張鷺

2013年3月16日下午，十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議倒數(shù)第二天，人民大會(huì)堂。

顯示屏亮起，全國(guó)人大專門委員會(huì)主任委員和委員選舉表決結(jié)果公布：贊成1969票，反對(duì)850票，棄權(quán)125票。這意味著，超過(guò)三分之一的代表對(duì)全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)（下稱環(huán)資委）組成人員的人選投了反對(duì)票和棄權(quán)票。

現(xiàn)場(chǎng)一名記者注意到，這種近年來(lái)極為罕見(jiàn)的投票結(jié)果在宣讀完畢后，全場(chǎng)哄笑，主席臺(tái)上的習(xí)近平、李克強(qiáng)、張德江、俞正聲等人也笑了”。

長(zhǎng)期以來(lái)，處在黨委與政府之間的人大地位尷尬，憲法賦予的很多權(quán)力實(shí)際處于沉睡狀態(tài)。湖南省人大《人民之友》雜志副總編田必耀認(rèn)為，“未來(lái)五年，只要能按照十八大報(bào)告提出的思路進(jìn)一步改革，‘做實(shí)人大將能往前邁進(jìn)一大步?！?/p>

如何代表人民

2013年1月，湖南省人大會(huì)議召開(kāi)前，婁底市雙峰籍省人大代表鐘志彪接到了鄉(xiāng)親們的電話。這些因婁衡高速工程爛尾而失去土地的農(nóng)民，向他表達(dá)了憤怒與不信任。隨后，他緊急聯(lián)合雙峰縣其余五名省人大代表赴現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研。

1月26日，在湖南省人大會(huì)議婁底代表團(tuán)討論時(shí)，鐘志彪提出此事，并播放了調(diào)研拍攝的照片。次日下午，主管副省長(zhǎng)再次帶著交通廳負(fù)責(zé)人來(lái)婁底代表團(tuán)解釋稱，該項(xiàng)目與省交通系統(tǒng)腐敗案存在關(guān)系，且涉及外省公司，協(xié)調(diào)頗為不易，但最遲3月上旬會(huì)有個(gè)說(shuō)法。

“省里已經(jīng)在努力協(xié)調(diào)，我們理解，但老百姓不理解我們?！辩娭颈氘?dāng)場(chǎng)表示，“內(nèi)里的細(xì)節(jié)我們管不了，我們要求給個(gè)準(zhǔn)確的動(dòng)工時(shí)間，向父老交代?！?/p>

不過(guò)在基層這樣盡職的人大代表并不多。

“人大代表里，認(rèn)真履職的最多有五分之一。”一位受訪的人大代表直言，因?yàn)槟壳暗拇懋a(chǎn)生和履職機(jī)制，無(wú)法保證這點(diǎn)。

在各級(jí)人大中，黨政干部是人大代表的主力軍，基層代表數(shù)量則與其所代表的龐大群體不成比例。曾在全國(guó)人大任職17年的已故憲法學(xué)者蔡定劍在統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，官員代表已經(jīng)向著代表總數(shù)的一半左右發(fā)展。雙峰縣298名縣人大代表中，各級(jí)官員比例更是占到近三分之二。

蔡定劍認(rèn)為，這樣人大會(huì)議上干部代表發(fā)言變成了作報(bào)告，基層代表發(fā)言成了匯報(bào)工作。

由于人大代表的職責(zé)之一是對(duì)政府的監(jiān)督，政府官員應(yīng)與人大代表相分離。第十二屆全國(guó)人大2987名代表中，結(jié)構(gòu)比例較上屆已呈現(xiàn)“兩升一降”：來(lái)自一線的工人、農(nóng)民代表提高了5.18%；專業(yè)技術(shù)人員代表提高了1.2%；黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表降低了6.93%。這種變化可以在十八大報(bào)告中找到出處：“提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識(shí)分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例。”

同時(shí)，人民與其代表之間面臨缺乏聯(lián)系的尷尬現(xiàn)實(shí)。川籍農(nóng)民工全國(guó)人大代表胡曉燕曾在2008年當(dāng)選后公布手機(jī)號(hào)碼，但不久發(fā)現(xiàn)要面對(duì)每天24小時(shí)不斷的來(lái)電，最后她不得不關(guān)機(jī)。

