北京市郊鐵路建設(shè)與管理模式初探

袁宏偉　趙凱

市郊鐵路一般是指站間距一般在1公里以上和5公里以下，運(yùn)行速度一般在120km/h或者更高，主要服務(wù)于城市郊區(qū)化和同城化發(fā)展趨勢(shì)的、具有公交化和通勤化特征的軌道交通線路，屬于城市軌道交通的一種形式。從發(fā)達(dá)國家的發(fā)展歷程來看，市郊鐵路是支撐都市圈、城市帶發(fā)展的基礎(chǔ)，也是疏解城市功能、促進(jìn)區(qū)域合作互動(dòng)的重要手段。隨著首都經(jīng)濟(jì)圈一體化進(jìn)程的加快，北京市郊鐵路建設(shè)迎來重要的發(fā)展機(jī)遇。

一、市郊鐵路是支撐都市圈發(fā)展的重要交通手段

目前紐約、巴黎、東京及其世界級(jí)都市圈區(qū)域，市郊鐵路在都市圈形成、發(fā)展過程中發(fā)揮不可替代的作用。紐約是公認(rèn)的世界城市，圍繞紐約市形成了美國紐約大都市地區(qū)（New York Metropolitan Region），也就是紐約都市圈，包括紐約市、紐約州以及康涅狄格州與新澤西州的一部分，總面積約33483平方公里，人口2000多萬。紐約都市圈軌道交通主要分為兩個(gè)系統(tǒng)，地鐵系統(tǒng)服務(wù)于紐約市，輕軌、市郊鐵路主要服務(wù)于大都市區(qū)，承擔(dān)外圍區(qū)和臨近地區(qū)居民至中心區(qū)上下班的通勤鐵路。紐約圈包括紐約市地鐵線（NYCTS，New York City Transit Subways），北部線（MNR，Metro-North Railroad），長島線（LIRR，Long Island Rail Road），新澤西交通公司管理運(yùn)營的新澤西軌道網(wǎng)（NJT，New Jersey Transit），紐約州和新澤西港務(wù)局（Port Authority of New York and New Jersey）管理運(yùn)營的哈德森港口線（PATH，Port Authority Trans-Hudson）和機(jī)場輕軌線（AirTrain）。紐約地鐵共1000多公里，但市郊鐵路、輕軌等4000多公里，承擔(dān)都市圈的重要客流運(yùn)輸任務(wù)。

巴黎大區(qū)（?le-de-france）是法國北部的一個(gè)行政區(qū)域，該區(qū)域以巴黎為中心，全區(qū)面積12012平方公里，人口約1200萬，轄區(qū)市鎮(zhèn)總數(shù)1281個(gè)。巴黎軌道交通系統(tǒng)包括普通地鐵（Metro）、市域快速軌道交通（RER）、市郊鐵路和輕軌等四種。其中，市域快速軌道交通和市郊鐵路承擔(dān)了約57.6%的總交通量。巴黎公交公司（RATP）負(fù)責(zé)經(jīng)營管理地鐵、輕軌、市域快速軌道交通的部分線路以及巴黎市內(nèi)與近郊的公共汽車服務(wù)，而法國國家鐵路公司（SNCF）負(fù)責(zé)經(jīng)營管理大部分RER線以及市郊鐵路。巴黎大區(qū)地鐵、RER、市郊鐵路、輕軌的線路長度分別是200km、586.4km、833km、38.1km，共計(jì)1657.5km。巴黎市郊鐵路建設(shè)運(yùn)營起步較早，1837年8月26日便開通了第一條從巴黎通往郊區(qū)的鐵路線，線路從巴黎圣拉扎爾站至郊區(qū)呂貝克（LePecq），全線長19km。

東京都市圈包括東京都及琦玉縣、神奈川縣、千葉縣、茨城縣、櫪木縣、群馬縣、山梨縣等7縣，輻射半徑達(dá)100km，面積36879平方公里，人口4237萬（2005年）。東京都市圈軌道交通主要由地鐵、JR普通鐵路、JR新干線和民營鐵路組成，據(jù)統(tǒng)計(jì)，首都交通圈內(nèi)軌道交通線路129條，其中能查到明確里程的線路有條99條，這些里程之和為2336.6km，平均路網(wǎng)密度達(dá)到231m/km2；而在東京23區(qū)內(nèi)，網(wǎng)絡(luò)長度為620.2km，網(wǎng)絡(luò)密度高達(dá)1005m/km2，人們步行10分鐘之內(nèi)就至少會(huì)有一個(gè)軌道交通車站。首都交通圈內(nèi)地鐵主要由兩部分組成，一是東京市的地鐵系統(tǒng)（主要集中在山手線以內(nèi)的市中心），二是橫濱市的地鐵系統(tǒng)，雖然兩者服務(wù)于不同城市，但同屬于東京交通圈。按此口徑進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，則東京交通圈內(nèi)的地鐵共有14條，線路總長度332.6km。

