(fù)出的資格。對于因個人主觀因素所致的問責(zé)，如果涉及個人的能力和品行，則不應(yīng)賦予問責(zé)官員復(fù)出的資格；如果不涉及個人的能力和品行，只是由于一時過失所致，則應(yīng)賦予其復(fù)出的資格。對于因個人因素和客觀環(huán)境因素綜合作用所致的問責(zé)，則應(yīng)根據(jù)個人因素在問責(zé)事由中所占的分量來決定是否賦予問責(zé)官員復(fù)出的資格。具有復(fù)出資格的官員并非必然復(fù)出，此類官員是否能夠真正復(fù)出一是要看其復(fù)出的個人條件是否成熟；二是要看是否存在與其能力和資歷相稱的職位空缺。復(fù)出個人條件是否成熟主要看官員對待去職的態(tài)度、去職期間的工作表現(xiàn)以及個人能力提高的程度等因素；復(fù)出的另一個前提條件是存在相應(yīng)職位空缺，如果沒有相應(yīng)的職位空缺，即使官員復(fù)出條件已經(jīng)成熟，亦應(yīng)等到職位空缺出現(xiàn)后才能復(fù)出。

從程序角度來看，官員復(fù)出需要遵循下列要求：一是官員復(fù)出除了要遵循普通官員選拔任用的一般程序外，在選拔任用程序的各個環(huán)節(jié)上都要執(zhí)行更加嚴(yán)格的規(guī)定；二是官員復(fù)出要經(jīng)過一定范圍公眾的公開評議，公開評議未能過關(guān)的官員不得復(fù)出；三是官員復(fù)出應(yīng)當(dāng)經(jīng)過公示程序（復(fù)出官員的推薦人也應(yīng)予以公示），公示結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開宣布；四是在同一崗位存在多個任職人選的情況下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先任用未問責(zé)的官員；五是官員復(fù)出不得擔(dān)任比原任職務(wù)級別更高的職務(wù)；六是官員復(fù)出時間與問責(zé)時間應(yīng)當(dāng)保持一定的時間間隔，按照《暫行規(guī)定》的要求，該時間間隔不得少于一年。

三、行政問責(zé)制的機制健全

（一）確立劃分官員責(zé)任的合理準(zhǔn)則

明確官員責(zé)任是建立行政法治的基本要求。“行政法治所包含的內(nèi)容，不僅要求我們的政府是一個有限政府、高效政府、服務(wù)政府，同時還是一個責(zé)任政府，責(zé)任行政是全部行政法產(chǎn)生的基礎(chǔ)，是貫穿于所有行政法規(guī)的核心和基本精神?！盵10]行政問責(zé)以官員責(zé)任明確為前提，如果官員責(zé)任不明確，有可能導(dǎo)致不該問責(zé)的官員遭到問責(zé)，而該問責(zé)的官員卻逃脫問責(zé)。根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，確定官員的責(zé)任范圍應(yīng)當(dāng)以其所享有的權(quán)利為參照，這里的權(quán)力應(yīng)當(dāng)是實際的權(quán)力而非形式上的權(quán)力。①由于權(quán)力的大小是一種不可完全量化的描述性的概念，因此要想對權(quán)力背后的責(zé)任做出完全準(zhǔn)確的劃分是很困難的，只能依據(jù)“權(quán)責(zé)相稱”原則對某一具體權(quán)力所對應(yīng)的責(zé)任進行相對的劃分。進行相對劃分的一個重要方法就是確定責(zé)任范圍的邊界，這種邊界表現(xiàn)為不同責(zé)任主體之間的責(zé)任界線，只要能在不同責(zé)任主體之間劃分出明確的責(zé)任界線，官員的責(zé)任范圍就可相對確定?！耙关?zé)任有效，責(zé)任就必須是明確且有限度的，而且無論從情感上講還是從知識上講，它必須與人的能力所及相適應(yīng)”[11]99。

