伍先江

在城市服務(wù)與管理工作不斷精細(xì)化的今天，流動人口的服務(wù)管理顯得越來越重要。北京作為特大型城市和國家的首都，流動人口的服務(wù)管理一直是市委、市政府的重點(diǎn)工作之一。

流動人口，是指未依法改變法定住址而在常住地之外的市區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)滯留過夜的移動人口。在北京，流動人口管理的對象一般是指本市行政區(qū)域內(nèi)無常住戶口，從其他省、自治區(qū)、直轄市來京暫住的人員。總體看，北京市流動人口服務(wù)管理是好的，處于全國前列，但需要進(jìn)一步完善的是體制。

流動人口服務(wù)管理體制的演變

改革開放以來，北京市在遵循國家流動人口管理基本制度的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)了流動人口服務(wù)管理體制的轉(zhuǎn)變。具體演變歷程可分為三個階段：一是1978—1995年，可稱為“公安專業(yè)管理體制階段”；二是1995—2006年，可稱為“流動人口綜合管理體制初步形成階段”；三是2006年至今，可稱為“流動人口綜合管理體制正式形成階段”。

在“公安專業(yè)管理體制階段”，與流動人口管理的法律、政策一致，流動人口的管理主要由公安機(jī)關(guān)根據(jù)《中華人民共和國戶口登記條例》第16條的規(guī)定，對離開常住戶口地的流動人口進(jìn)行暫住登記，在京流動人口因不具有北京戶口而無法獲得生存必需的糧油票證供應(yīng)，事實(shí)上很難在京居住3個月以上。1985年以后，由于居民身份證制度的實(shí)行，開始對流動人口實(shí)行暫住證制度，以證明流動人口的暫時居住情況。適應(yīng)這一制度，流動人口管理體制主要是公安機(jī)關(guān)的專業(yè)性暫住管理體制，以及與這一體制相聯(lián)系的治安管理體制，兩者合二為一；其他部門基本不涉及流動人口管理。不過，在這一階段后期（即1985年以后），由于流動人口規(guī)模的擴(kuò)大，其他部門特別是計(jì)劃生育部門也開始加強(qiáng)流動人口的業(yè)務(wù)管理，但部門之間未形成政策、制度和執(zhí)法上的有效整合與協(xié)作體制機(jī)制。

在“流動人口綜合管理體制初步形成階段”，中央綜治委提出“服從大局、加強(qiáng)管理，因勢利導(dǎo)、興利除弊”的流動人口管理工作方針，北京市頒布實(shí)施了《北京市外地來京務(wù)工經(jīng)商人員管理?xiàng)l例》和一整套涉及戶籍、治安、房屋、務(wù)工、經(jīng)商、衛(wèi)生、防疫、計(jì)劃生育、收容遣送等方面的配套地方性法規(guī)，逐步建立了市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級管理體制和流動人口問題綜合治理機(jī)制，建立了各級黨委政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，公安、勞動與社會保障、教育、民政、工商、城建、共青團(tuán)等眾多部門參與的綜合治理機(jī)制——流動人口綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組，并在公安部門設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。同時，在公安及其他部門內(nèi)依托相應(yīng)機(jī)構(gòu)在市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級機(jī)構(gòu)建立相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)，特別是依托公安部門社區(qū)警務(wù)，在社區(qū)一級逐步建立了流動人口管理工作站，充實(shí)協(xié)管員隊(duì)伍，使管理觸角深入基層社區(qū)。對于房屋出租，北京市建立了出租房屋管理和治安管理制度，但流動人口與出租房屋管理機(jī)構(gòu)分置，突出表現(xiàn)為基層社區(qū)（村）流動人口管理站和出租房屋管理站分設(shè)。

在“流動人口綜合管理體制正式形成階段”，北京市委、市政府聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動人口管理與服務(wù)工作的若干意見》，于2007年年初成立由各級黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的市、區(qū)縣、街鄉(xiāng)流動人口服務(wù)管理專門管理機(jī)構(gòu)——“北京市流動人口和出租房屋管理委員會”。這一新體制的突出特點(diǎn)是將現(xiàn)有的流動人口、出租房屋管理體制合一，建立黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、各部門分工負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合、以塊為主的屬地管理工作機(jī)制，形成市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級流動人口和出租房屋管理服務(wù)組織體系。這種組織體系的好處在于：第一，突出了黨委政府對流動人口工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌規(guī)劃；第二，將流動人口管理與出租房管理體制合二為一，突出了以房管人的工作思路；第三，突出了以街鄉(xiāng)、社區(qū)（村）為重點(diǎn)的實(shí)有人口屬地管理和以社區(qū)（村）服務(wù)站和專職管理員隊(duì)伍建設(shè)為核心的基層基礎(chǔ)建設(shè)。