從世界級(jí)都市圈的交通組成來看，都是市內(nèi)以密集的地鐵為主，與周邊輻射區(qū)域的交通聯(lián)系以市郊鐵路等形式的軌道交通為主。市郊鐵路占城市軌道交通比例達(dá)70%左右，有條件的城市會(huì)主導(dǎo)建設(shè)運(yùn)營，也有發(fā)揮國鐵（巴黎）、民鐵（日本）、城市政府的力量，為城市提供運(yùn)力支撐。市郊鐵路的建設(shè)也大大提升公共交通運(yùn)輸能力，目前東京的公交出行率達(dá)到86%，巴黎是61%，倫敦是70%，而北京還不到50%。

二、北京有條件發(fā)展市郊鐵路

北京國鐵既有線資源豐富，隨著客運(yùn)專線網(wǎng)絡(luò)的不斷形成，既有線資源能力得到不斷釋放，為發(fā)展北京市郊鐵路建設(shè)奠定了硬件基礎(chǔ)。北京鐵路樞紐目前擁有12條鐵路干線以及相連環(huán)線，用有四通八達(dá)的鐵路網(wǎng)資源，“環(huán)+放射”的鐵路樞紐格局與城市結(jié)構(gòu)基本相符。隨著客運(yùn)專線、城際鐵路的建設(shè)進(jìn)度加快，普通干線鐵路運(yùn)輸壓力將逐步減輕，更多的國鐵資源釋放出來，樞紐內(nèi)部分線路在滿足路網(wǎng)運(yùn)輸需求外，可兼具城市客運(yùn)功能。通過合理規(guī)劃與合作，可充分利用鐵路樞紐網(wǎng)富余運(yùn)能，開展以市郊運(yùn)輸為主的城市區(qū)域間旅客運(yùn)輸。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，北京市在30公里半徑內(nèi)，既有國鐵資源500多公里，整個(gè)北京市域有1000多公里的國鐵線路，據(jù)初步估計(jì)，如有效加以利用，至2020年可開行1200對(duì)市郊列車。北京已經(jīng)嘗試開行市郊鐵路，S2號(hào)線是北京開通運(yùn)營的第一條市郊鐵路，市郊鐵路S1線也計(jì)劃年內(nèi)開工。S2線是原鐵道部和北京市政府共同投資，改造京包線北京段和原地方鐵路康延支線并新建康延聯(lián)絡(luò)線后形成的北京市區(qū)通往西北新城的快速客運(yùn)通道，其通行線路是由北京北站開至延慶縣。運(yùn)行初期由于其票價(jià)相對(duì)較高，車次間隔較大，更多市民選擇乘坐地面公交或自駕車出行，乘客上座率并不理想。2011年6月28日，北京市發(fā)展改革委、財(cái)政局、市交通委、北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司四方簽訂了《市郊鐵路S2線政府購買服務(wù)協(xié)議書（2011-2013年）》，同時(shí)，北京鐵路局和北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司簽訂了《按照“新運(yùn)營模式”開行市郊列車的委托協(xié)議》，市郊鐵路S2線開啟了全新的運(yùn)營方式。2011年7月1日起將北京北站至延慶縣市郊鐵路S2線票價(jià)大幅下調(diào)，全程最高票價(jià)由23元/人次下調(diào)為6元/人次，乘坐1站仍為5元/人次，乘車間隔也大大縮短，客流量大大增加，未來隨著軌道交通網(wǎng)建設(shè)完善，客運(yùn)能力將進(jìn)一步釋放。