湖南省人大代表劉曉武曾任第十一屆全國(guó)人大代表，履職五年間他提出的建議超過(guò)50條，包括關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)流轉(zhuǎn)、高溫勞動(dòng)立法保護(hù)、湘江流域環(huán)境治理、扶持革命老區(qū)教育事業(yè)等。由于“含金量”高，他的建議在不少立法或政策制定過(guò)程中被采納。但這背后是他與企業(yè)員工每年長(zhǎng)達(dá)三四個(gè)月的調(diào)研——時(shí)間與經(jīng)濟(jì)的雙重自由，得益于其商人身份。

對(duì)普通的兼職代表而言，這近乎奢望。一些地方人大曾進(jìn)行代表專職化的探索，不過(guò)因?yàn)檫`背“人大代表集體行權(quán)”“人大代表不得自行設(shè)立工作室”原則被叫停，比如2010年四川省羅江縣曾為縣人大代表李國(guó)喜個(gè)人設(shè)置“專職人大代表工作室”，提供正科級(jí)待遇，將其生活補(bǔ)助和調(diào)研經(jīng)費(fèi)納入縣人大的財(cái)政預(yù)算體系等，后被叫停。

不過(guò)，與此同時(shí)在浙江溫嶺設(shè)立的基層人大代表工作站，得以保留至今。溫嶺模式不以代表個(gè)人工作站的形式存在，而是以集體活動(dòng)接訪選民。2013年2月，溫嶺還聘請(qǐng)人大代表工作站聯(lián)絡(luò)員，以解決代表兼職制下找代表不便的問(wèn)題。

對(duì)此，十八大報(bào)告的思路是，“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度?！?/p>

常委會(huì)如何擴(kuò)權(quán)

田必耀認(rèn)為，由于人大代表數(shù)量過(guò)多，會(huì)期又有限，一年一次的全體人大會(huì)議效率并不高。人大行權(quán)履職的大量工作落在常委會(huì)身上，因此有必要依法做好做足人大常委會(huì)的“功課”，“做實(shí)了人大常委會(huì)，做實(shí)人大就有根基了”。

事實(shí)上，全國(guó)人大常委會(huì)現(xiàn)在的權(quán)力并非與生俱來(lái)。全國(guó)人大常委會(huì)研究室原主任程湘清回憶，為了便于經(jīng)常開(kāi)會(huì)、更充分地行使職權(quán)，1982年憲法將很大一部分原屬于全國(guó)人大的職權(quán)交由全國(guó)人大常委會(huì)行使，主要是將全國(guó)人大是唯一立法機(jī)關(guān)變?yōu)槿珖?guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)共同行使立法權(quán)。

1979年彭真主持修訂地方組織法、選舉法等法律，在考慮地方人大是否設(shè)常委會(huì)時(shí)，地方上普遍贊成，理由是：設(shè)立常委會(huì)可以在本級(jí)人大閉會(huì)期間行使權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，避免由行政機(jī)關(guān)越俎代庖；可以同本級(jí)人大代表保持經(jīng)常聯(lián)系，發(fā)揮代表應(yīng)有的作用；可以監(jiān)督本級(jí)政府的工作；也有利于組織精干的政府機(jī)關(guān)，加強(qiáng)地方政府的工作。

在湖南，人大常委會(huì)曾以質(zhì)詢案、建議案、執(zhí)法檢查等監(jiān)督形式，督促政府糾錯(cuò)以及履職。湖南省人大常委會(huì)原委員傅學(xué)儉向記者回憶，1999年，審計(jì)部門在湖南省人大常委會(huì)會(huì)議上匯報(bào)審計(jì)情況時(shí)提及，該省移民局挪用2000余萬(wàn)元資金用于建設(shè)賓館。傅學(xué)儉就此聯(lián)系十余名常委會(huì)委員，在省委的支持下，依法向省政府提出質(zhì)詢案，但立案后幾個(gè)月進(jìn)度緩慢。他們就此表示，此事如不查清楚，下次常委會(huì)會(huì)議時(shí)將聯(lián)名提交罷免案。壓力之下，省政府加大調(diào)查力度。結(jié)果，當(dāng)事移民局局長(zhǎng)受到處分，一名副局長(zhǎng)被撤職，財(cái)務(wù)處長(zhǎng)則因挪用、貪污而獲刑。移民局所建賓館，除辦公場(chǎng)所外全部變賣，款項(xiàng)歸還。