現(xiàn)行體制的主要優(yōu)勢

北京市現(xiàn)行流動人口服務(wù)管理體制的樞紐，是北京市流動人口和出租房屋管理委員會及其辦公室（簡稱流管委和流管辦）。在基層社區(qū)（村）設(shè)立流動人口和出租房屋管理服務(wù)站，配備專職管理員，形成市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級流動人口和出租房屋管理服務(wù)組織體系。這種體制的建立，在一定意義上是一個巨大的進(jìn)步，解決了長期以來制約流動人口服務(wù)管理工作發(fā)展的一些體制性問題。

首先，它實(shí)現(xiàn)了流動人口服務(wù)管理由公安管理向政府管理的初步轉(zhuǎn)變，為綜合治理管理機(jī)制的初步形成奠定了基礎(chǔ)。2007年以前，北京市流動人口管理體制雖然也提出了建立黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、各部門齊抓共管的綜合治理機(jī)制，但由于這一機(jī)構(gòu)并非實(shí)體部門，其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在公安部門，因而在實(shí)際工作中公安部門僅作為職能部門之一，難以承擔(dān)起協(xié)調(diào)各部門工作的重任，綜合治理機(jī)制并未真正形成。2007年后，市流動人口和出租房屋管理委員會及其辦公室由于分別與綜治委和綜治辦合署辦公，使流動人口服務(wù)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)辦事機(jī)構(gòu)實(shí)體化，從而事實(shí)上成為流動人口和出租房屋管理工作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，基本能夠發(fā)揮協(xié)調(diào)職能。

其次，它使流動人口社區(qū)一體化管理的根基基本形成。流動人口服務(wù)管理工作的重心和基礎(chǔ)，說到底是在流動人口居住、工作的最基層單元，即社區(qū)（村）和就業(yè)單位。北京市的現(xiàn)行體制將原來的三級管理體制向基層社區(qū)（村）延伸，并在基層社區(qū)（村）設(shè)立流動人口和出租房屋管理服務(wù)站，配備專職管理員，從而為流動人口社區(qū)一體化管理打下了根基。

再次，設(shè)立基層社區(qū)（村）流動人口和出租房屋管理服務(wù)站，從而使管理隊(duì)伍實(shí)現(xiàn)了從兼職協(xié)管到專職管理的轉(zhuǎn)變，基層管理隊(duì)伍得到了強(qiáng)化?，F(xiàn)行體制規(guī)定，基層社區(qū)（村）流動人口和出租房屋管理服務(wù)站的站長原則上由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）流管辦選配，副站長原則上由社區(qū)（村）負(fù)責(zé)流管工作的干部和社區(qū)民警共同擔(dān)任。服務(wù)站按照本地區(qū)實(shí)有流動人口3‰～5‰或出租房屋50—100戶/人的比例，配備專職管理員。這就克服了以往流動人口和出租房屋協(xié)管員力量分散、人員流動性大的缺點(diǎn)，同時專職管理員職責(zé)明確、工作任務(wù)明確、工作規(guī)范化程度提高，從而強(qiáng)化了流動人口和出租房屋管理基層基礎(chǔ)工作。

最后，它使管理經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制得以基本落實(shí)?，F(xiàn)行體制規(guī)定，基層社區(qū)（村）流動人口和出租房屋管理服務(wù)站工作經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一納入?yún)^(qū)縣財(cái)政預(yù)算，根據(jù)工作需要予以保障。這就克服了以往流動人口和出租房屋管理工作經(jīng)費(fèi)和協(xié)管員工資待遇主要來自派出所公安業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)或者罰沒款項(xiàng)而難以有效保障的弊端。

現(xiàn)行體制的主要問題

北京市現(xiàn)行流動人口服務(wù)管理體制雖然克服了舊體制的諸多弊端，但并不意味著它完美無缺。

現(xiàn)行體制在街鄉(xiāng)以上的上層部分仍然一定程度地存在“重管理輕服務(wù)”趨向?，F(xiàn)行體制規(guī)定，市級流動人口和出租房屋管理委員會及辦公室的管理職能主要是“做好區(qū)縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）組織機(jī)構(gòu)以及社區(qū)（村）服務(wù)站、管理員隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)工作；幫助協(xié)調(diào)解決一些實(shí)際問題。負(fù)責(zé)制定全市流動人口和出租房屋基礎(chǔ)信息采集、登記、錄入統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，建立健全統(tǒng)一規(guī)范的基礎(chǔ)工作臺賬，指導(dǎo)流動人口和出租房屋摸底登記工作開展”?？梢?，這種體制在對流動人口的服務(wù)管理上強(qiáng)調(diào)治安及相關(guān)的管理工作優(yōu)先，強(qiáng)調(diào)對流動人口的綜合管理，而對涉及流動人口服務(wù)的相關(guān)政策協(xié)調(diào)與控制則有待進(jìn)一步完善。