三、北京市郊鐵路發(fā)展的思路

市郊鐵路對(duì)于完善城市軌道交通體系具有重要意義，只有通過市郊鐵路的延伸拓展作用，才能使真正發(fā)揮軌道交通的作用，進(jìn)而提高城市公交出行比例。北京市建設(shè)市郊鐵路要堅(jiān)持兩個(gè)基本原則，首先，市郊鐵路具有公益性，向社會(huì)提供基本出行服務(wù)，票價(jià)不能太高，不能完全按照市場規(guī)律運(yùn)作，一般都不能全成本覆蓋，除非政府給予必要的交叉補(bǔ)貼。其次，市郊鐵路具有商業(yè)性，可以進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)營，通過特許經(jīng)營制度、土地聯(lián)合開發(fā)、財(cái)政補(bǔ)貼支持條件下，吸引社會(huì)資本進(jìn)入，抵補(bǔ)財(cái)政投入，減輕政府壓力。從各國市郊鐵路的發(fā)展歷程來看，政府日益重視土地導(dǎo)向開發(fā)（LOD）、交通導(dǎo)向開發(fā)（TOD）、服務(wù)導(dǎo)向開發(fā)（SOD）。由于市郊鐵路兼具公益性和商業(yè)性，在政府財(cái)政、土地等支持下，可采取市場化的購買模式、補(bǔ)貼模式、自營模式等，也需要進(jìn)行必要的制度創(chuàng)新。

北京市郊鐵路的建設(shè)和管理要依據(jù)北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)和軌道交通發(fā)展實(shí)際，以北京空間發(fā)展戰(zhàn)略為指引，超前謀劃、科學(xué)規(guī)劃、有序發(fā)展市郊鐵路。統(tǒng)籌城市運(yùn)行對(duì)安全性、公平性、效率性、效益性的要求，充分借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)先利用北京豐富的國鐵資源，構(gòu)建適宜的建設(shè)運(yùn)營管理模式，積極探索“站線分離、主導(dǎo)車站運(yùn)營”模式、站線租用或購買模式等，合理確定北京市在調(diào)度指揮、售檢票系統(tǒng)上的權(quán)利。同時(shí)，充分發(fā)揮政策、交通、土地、環(huán)境等資源優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建財(cái)政、開發(fā)性金融和社會(huì)資本相互支持的多元化、全方位、多層次的融資體系，培育信用穩(wěn)健和現(xiàn)金流充裕的融資平臺(tái)，創(chuàng)新融資方式，拓展融資渠道，擴(kuò)大融資規(guī)模，創(chuàng)新“捆綁”BOT模式、商業(yè)資源綜合開發(fā)模式、土地置換模式、大平臺(tái)投融資模式等，為保障北京軌道交通體系高效運(yùn)行提供支撐。

四、北京市郊鐵路建設(shè)和管理的模式

隨著中國鐵路總公司成立，鐵路市場化進(jìn)程加快，鐵路作為市場化利益主體有動(dòng)力參與地方市郊鐵路發(fā)展。北京市可以利用這一機(jī)會(huì)，采取多種方式加快市郊鐵路建設(shè)和運(yùn)營，加快市郊鐵路建設(shè)進(jìn)度。

1.主導(dǎo)建設(shè)運(yùn)營模式

主導(dǎo)運(yùn)營模式是北京市政府要承擔(dān)主要投資責(zé)任，鐵路總公司、周邊城市承擔(dān)次要投資責(zé)任。由北京主導(dǎo)建設(shè)，建成后市郊鐵路可以和城市軌道交通整合，構(gòu)成全市范圍的軌道交通網(wǎng)。在具體實(shí)施過程中，可實(shí)行全程主導(dǎo)，也可以部分主導(dǎo)。

全程主導(dǎo)主要采取站線租用、站線購買模式，除了要控股鐵路項(xiàng)目外，還需建設(shè)獨(dú)立的調(diào)度指揮、售檢票、車輛檢修等業(yè)務(wù)模塊?？梢杂杀本┦信c北京鐵路局簽署協(xié)議，收購或長期租賃既有站線資源，新建線路由北京市控股管理，新建調(diào)度指揮和售檢票系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)與軌道指揮中心聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，車輛檢修可由地鐵運(yùn)營公司承擔(dān)。

