趙方忠

在首都仍處于大開發(fā)大建設(shè)的背景下，突然冒出來一個禁止的概念，這將對18.4%的生態(tài)空間產(chǎn)生怎樣的實質(zhì)性影響

雖然生態(tài)保護是公認的實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障，各級政府均將其寫入政策文件，但在GDP為導向的評價機制面前，可持續(xù)大多只停留于紙面，具體的實現(xiàn)手段仍略顯蒼白。由國家發(fā)改委牽頭制定的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的出臺，使人們在清晰掌握身邊生態(tài)保護空間之余又重新看到了希望。

根據(jù)國家規(guī)劃要求，《北京市主體功能區(qū)規(guī)劃》于2012年9月正式對外公布，總面積約3023平方公里，約占市域總面積18.4%的生態(tài)空間，呈片狀分布于人們熟悉的首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)等四類功能區(qū)域之內(nèi)，包含了世界自然文化遺產(chǎn)、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園和重要水源保護區(qū)等六大生態(tài)類型。

禁止開發(fā)區(qū)域是按照《全國主體功能區(qū)域規(guī)劃》有關(guān)要求，禁止進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)、需要特殊保護的重點生態(tài)空間，是北京維護良好生態(tài)、保護古都風貌的重要區(qū)域。規(guī)劃明確，除必要的交通、保護、修復(fù)、監(jiān)測及科學實驗設(shè)施外，禁止任何與資源保護無關(guān)的建設(shè)，這在某種程度上相當于剝奪了其發(fā)展房地產(chǎn)或制造業(yè)的權(quán)利，而對于適當?shù)穆糜伍_發(fā)，因其可通過盈利反哺于生態(tài)維護，并不在禁止之列。

在首都仍處于大開發(fā)大建設(shè)的背景下，突然冒出來一個禁止的概念，決策者需要關(guān)注，這將對18.4%的生態(tài)空間產(chǎn)生怎樣的實質(zhì)性影響？更重要的是，發(fā)展禁止開發(fā)區(qū)域的旅游業(yè)，社會投資是否有積極性？而周邊地區(qū)利用禁止開發(fā)區(qū)域良好的自然生態(tài)環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟，又將如何帶動禁止開發(fā)區(qū)域“不開發(fā)的發(fā)展、富裕與繁榮”？

“名份”該不該要？

優(yōu)美的自然生態(tài)空間讓穿梭于鋼筋水泥之間的市民充滿向往，無以復(fù)加的媒體渲染和極富誘惑的市民需求像激素一樣迅速滋長出大量冠以各種國家級、市級“名頭”的風景區(qū)、保護區(qū)、森林公園等，截止北京主體功能區(qū)規(guī)劃發(fā)布時，北京禁止開發(fā)區(qū)域已達63處，幾乎涵蓋了北京所有成片的生態(tài)空間。

一位曾分管過農(nóng)林工作的某郊區(qū)原副區(qū)長告訴記者，2000年之后，各區(qū)縣申報國家及市級各式名頭曾經(jīng)風行一時，成片的自然生態(tài)空間，除世界文化遺產(chǎn)、地質(zhì)公園有些特殊的要求外，申報其他“名份”基本上沒什么門檻，更沒什么標準可言，無論是市級還是國家級，基本上是你只要敢申報就能拿到一個，如果是風景好有山有水有特點就能搞個風景名勝區(qū)，差一點的要是生物品種多樣便可以成為自然保護區(qū)，最差的也可以拿個森林公園回去。

多數(shù)的禁止開發(fā)區(qū)域管理者向記者肯定了這一說法，2007年成為市級森林公園的門頭溝西峰寺森林公園管理處負責人韓秀印就向記者直言，“別人都在申報，西峰寺也不能落伍，其實大家想拿到‘名份的目的很簡單，就是想有了‘名份之后好向各級部門申請資金進行旅游開發(fā)，最差的也可以圈起來收門票?！?/p>