行政問責(zé)制在具體實施的過程中需要合理劃分以下責(zé)任主體之間的責(zé)任：

一是正確劃分黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。按照黨章的規(guī)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是“政治、思想和組織”的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式是“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”，因此黨的領(lǐng)導(dǎo)所承擔(dān)的責(zé)任具有宏觀性、全局性和終極性的特點，主要體現(xiàn)為決策性責(zé)任。相對于黨的領(lǐng)導(dǎo)而言，政府領(lǐng)導(dǎo)所負(fù)的責(zé)任主要為執(zhí)行性責(zé)任。如果一名官員兼任黨政職務(wù)，則其既應(yīng)承擔(dān)決策性責(zé)任，亦應(yīng)承擔(dān)執(zhí)行性責(zé)任。

二是正確劃分正職和副職的責(zé)任。一級政府或一個部門的正職對該政府或該部門的工作負(fù)有全面的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而副職則只對其分管范圍內(nèi)的工作承擔(dān)責(zé)任，此外正職對副職的履職行為負(fù)有監(jiān)督職能，副職則對正職的領(lǐng)導(dǎo)工作負(fù)有協(xié)助義務(wù)。比較而言，正職所承擔(dān)的責(zé)任更多體現(xiàn)為決策性的責(zé)任，副職所承擔(dān)的責(zé)任中執(zhí)行性責(zé)任的比重更大。對于一個具體的問責(zé)事由而言，如果該事由是由于決策失誤所致，則傾向由正職承擔(dān)責(zé)任；若是由執(zhí)行不當(dāng)所致，則傾向由副職承擔(dān)責(zé)任。

三是正確劃分直接責(zé)任人和間接責(zé)任人的責(zé)任。直接責(zé)任人和間接責(zé)任人對問責(zé)事由的發(fā)生都負(fù)有責(zé)任，直接責(zé)任人應(yīng)當(dāng)問責(zé)自無疑問，但并非所有的間接責(zé)任人都應(yīng)當(dāng)受到問責(zé)。從因果關(guān)系的角度來看，直接責(zé)任人和間接責(zé)任人的過失都是導(dǎo)致問責(zé)事由出現(xiàn)的原因力，間接責(zé)任人是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任是由這種原因力的強弱、原因力與結(jié)果（問責(zé)事由的發(fā)生）距離的遠(yuǎn)近決定的，間接責(zé)任人只有在原因力較強、原因力與結(jié)果距離較近的情況下才應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

四是正確劃分個人責(zé)任和集體責(zé)任。我國憲法規(guī)定各級政府實行首長負(fù)責(zé)制，按照這一規(guī)定，如果問責(zé)事由出現(xiàn)在某一級政府這一層面上，則行政首長應(yīng)當(dāng)接受問責(zé)。此外，個人責(zé)任由個人擔(dān)責(zé)自無疑問，對于集體責(zé)任而言，我國行政問責(zé)制并未規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)集體可以作為問責(zé)客體，因此集體責(zé)任應(yīng)由集體成員根據(jù)其在集體責(zé)任中所占比重分別承擔(dān)責(zé)任，這一方面體現(xiàn)了權(quán)責(zé)一致的原則；另一方面也可以防止個人以“集體責(zé)任責(zé)在集體而不在個人”為由而逃脫問責(zé)。

（二）拓寬行政問責(zé)的信息來源渠道

從政府信息工作的角度來看，行政問責(zé)的過程同時也是一個信息處理的過程：問責(zé)程序啟動之前需要收集相關(guān)信息，然后要對所收集的信息進行初步處理以決定是否正式啟動問責(zé)程序；問責(zé)程序進行階段需要對信息進行甄別和分析；最后在甄別和分析的基礎(chǔ)上對信息進行綜合處理以做出最終的問責(zé)決定。在信息處理的過程中，從發(fā)揮行政問責(zé)制“及時追責(zé)、強化監(jiān)督”的功能來看，其中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)在于信息收集階段，信息收集的及時性、充分性和有效性直接決定了整個行政問責(zé)的效果。行政問責(zé)的信息根據(jù)其所處背景和環(huán)境的不同可以分為“非常態(tài)”下的信息收集和“常態(tài)”下的信息收集兩種情況：非常態(tài)收集是指在出現(xiàn)突發(fā)性事件、群體性事件情況下的信息收集，此時由于上述事件的突然爆發(fā)集中暴露了政府官員在施政過程中的失職行為，因此呈現(xiàn)出信息來源渠道多、信息量大、信息變動快等特點；常態(tài)收集是指非常態(tài)以外的信息收集，此時的信息收集具有信息來源渠道有限、信息多樣化、信息分散化的特點。比較而言，常態(tài)信息收集比非常態(tài)信息收集難度更大，要求更高，其意義也更加突出。