部分主導(dǎo)可采取站線分離、主導(dǎo)車站運(yùn)營模式，北京市獲取車站管理權(quán)，進(jìn)行綜合開發(fā)，市郊鐵路運(yùn)輸組織則仍由國鐵管理，該模式有一定創(chuàng)新性?？捎杀本┦泻捅本╄F路局協(xié)商，下放車站經(jīng)營管理權(quán)，但不轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，交由北京市進(jìn)行全面綜合開發(fā)。國鐵公司線路在承擔(dān)國鐵客貨運(yùn)同時(shí)，兼容市郊鐵路的運(yùn)輸，采取服務(wù)購買或運(yùn)輸委托運(yùn)營模式。

2.參與國鐵建設(shè)運(yùn)營模式

此種模式北京市政府須承擔(dān)輔助投資責(zé)任，鐵路總公司或其他主體承擔(dān)主要投資、建設(shè)運(yùn)營責(zé)任，北京市通過征地拆遷、財(cái)政或其投融資平臺(tái)出資方式，向項(xiàng)目公司注入資金，形成股份，參與市郊建設(shè)運(yùn)營。

建設(shè)完成后，北京市可采用不再追加投資，不承擔(dān)彌補(bǔ)虧損責(zé)任，以其出資為限，直到被稀釋接近退出為止；或者保留股份，承擔(dān)股東的相應(yīng)權(quán)利義務(wù)。具體操作中，北京市可以把擁有的京津城際、京滬高鐵等產(chǎn)權(quán)，與市郊鐵路產(chǎn)權(quán)進(jìn)行置換，以獲取市郊鐵路的站線控股權(quán)，進(jìn)行更新改造，建立調(diào)度指揮、售檢票系統(tǒng)等，爭取并入北京市軌道交通系統(tǒng)，對(duì)獲取車站或站線資源，可采取招投標(biāo)方式進(jìn)行特許經(jīng)營。

3.服務(wù)購買模式

服務(wù)購買是由北京市與鐵路總公司及北京鐵路局進(jìn)行談判，由北京市出資通過購買服務(wù)的方式，由北京鐵路局為北京市開行市郊鐵路。談判主要集中服務(wù)購買條件、補(bǔ)貼方式、列車開行頻率、服務(wù)質(zhì)量等問題，需要對(duì)票價(jià)水平、開行班次、服務(wù)質(zhì)量、成本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整機(jī)制等進(jìn)行協(xié)商。服務(wù)購買模式下北京不承擔(dān)車、機(jī)、工、電、輛等的投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、管理等責(zé)任。服務(wù)購買的優(yōu)勢(shì)是短期需要資金量小，不需要大量建設(shè)和維護(hù)資金的需求，減輕政府資金壓力。

4.國鐵獨(dú)立建設(shè)運(yùn)營模式

這種模式完全由鐵路總公司提供市郊鐵路服務(wù)，投資、建設(shè)、運(yùn)營由國鐵承擔(dān)，北京市僅規(guī)劃支持，不參與建設(shè)和運(yùn)營，適用于國鐵建設(shè)資金豐富，網(wǎng)絡(luò)規(guī)模不斷擴(kuò)張，由國家政策支持的情況。但目前此種方式困難較大，鐵路總公司由于建設(shè)資金壓力較大，未來一段時(shí)間發(fā)展的重點(diǎn)仍將是干線鐵路，無暇顧及市郊鐵路建設(shè)，另外，國鐵運(yùn)營后，難以保證北京市市郊鐵路的服務(wù)質(zhì)量。

各種方式可以根據(jù)不同線路選擇使用，從長期來看，主導(dǎo)投資建設(shè)采取自主經(jīng)營，可以從初期就實(shí)現(xiàn)制式上與城市軌道交通實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營，比較容易實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)輸。如果初期投資不足，可以采取融資租賃等多種方式逐步過渡到自主運(yùn)營、聯(lián)網(wǎng)運(yùn)輸。

五、對(duì)策和建議

隨著區(qū)域一體化化進(jìn)程加快，北京市市郊鐵路建設(shè)和運(yùn)營必將迎來發(fā)展的新時(shí)期，政府要提前做好研究和規(guī)劃工作，從政策上支持市郊鐵路發(fā)展。