但此后的發(fā)展事實卻并非韓秀印們想象的那么簡單，一方面大部分自然生態(tài)區(qū)域由于不具備旅游開發(fā)的條件，并不能吸引到大量的市民旅游觀光，關(guān)門收費并不現(xiàn)實。

即便在目前的63處禁止開發(fā)區(qū)域中，除了世界自然文化遺產(chǎn)和風景名勝區(qū)外，占禁止開發(fā)區(qū)總量3/4的森林公園、自然保護區(qū)、水源保護區(qū)等，對外收費者仍寥寥可數(shù)，個別實現(xiàn)收費的區(qū)域，年旅游收入也少得可憐。

而另一方面，各類與禁止開發(fā)區(qū)相關(guān)的地方法規(guī)，雖規(guī)定這類區(qū)域的建設(shè)管理資金要實現(xiàn)多渠道籌集，并要求區(qū)縣以上政府將其建設(shè)納入本地區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，為其提供必要的條件和經(jīng)費保障，但現(xiàn)實中，少數(shù)能夠有旅游收入的區(qū)域勉強可以自己列支部分建設(shè)資金，絕大部分如近40處的市級和國家級森林公園等，基本上沒有從政府拿到過建設(shè)資金。

指責，習慣性地又一次落在市級相關(guān)部門的身上。有人指出，前幾年成為市級或國家級的禁止開發(fā)區(qū)域，很多與旅游開發(fā)相關(guān)的建設(shè)項目并不成熟，近兩年，隨著社會資本對這些資源的高度關(guān)注，開展項目建設(shè)的時機來了，主體功能區(qū)規(guī)劃的發(fā)布又適時阻止了剛剛培育興起的投資勢頭。

而事實上，主體功能區(qū)規(guī)劃雖然對禁止開發(fā)區(qū)有非常嚴格的限制，但并不是一點建設(shè)都不允許，市級相關(guān)部門在主體功能區(qū)規(guī)劃發(fā)布之時就曾公開表示，禁止開發(fā)區(qū)域中，必要的交通、保護、修復(fù)、監(jiān)測及科學實驗設(shè)施仍可建設(shè)，禁止的主要是任何與資源保護無關(guān)的建設(shè)。

但是，不管是有意無意，政策效應(yīng)的確對禁止開發(fā)區(qū)域的旅游開發(fā)產(chǎn)生了影響。而如今，這種繼續(xù)發(fā)酵的影響已經(jīng)讓禁止開發(fā)區(qū)域經(jīng)歷著另一種危機。

以森林公園為例，韓秀印向記者透露，與主體功能區(qū)規(guī)劃相配套的市森林公園管理辦法日前正在征求各方意見，不日將正式發(fā)布，其中專門對森林公園的設(shè)立、變更和撤銷作了明確規(guī)定。

“根據(jù)新的規(guī)定，已經(jīng)成為市級或國家級的森林公園，市園林綠化局要求在批準的18個月內(nèi)，必須委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位編制森林公園總體規(guī)劃，確定旅游開發(fā)的內(nèi)容，并據(jù)此進行開發(fā)建設(shè)，規(guī)劃期為十年，經(jīng)批準后5年內(nèi)不得修改?！表n秀印直言，編制規(guī)劃的費用大約在五十六萬元左右，而包括森林公園在內(nèi)的禁止開發(fā)區(qū)域大部分是國有林場，政府僅撥付日常的運行費用，這些費用連日常的安全管護都不夠，數(shù)十萬的規(guī)劃編制費根本無從籌集。

類似西峰寺森林公園的區(qū)域正面臨著“摘牌”的風險，因為規(guī)定明確指出，批準設(shè)立后未按照規(guī)定完成總體規(guī)劃的，或未按總體規(guī)劃進行建設(shè)的，將被撤銷原有資格，且3年內(nèi)不得再次申報。

盡管如此，大部分禁止開發(fā)區(qū)域的管理者仍向記者坦言，雖然“名份”并未給禁止開發(fā)區(qū)域帶去多少實惠，但有總比沒有強，有這個“名份”起碼還有保護性開發(fā)建設(shè)的可能，沒有的話卻是絕對不可能。