常態(tài)信息收集的信息來源渠道按其性質(zhì)的不同可以分為官方渠道與非官方渠道兩種類型，官方渠道是指問責(zé)主體本身的信息收集渠道，如黨務(wù)系統(tǒng)的紀(jì)檢部門、政務(wù)系統(tǒng)的監(jiān)察部門及人大的監(jiān)督部門等；非官方渠道是指社會渠道，是指來自社會的信息，這些信息是公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的結(jié)果。有觀點認(rèn)為為了充分發(fā)揮公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督的功能，在問責(zé)主體上可以將公眾和媒體納入問責(zé)主體范圍，實行公眾問責(zé)和媒體問責(zé)，這種觀點在問責(zé)主體的把握上存在誤解：終極意義上的行政問責(zé)雖然是以權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督為支撐，但具體的問責(zé)需要通過權(quán)力對權(quán)力的制約才能實現(xiàn)，因此行政問責(zé)主體首先必須是享有權(quán)力的主體，而公眾和媒體雖然享有監(jiān)督權(quán)利，但他們并不直接行使公共權(quán)力，因此他們不可能成為規(guī)范意義上的問責(zé)主體，公眾和媒體的作用在于向問責(zé)主體傳遞問責(zé)信息。公眾和媒體監(jiān)督的特殊意義在于，公眾監(jiān)督是一種自下而上的監(jiān)督，媒體監(jiān)督是一種外部監(jiān)督，這兩種監(jiān)督比政府內(nèi)部自上而下的內(nèi)部監(jiān)督在監(jiān)督的經(jīng)常性、廣泛性和及時性方面存在明顯優(yōu)勢，這種監(jiān)督對于發(fā)揮常態(tài)問責(zé)的預(yù)防功能具有非常重要的意義。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督是信息化時代的一種具有獨特功能的監(jiān)督方式，網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)使公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督的功能可以發(fā)揮到最大限度。①與此同時，網(wǎng)絡(luò)信息也具有魚龍混雜、泥沙俱下的特征，通過網(wǎng)絡(luò)收集信息時，一定要采取有效措施排除“信息噪音”的干擾，去偽存真，由表及里，保障通過網(wǎng)絡(luò)渠道所收集信息的信度和效度。

（三）實現(xiàn)行政問責(zé)程序與司法追究程序的有效銜接

行政問責(zé)程序所追究的是行政責(zé)任，司法追究程序所追究是法律責(zé)任。行政問責(zé)所追究的行政責(zé)任不同于行政訴訟中行政機關(guān)所應(yīng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任。②對行政主體一方而言，行政法律責(zé)任是指行政機關(guān)就某一具體行政行為而應(yīng)向特定相對人所承擔(dān)的責(zé)任，行政法律責(zé)任是一種集體責(zé)任而非個體責(zé)任；而行政責(zé)任是向不特定的社會公眾所承擔(dān)的責(zé)任，這種責(zé)任指向行政機關(guān)一系列行為的結(jié)果，這些行為既包括具體行政行為——執(zhí)行性行為，也包括抽象行政行為——決策性行為，行政責(zé)任體現(xiàn)為個人責(zé)任而非集體責(zé)任。