1. 開展市郊鐵路建設(shè)模式研究工作

首都經(jīng)濟(jì)圈的交通規(guī)劃建設(shè)已經(jīng)起步，環(huán)北京的高速公路七環(huán)預(yù)計(jì)2015年建成通車，將成為連接城市區(qū)域的環(huán)狀路線。作為輻射連接區(qū)域的市郊鐵路也應(yīng)該加緊研究，出臺(tái)相關(guān)規(guī)劃，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化建設(shè)同步開展。在具體工作中，首先要摸清北京市具備利用條件的市郊鐵路資源，調(diào)研城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求，做好基礎(chǔ)工作，根據(jù)需求調(diào)整市郊鐵路規(guī)劃；做好方案研究和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益分析，提出不同線路的規(guī)劃方案、建設(shè)方案和運(yùn)營方案；做好市郊鐵路的圈層布局研究，按照半小時(shí)、一小時(shí)、兩小時(shí)交通圈進(jìn)行圈層分析，做好與現(xiàn)有軌道交通的銜接研究。

2. 加強(qiáng)車站配套設(shè)施規(guī)劃建設(shè)

圍繞市郊鐵路站點(diǎn)可以進(jìn)行整體規(guī)劃和商業(yè)開發(fā)，為市郊鐵路運(yùn)營提供部分現(xiàn)金流。如日本最大的客運(yùn)樞紐東京站，目前有地上2層、地下5層，15個(gè)站臺(tái)、30股到發(fā)線，銜接3條新干線、7條JR普通鐵路（可與地鐵過軌運(yùn)行）、7條地鐵，站點(diǎn)內(nèi)部空間進(jìn)行充分開發(fā)利用，與公路等其他運(yùn)輸方式共同構(gòu)建了一個(gè)高效率的綜合交通樞紐。2012年，廣東省出臺(tái)《關(guān)于完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發(fā)機(jī)制意見》，提出站點(diǎn)周邊800米內(nèi)可以進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。北京市也可以研究相應(yīng)政策，加強(qiáng)站點(diǎn)周邊的開發(fā)利用，通過這部分收益降低政府補(bǔ)貼費(fèi)用。

3. 推動(dòng)城市軌道交通互聯(lián)互通，聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營

市郊鐵路建設(shè)最關(guān)鍵的就是要實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營，在發(fā)展北京市郊鐵路過程中，要與地鐵、城鐵、公交等交通模式聯(lián)合，爭取實(shí)現(xiàn)同臺(tái)換乘，盡量實(shí)現(xiàn)各種交通方式的互聯(lián)互通、聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營。如在新機(jī)場軌道交通線路規(guī)劃中，可以充分利用既有城市軌道交通和國鐵資源，在充分利用現(xiàn)有線路資源的前提下，實(shí)現(xiàn)各種交通資源的互聯(lián)互通。

4. 出臺(tái)相關(guān)管理法規(guī)、條例、規(guī)章制度

為加快區(qū)域鐵路建設(shè)，吉林、廣東、山東等有陸續(xù)出臺(tái)了鐵路管理法規(guī)，如河北省的《河北省地方鐵路條例》（2007.7.1），湖南省的《湖南省鐵路專用線管理辦法》（2008.8.1）。北京也需要完善法規(guī)體系，盡快出臺(tái)法規(guī)和規(guī)章，規(guī)范北京市郊鐵路建設(shè)。加快啟動(dòng)與鐵路總公司、北京局的談判工作，對(duì)未來各條市郊鐵路的建設(shè)運(yùn)營模式進(jìn)行協(xié)商，結(jié)合當(dāng)前北京市市郊鐵路建設(shè)與運(yùn)營的現(xiàn)實(shí)需要，出臺(tái)相關(guān)政策措施，明確市郊鐵路發(fā)展方向。

5. 推進(jìn)市郊鐵路規(guī)劃與重點(diǎn)功能區(qū)、新城建設(shè)緊密結(jié)合

加強(qiáng)市郊鐵路規(guī)劃工作，結(jié)合現(xiàn)有軌道交通規(guī)劃、快速公交規(guī)劃，充分利用現(xiàn)有市郊鐵路資源，做好各類公交交通規(guī)劃的銜接，健全城市公共交通體系；結(jié)合現(xiàn)有重點(diǎn)新城規(guī)劃，使市郊鐵路建設(shè)與新城經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相結(jié)合，支撐新城產(chǎn)業(yè)發(fā)展，疏解城市功能，服務(wù)新城居民需求；規(guī)劃要與重點(diǎn)功能區(qū)建設(shè)結(jié)合，充分考慮功能區(qū)的交通流量，滿足功能區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。

（作者單位：北京市發(fā)展和改革委員會(huì)、投資北京國際有限公司）