對(duì)于全國(guó)人大與省人大這樣有立法權(quán)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，常委會(huì)人員組成影響尤大。在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議分組審議證券投資基金法草案過(guò)程中，其中一個(gè)小組只有一個(gè)法律專家發(fā)表了自己的意見(jiàn)，其他委員沒(méi)有提出任何看法?！凹媛毚碇拼嬖诘牟蛔悖梢杂商岣叱Ｎ瘯?huì)的專職化比例來(lái)彌補(bǔ)。人大常委會(huì)可以專職化的多一點(diǎn)，兼職的少一點(diǎn)，讓更多專業(yè)人士進(jìn)入常委會(huì)，而非一味考慮結(jié)構(gòu)、配置?！眲晕浣ㄗh。

對(duì)此，十八大報(bào)告明確指出，“支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用”，“健全國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會(huì)、專委會(huì)組成人員知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強(qiáng)依法履職能力”。

值得注意的是，這是歷屆黨代會(huì)報(bào)告中，首次將常委會(huì)與人大并列提出。

人事、監(jiān)督權(quán)尷尬

人大種種監(jiān)督職權(quán)中，對(duì)政府官員的任免權(quán)因直接針對(duì)個(gè)人而成為敏感領(lǐng)域。在這方面，1989年湖南省人大對(duì)時(shí)任湖南省副省長(zhǎng)楊匯泉的罷免案，成為全國(guó)人大系統(tǒng)破天荒的舉動(dòng)。

針對(duì)官員的監(jiān)督，曾風(fēng)行一時(shí)的述職評(píng)議被認(rèn)為最能彰顯效果。這一方式并無(wú)法律明文規(guī)定，而是地方人大在實(shí)踐中探索出的監(jiān)督“一府兩院”官員的方式：人大定期召開(kāi)評(píng)議會(huì)議，要求其選舉和任命的干部就執(zhí)法、廉政、本職工作等述職，很多地方都有針對(duì)述職對(duì)象的投票表決，如信任票未過(guò)半，則視情況啟動(dòng)撤免職程序。當(dāng)時(shí)，全國(guó)有20多個(gè)省級(jí)人大通過(guò)了地方性法規(guī)，評(píng)議對(duì)象也由縣鄉(xiāng)級(jí)上升到副省級(jí)。不過(guò)，這一創(chuàng)新由于并未被2006年出臺(tái)的人大常委會(huì)監(jiān)督法納入，因而被叫停。

新世紀(jì)以來(lái)出現(xiàn)的黨委書(shū)記與人大常委會(huì)主任“一肩挑”的勢(shì)頭，也讓人大地位尷尬。在2003年各?。ㄊ小^(qū)）換屆選舉中，除了省委書(shū)記是中央政治局成員的以外，其他?。ㄊ?、區(qū)）人大常委會(huì)主任普遍都由書(shū)記兼任。有此背景，很多基層也上行下效。這對(duì)人大的獨(dú)立行權(quán)產(chǎn)生不小影響。

更為普遍的現(xiàn)象是，人大代表對(duì)干部的選舉權(quán)被層層限制。傅學(xué)儉介紹，較為常見(jiàn)的手法是對(duì)差額候選人提名權(quán)的“兩規(guī)”：副省長(zhǎng)和人大副主任法定的差額人選必須有一個(gè)到三個(gè)，但各省級(jí)人大主席團(tuán)一般通過(guò)代表舉手表決制定選舉辦法，規(guī)定差額只有一個(gè)。問(wèn)題是，僅剩的一個(gè)差額候選人法定由代表聯(lián)名提名，而實(shí)際上各省省委為了減少預(yù)選，往往規(guī)定具體的提名對(duì)象由某個(gè)代表團(tuán)提名，這就剝奪了其他代表團(tuán)的自主提名權(quán)。