行政問責(zé)所指向的行政責(zé)任與行政訴訟所指向的行政法律責(zé)任雖然存在明顯區(qū)別，但行政責(zé)任與刑事訴訟所指向的刑事責(zé)任卻存在緊密關(guān)聯(lián)。與行政責(zé)任存在關(guān)聯(lián)的刑事責(zé)任主要表現(xiàn)為兩種類型：一種是貪腐案件；另一種是瀆職案件。黨政官員的貪腐和瀆職行為會直接導(dǎo)致他們在施政績效方面的“有過”或“無為”結(jié)果，這些官員將因此而招致行政問責(zé)；與此同時，由于上述兩類行為同時觸犯了刑事法律，因此他們還應(yīng)受到相應(yīng)的刑事追究。從問責(zé)程序與刑事程序的關(guān)系來看，在一般情況下，透過問責(zé)程序經(jīng)?？梢园l(fā)現(xiàn)問責(zé)官員的貪腐以及瀆職行為，因此體現(xiàn)為行政問責(zé)在前，刑事處罰在后；當(dāng)官員的貪腐行為并未導(dǎo)致行政問責(zé)事由的出現(xiàn)而是直接招致刑事處罰時，官員的去職則屬刑事制裁的當(dāng)然法律后果而非行政問責(zé)的結(jié)果。從實踐中的做法來看，在對因貪腐和瀆職而招致問責(zé)的官員是否對其啟動刑事制裁程序的問題上存在著明顯差異：由于國家不斷加大反腐倡廉力度，因此在行政問責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)官員存在貪腐行為時，一般都能在行政問責(zé)以后順利啟動刑事制裁程序；而對于因瀆職而導(dǎo)致問責(zé)的官員而言，在很多情況下并未依法啟動刑事制裁程序?qū)ζ渥肪啃淌仑?zé)任，這種做法使有些問責(zé)官員輕松逃脫刑事追究，不可避免地導(dǎo)致了社會公眾對這種以“責(zé)”代“罰”的不恰當(dāng)做法的質(zhì)疑。面對社會公眾的這種質(zhì)疑，目前需要改變這種以“責(zé)”代“罰”的不正當(dāng)做法，對于因瀆職而問責(zé)的官員，如果其瀆職行為觸犯刑律的，應(yīng)當(dāng)及時啟動刑事制裁程序以追究其刑事責(zé)任。

程序銜接方面的另一個重要問題是問責(zé)官員是否可以通過司法程序?qū)で缶葷?。有觀點認(rèn)為為了對問責(zé)官員提供充分的救濟，問責(zé)官員在對問責(zé)申訴處理結(jié)果仍然不服的情況下，可以通過向法院起訴的方式尋求司法救濟，這種觀點是對行政問責(zé)性質(zhì)和司法權(quán)性質(zhì)的誤解。行政問責(zé)所追究的是行政責(zé)任，這種行政責(zé)任是以最終的政治責(zé)任作為支撐的，而政治責(zé)任的基礎(chǔ)是“信任”，這種信任是通過選舉投票的方式予以體現(xiàn)的，選舉投票是意志自由的體現(xiàn)，這種自由意志排除任何外力干預(yù)，因此行政問責(zé)實質(zhì)上是一種政治性行為。就司法權(quán)而言，為了保障司法權(quán)的獨立性和權(quán)威性，政治問題不審查是司法權(quán)運行的一項基本原則，正是由于這一原因，司法權(quán)對于行政問責(zé)這種具有一定政治性的行為不應(yīng)當(dāng)進行審查。也許有觀點認(rèn)為，根據(jù)“特別權(quán)力關(guān)系”理論，在對特別權(quán)力關(guān)系作出“基礎(chǔ)性關(guān)系”和“管理性關(guān)系”區(qū)分的前提下，由于免職這種處理結(jié)果屬于“基礎(chǔ)性關(guān)系”的范疇，因此對免職的問責(zé)結(jié)果不能排除司法審查。這種觀點其實是對特別權(quán)力關(guān)系理論的誤解。特別權(quán)力關(guān)系是指政府機關(guān)與其所“雇傭”的公務(wù)員之間的關(guān)系，這種關(guān)系以職業(yè)契約作為基礎(chǔ)。特別權(quán)力關(guān)系框架下的政府行為一般不接受司法審查，但當(dāng)政府機關(guān)對公務(wù)員做出的處分或處罰涉及基礎(chǔ)關(guān)系時，其行為則不能排除司法審查。由于行政問責(zé)所針對的是擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨政官員而非普通公務(wù)員，而問責(zé)官員與問責(zé)主體之間的關(guān)系并非契約關(guān)系而是一種信任關(guān)系，因此這種關(guān)系并不適用特別權(quán)力關(guān)系理論，當(dāng)官員招致問責(zé)時，他們當(dāng)然不能以特別權(quán)力關(guān)系理論為理由而向法院請求司法救濟。在憲政民主的背景下，問責(zé)官員獲得“救濟”的根本途徑是重獲信任：或者通過參加選舉并獲勝而直接擔(dān)任政府官員；或者贏得勝選官員的信任而獲得任命；或者贏得勝選政黨的信任而獲得任命。

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