而這也正是禁止開發(fā)區(qū)域普遍的生存境況，因為在市森林公園管理辦法征求意見的同時，北京市森林管理保護條例、自然保護區(qū)管理辦法、風景名勝區(qū)管理辦法、河湖保護管理條例、水污染防治條例、水土保持法實施辦法等與《北京主體功能區(qū)規(guī)劃》相匹配的地方性配套法規(guī)均在制定或修訂當中。

從已經(jīng)開始征求意見的新法規(guī)來看，均有一個相同點，就是由原來的零門檻甚至無門檻，上升為嚴格的開發(fā)建設(shè)規(guī)范，并計劃建立起分類的保護建設(shè)機制，對自然保護區(qū)，界定核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)的范圍；對風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等，劃定核心區(qū)和緩沖區(qū)，并要求申報單位必須建立專門的經(jīng)營管理機構(gòu)進行直接管理。

在這樣的環(huán)境下，資金捉襟見肘的各類禁止開發(fā)區(qū)域，雖擁有著各類看似光鮮的“名份”，卻在保留和退出的邊界上苦苦掙扎。

投資會不會來？

盡管禁止開發(fā)區(qū)域的管理主體大多不具備投資的能力，但良好的生態(tài)環(huán)境依然為各路社會資本所覬覦。

“幾乎天天都有找過來談合作的?！表n秀印就告訴記者，因為在現(xiàn)行的各項法規(guī)中均明確指出，鼓勵單位或個人經(jīng)批準后，以多種渠道的投資合作方式，依法參與禁止開發(fā)區(qū)域的項目建設(shè)和經(jīng)營，找上門的投資者雖然大部分想搞房地產(chǎn)，不在禁止開發(fā)區(qū)的允許范圍之內(nèi)，但其中也不乏一些真正想利用生態(tài)資源開發(fā)旅游的投資商。

面對投資者拋出的各式“誘惑”，缺錢的韓秀印卻絲毫不敢松口，“禁止開發(fā)區(qū)域除世界文化遺產(chǎn)和風景名勝區(qū)很早便由政府進行開發(fā)之外，其他類型的區(qū)域均為公益性質(zhì)，絕大部分由相關(guān)的事業(yè)單位承擔管理職責，政府會撥付一定的維護經(jīng)費保持管理單位的正常運轉(zhuǎn)，若引入社會投資在保護的前提下進行旅游開發(fā)，公益性質(zhì)就會發(fā)生變化，投資成功了收益還能補貼運行費用，要不成功政府的撥款可能也會因此中斷或者減少?！表n秀印說，在現(xiàn)有保護經(jīng)費仍難以保證的情況下，這樣的風險根本無法承受。

其實，對于投資商來說，參與禁止開發(fā)區(qū)域的保護性建設(shè)運營，也同樣面臨著較大的投資風險，因為禁止開發(fā)區(qū)域內(nèi)可用于保護性建設(shè)的區(qū)域非常有限，根本無法滿足投資商發(fā)展旅游的要求，更談不上合理的投資回報，能夠賺錢的惟一途徑就是整合周邊的土地、人文等資源，將禁止開發(fā)區(qū)域作為旅游景區(qū)的一部分進行整體設(shè)計開發(fā)，但這些與禁止開發(fā)區(qū)域毫無關(guān)系的資源，禁止開發(fā)區(qū)域基本上沒有話語權(quán)，由投資商進行協(xié)調(diào)的難度同樣非常之大。

在這種背景下，也有一些特殊的區(qū)域獲得了意外的成功，如同樣處于門頭溝的妙峰山市級森林公園，由于產(chǎn)權(quán)歸所在的村及鎮(zhèn)所有，管理維護的資金主要由村集體承擔，而周邊不在森林公園范圍內(nèi)的建設(shè)用地也歸村集體所為，同一主體使之具備了以整體資源吸引投資者的條件，妙峰山森林公園也因此吸引到了社會資本進行投資，盡管到目前為止并未取得多么可觀的經(jīng)濟效益，但整體建設(shè)運營之后，由此實現(xiàn)的運營收入，在略有盈余的情況下足以保持森林公園的正常運轉(zhuǎn)。