任免程序本身也存在操作空間。比如選舉法并未明確規(guī)定提名必須填表，但地方人大通過(guò)表決制定選舉辦法要求大會(huì)統(tǒng)一制定表格，到提名時(shí)又可能不給代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)發(fā)表格。一些被代表聯(lián)名提名的候選人，也經(jīng)常被“做工作”，“自愿”放棄被提名權(quán)。

對(duì)于十八大報(bào)告中“人大代表依法行使任免權(quán)”的提法，不少人大系統(tǒng)人士建議恢復(fù)被叫停的述職評(píng)議制度，并以法律的形式加以確認(rèn)。

即便十八大報(bào)告對(duì)于人大的地位有著前所未有的強(qiáng)調(diào)，對(duì)人大行權(quán)的復(fù)雜性也不可忽視。武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅認(rèn)為，人大處境尷尬的原因在于，其人事任免權(quán)因與黨的干部管理權(quán)相沖突，重大問(wèn)題決定權(quán)因與黨政決策權(quán)相互糾結(jié)，監(jiān)督權(quán)因人大地位本身的孱弱，均未得到充分行使。

依憲行政是基礎(chǔ)

出于對(duì)這種復(fù)雜性的認(rèn)識(shí)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院博導(dǎo)楊志勇認(rèn)為，十八大報(bào)告提及的人大改革方向中，“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)，預(yù)算改革的意義也不僅僅局限于財(cái)稅領(lǐng)域，或可成為撬動(dòng)人大改革的杠桿。

改革并非易事。由于是財(cái)政部門而非全國(guó)人大在實(shí)際主導(dǎo)立法，能看住政府“錢袋子”的《預(yù)算法》修正案二審稿并不理想。該稿對(duì)于“財(cái)政專戶”的合法化確認(rèn)，以及財(cái)政部門對(duì)國(guó)庫(kù)經(jīng)理權(quán)的強(qiáng)化，在全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈看來(lái)都屬于倒退，不利于對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管和對(duì)國(guó)庫(kù)的管理監(jiān)督。

各級(jí)人民代表大會(huì)在開(kāi)會(huì)時(shí)，審議本年度財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和下年度財(cái)政預(yù)算草案都是最為重要的議題之一。但實(shí)際上，由于預(yù)算編制較粗糙、審查時(shí)間太短、人大代表不專業(yè)，無(wú)論是全國(guó)人大還是基層人大的監(jiān)督效果都亟待提高。

一位雙峰縣基層人大代表感嘆，看上去很抽象的預(yù)算審查，其實(shí)與每個(gè)農(nóng)民的切身利益密切相關(guān)。比如國(guó)家轉(zhuǎn)移支付給農(nóng)民的糧食、糧種補(bǔ)貼，被層層截留的情況非常普遍，農(nóng)民可能只得到60%，但被剝奪的農(nóng)民對(duì)此毫不知情。

說(shuō)到底，人大的工作，必須回到憲法的起點(diǎn)。

國(guó)家主席習(xí)近平和國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在新近獲選后，發(fā)表講話時(shí)均表示要“忠實(shí)于憲法”。習(xí)近平更是強(qiáng)調(diào)，“憲法的生命在于實(shí)施?！?/p>

憲政學(xué)界的一個(gè)共識(shí)是，依憲行政不僅是個(gè)法律界的問(wèn)題，更是政治問(wèn)題。判定政府的行政行為是否與憲法相抵觸，需要建立違憲審查制度。

據(jù)現(xiàn)行憲法規(guī)定，違憲審查制度由全國(guó)人大及常委會(huì)實(shí)施，但在實(shí)際的政治生活中，該條款一直“沉睡”——2003年，孫志剛案與杭州拆遷條例先后都被用來(lái)提起違憲審查建議，卻并無(wú)下文。

2005年12月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四十次會(huì)議完成了對(duì)一系列法規(guī)的審查備案程序的修訂，包括對(duì)違憲審查的程序進(jìn)行了明確。該程序的出臺(tái)，被認(rèn)為奠定了違憲審查的制度基礎(chǔ)，離終點(diǎn)只差最后一步：真正啟動(dòng)違憲審查，向社會(huì)定期公布審查結(jié)果。2013年1月，中共中央黨校機(jī)關(guān)報(bào)《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》刊文，建議全國(guó)人大成立違憲審查委員會(huì)。

做實(shí)人大，依憲行政是基礎(chǔ)。