任建明

習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會的講話中明確要求：反腐倡廉建設(shè)，必須反對特權(quán)思想、特權(quán)現(xiàn)象。由此，特權(quán)問題再次受到輿論的關(guān)注。

事實上，盡管領(lǐng)導(dǎo)人重視，有關(guān)部門也下大力氣去治理，但特權(quán)問題卻并沒有得到明顯的控制，甚至呈現(xiàn)出不斷嚴(yán)重化的趨勢。

總根源：“權(quán)力過分集中”

在我國，為什么特權(quán)現(xiàn)象如此普遍？到底有什么深層的原因呢？

前面分析的制度型和非制度型原因的背后都有一個共同的深層原因，那就是“權(quán)力過分集中”。鄧小平在1980年講話中認(rèn)為，“權(quán)力過分集中”是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的主要弊端。他對于“權(quán)力過分集中”的現(xiàn)象或體制是這么描述的：“不適當(dāng)?shù)匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)。全國各級都不同程度地存在這個問題。”其實，集權(quán)現(xiàn)象不只存在于黨政機關(guān)，在國有企事業(yè)單位里也很有市場。

直白地說，所謂“權(quán)力過分集中”體制也就是“集權(quán)”體制，與“分權(quán)”體制相對應(yīng)。正是源于這種集權(quán)體制，權(quán)力才不可能得到有效監(jiān)督，處于各層權(quán)力金字塔頂端的領(lǐng)導(dǎo)者的個人意志才可以無限放大，人治強而法治弱的狀況才難以改變。從人類數(shù)千年政治文明演進的進程，就可以看得更清楚一些。人類在漫長的古代社會，普遍實行的都是專制集權(quán)的體制，國王、皇帝無論如何也無法受到有效監(jiān)督。在專制時代，不平等、不公平的特權(quán)現(xiàn)象是必然的。而到了近現(xiàn)代，從少數(shù)西方國家開始，發(fā)明了分權(quán)體制，取代了集權(quán)體制，由此，也為有效監(jiān)督權(quán)力和法治的實現(xiàn)提供了必要的條件。

因此可以說，集權(quán)體制是我國特權(quán)思想和特權(quán)現(xiàn)象的總根源。特權(quán)現(xiàn)象之所以難以治理，也正是因為這個總根源從未被撼動或改變。在這種體制下，領(lǐng)導(dǎo)絕對性地掌握著各種稀缺資源和機會，甚至下級和下屬的“生殺予奪”大權(quán)。于是，不要說領(lǐng)導(dǎo)有什么愛好，就是領(lǐng)導(dǎo)沒愛好，下級和下屬也會發(fā)明創(chuàng)造出來，也會挖空心思予以安排。于是，各種特權(quán)現(xiàn)象呈現(xiàn)出“推陳出新”的演變趨勢。同時，由于沒有人會反其道而行之，當(dāng)然，即使想也是螳臂擋車、無濟于事，結(jié)果就只有一個，特權(quán)現(xiàn)象愈演愈烈。

只要集權(quán)體制這個總根源存在，在中游、下游所采取的任何治理特權(quán)現(xiàn)象的措施都不可能起到所期望的作用和效果。只要集權(quán)體制這個總根源存在，法治就無法確立，權(quán)力也不可能得到有效監(jiān)督。特權(quán)現(xiàn)象怎么可能得到治理呢？

核心對策：三權(quán)平衡

如果說治理特權(quán)現(xiàn)象也需要進行頂層設(shè)計或從頂端開始的話，那這個頂層或頂端就是集權(quán)體制。毫無疑問，改革集權(quán)體制的總目標(biāo)就是要建立起分權(quán)體制，實現(xiàn)從集權(quán)體制到分權(quán)體制的根本變革。這也是人類政治文明發(fā)展的大趨勢，也是現(xiàn)代市場經(jīng)濟公平競爭的總要求。

其實，在我國改革集權(quán)體制，建立分權(quán)體制的大方向已經(jīng)作為黨的大政方針得以確立，而且還提出了一個理論性的分權(quán)模式。這就是十七大、十八大都明確提出的“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”（以下簡稱十七大“三權(quán)”模式）——這應(yīng)該是一個了不起的進步。

建立什么樣的分權(quán)體制以及如何建立，卻是個復(fù)雜的問題。因為分權(quán)體制有不同的模式，不同國家根據(jù)本國的實際情況有所選擇。我曾經(jīng)詳細(xì)討論過相關(guān)問題（標(biāo)題為《決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的制約與協(xié)調(diào)——十七大以來的理論與實踐》，刊發(fā)于《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》雜志），這里只簡要介紹三個方面的要點。

首先，我個人認(rèn)為十七大提出的“三權(quán)”模式是科學(xué)的、也很符合中國的實際。其次，在“三權(quán)”的結(jié)構(gòu)關(guān)系上，不應(yīng)該選擇西方國家“立法、行政、司法”三權(quán)那樣的完全平衡的設(shè)計，而應(yīng)該選擇決策權(quán)處于相對優(yōu)勢的權(quán)力位勢，執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)二者之間應(yīng)平衡對等的結(jié)構(gòu)。三是，建立十七大“三權(quán)”模式，即把它變成我們的現(xiàn)實制度的實現(xiàn)策略問題?？偟牟呗允窍冗M行局部的、部分的試點，然后再逐步推廣。比如，可以先在黨內(nèi)試，可以先在一些地方試，甚至只在地方的黨內(nèi)試，還可以先從監(jiān)督權(quán)上尋求突破，即首先實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的分離。

十七大以來，在我國的一些行政村就進行了“分權(quán)”體制的試驗。例如，現(xiàn)在在浙江全省的3萬多個行政村都經(jīng)民主、直接選舉建立了“村務(wù)監(jiān)督委員會”。類似的試驗在全國的另一些地方也有進行。村務(wù)監(jiān)督委員會專門行使監(jiān)督權(quán)，和村委會、村支委會是分離的，相互間不存在隸屬或領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

在行政村可以做到，在黨內(nèi)，在國家層面當(dāng)然也可以做到。只要認(rèn)識問題解決了，不再把“分權(quán)”當(dāng)成洪水猛獸，并能看到“分權(quán)”體制的重要性和必要性；只要有足夠的政治決心，加上必要的政治智慧，十七大“三權(quán)”模式就能較快地從文件上走下來，落地生根，變成我們的、普遍的現(xiàn)實體制。到那時，集權(quán)體制就被徹底取代，從而為有效監(jiān)督權(quán)力以及實現(xiàn)法治打下基礎(chǔ)，進而為成功治理特權(quán)現(xiàn)象、消除特權(quán)思想打下基礎(chǔ)。