大部分禁止開發(fā)區(qū)域的管理者認為，禁止開發(fā)區(qū)并非不具備投資價值，但投資價值的發(fā)揮，并不取決于擁有生態(tài)資源的自己，而是擁有周邊土地、人文等資源開發(fā)使用權(quán)的當?shù)卣舢數(shù)卣軌蚪y(tǒng)籌禁止開發(fā)區(qū)域周邊的資源用于旅游開發(fā)，實現(xiàn)禁止開發(fā)區(qū)域的保護和利用，以及周邊區(qū)域的開發(fā)建設(shè)，就不會有任何問題。

補償該不該給？

禁止開發(fā)以“不開發(fā)”為代價，為區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)做出貢獻和犧牲。反之，如果這些地區(qū)不去保護生態(tài)環(huán)境，而是據(jù)此開展大規(guī)模、高強度的工業(yè)化或城鎮(zhèn)化開發(fā)，甚至有可能會獲得相比周邊更高的經(jīng)濟收益。

這已經(jīng)是不爭的事實，禁止開發(fā)區(qū)域內(nèi)部無法進行大面積的經(jīng)濟建設(shè)卻承擔著生態(tài)保護的責任，但保護的果實卻大抵落入了周邊區(qū)域的城鎮(zhèn)化實施者或旅游開發(fā)者囊中，此類案例不勝枚舉。

仍以西峰寺森林公園為例，近千畝森林面積所在的門頭溝永定鎮(zhèn)，在緊鄰森林公園的山腳下，如今已經(jīng)建起了大量的高檔別墅，據(jù)說每棟別墅售價均超過了1億元。即便是山區(qū)搬遷工程遺留在西峰林森林公園上方的古村莊，如今也已經(jīng)引入了社會投資建設(shè)旅游接待設(shè)施。

而這些大家心知肚明受益于西峰寺超過70%以上的森林覆蓋面積的發(fā)展成果，卻對西峰寺森林公園沒有任何的經(jīng)濟補償。

不僅如此，由于山上的旅游設(shè)施建設(shè)需要修建一條貫穿森林公園的道路，還征用了森林公園的部分用地，因為征用土地屬于國有用地，西峰寺森林公園不僅沒有得到任何經(jīng)濟補償，反而卻因此增加了森林的管護和運營壓力。

從社會公平的角度看，對禁止開發(fā)區(qū)域因保護生態(tài)環(huán)境而犧牲的經(jīng)濟利益應(yīng)給予相應(yīng)的經(jīng)濟補償。

表面上看，對于同屬于一個省份的不同地區(qū)來說，由于屬于同一個行政區(qū)，本著“誰受益、誰補償，誰保護、誰獲利”的原則，較為容易建立橫向的生態(tài)補償機制。

但西峰寺森林公園的事實告訴人們，即使是同處一個行政區(qū)，不同地區(qū)之間的生態(tài)補償實施起來也是相當困難。

“并非是周邊區(qū)域不愿補償?！表n秀印直言，因為沒有補償?shù)膶嵤┘殑t，地方政府雖都有補償?shù)囊庠?，但即便是想補償也不知道應(yīng)該如何補償，現(xiàn)在人們幾乎在所有與禁止開發(fā)區(qū)相關(guān)的政策文件中，均能看到對生態(tài)補償?shù)谋硎?，但基本上都是一句“繼續(xù)完善山區(qū)生態(tài)補償機制 ”，而對于如何完善卻鮮有詳細的論述。

“禁止開發(fā)區(qū)在沒有禁止開發(fā)建設(shè)的時候，管護經(jīng)費不到位的情況就大面積存在，現(xiàn)在明確禁止開發(fā)了，若還不能適時出臺相應(yīng)的經(jīng)濟補償細則，對禁止開發(fā)區(qū)破壞性的經(jīng)營活動仍將難以根除?！表n秀印說。