基層社區(qū)（村）流動人口和出租房屋管理服務(wù)站存在性質(zhì)與工作職責(zé)上的矛盾等弊端。根據(jù)規(guī)定，街鄉(xiāng)以上的管理機(jī)構(gòu)基本上是同級政府的行政機(jī)構(gòu)，但基層社區(qū)（村）流動人口和出租房屋管理服務(wù)站的管理機(jī)構(gòu)與職能定位是“依托社區(qū)（村），對原有的基層流動人口（出租房屋）管理組織有效整合，在全市社區(qū)和流動人口較多的村成立流動人口和出租房屋服務(wù)站，納入城市社區(qū)和農(nóng)村統(tǒng)一管理服務(wù)組織體系，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障，使其充分發(fā)揮作用”。結(jié)合我國城市社區(qū)和農(nóng)村地區(qū)村級組織性質(zhì)可以看出，基層社區(qū)（村）流動人口和出租房屋管理服務(wù)站在性質(zhì)上不屬于行政部門，而是協(xié)助街鄉(xiāng)以上相應(yīng)行政管理部門開展相關(guān)工作的輔助組織。這從基層社區(qū)（村）流動人口和出租房屋管理服務(wù)站基本不具有相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)可以佐證。但是，從流動人口和出租房屋管理工作的性質(zhì)看，基層社區(qū)（村）流動人口和出租房屋管理服務(wù)站應(yīng)當(dāng)屬于政府行政管理的一部分。這種矛盾性無疑將制約流動人口和出租房屋管理工作的有效開展，制約現(xiàn)行體制優(yōu)勢的發(fā)揮。

基層社區(qū)（村）流動人口和出租房屋管理綜合治理的有效管理機(jī)制并未真正形成?，F(xiàn)行體制規(guī)定，基層服務(wù)站的基本職責(zé)任務(wù)是“負(fù)責(zé)本地區(qū)流動人口和出租房屋登記檢查和統(tǒng)計(jì)匯總上報(bào)工作，定期進(jìn)行巡視，及時變更信息，全面掌握本地區(qū)流動人口和出租房屋基本情況，為政府決策和職能部門管理提供基礎(chǔ)支持與服務(wù)。及時發(fā)現(xiàn)和上報(bào)社區(qū)（村）內(nèi)流動人口和出租房屋中的各類違法問題和安全隱患，督促進(jìn)行整改”?？筛爬ǖ卣f，基層服務(wù)站主要是負(fù)責(zé)信息收集和信息提供工作，相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)在原有相關(guān)部門。在這種情況下，各個管理部門在涉及流動人口的管理上依然難免各自為政，難以實(shí)現(xiàn)完全意義上的綜合協(xié)調(diào)管理。

基層管理員缺失執(zhí)法權(quán)，導(dǎo)致管理工作陷入困境。與基層社區(qū)（村）流動人口和出租房屋管理服務(wù)站的性質(zhì)和基本不具有相應(yīng)行政執(zhí)法權(quán)相適應(yīng)，基層服務(wù)站的工作人員（包括管理員），除了社區(qū)民警（其執(zhí)法權(quán)來自民警的公務(wù)員身份），一般都不具有行政執(zhí)法權(quán)。這在實(shí)際工作中就成為基層流動人口和出租房屋管理工作有效開展的一大制約。

完善現(xiàn)行體制的建議

完善北京市現(xiàn)行流動人口服務(wù)管理體制，可從以下幾個方面著手。

第一，進(jìn)一步調(diào)整完善流動人口和出租房屋管理機(jī)構(gòu)職能及機(jī)構(gòu)設(shè)置。針對現(xiàn)行體制街鄉(xiāng)以上一定程度存在“重管理輕服務(wù)”的趨向，調(diào)整流動人口和出租房屋管理機(jī)構(gòu)職能，從強(qiáng)調(diào)對流動人口的綜合管理，調(diào)整為“管理與服務(wù)并重”，加強(qiáng)對涉及流動人口服務(wù)的相關(guān)政策特別是部門政策的有效協(xié)調(diào)與控制。為此，可考慮在流動人口和出租房屋管理機(jī)構(gòu)職能及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置上，在保持這種以治安管理與社會管控色彩突出特征的同時，進(jìn)一步改革完善流動人口和出租房屋管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及主要辦事機(jī)構(gòu)的職能，完善機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化其對涉及流動人口的諸多社會經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)的職能，特別是積極推進(jìn)與戶口掛鉤的一系列勞動就業(yè)、社會保障和文化教育等經(jīng)濟(jì)社會政策的改革，有效保障流動人口合法權(quán)益。

第二，整合系統(tǒng)平臺，完善流動人口綜合服務(wù)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息共享。針對“北京市流動人口和出租房屋綜合管理信息平臺”與公安、勞動、房管、計(jì)劃生育等部門流動人口（出租房屋）管理信息系統(tǒng)不兼容、信息難以共享的弊端，在進(jìn)一步完善流動人口和出租房屋服務(wù)管理體制和綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)服務(wù)政策協(xié)調(diào)職能的基礎(chǔ)上，由綜合協(xié)調(diào)工作機(jī)構(gòu)牽頭，整合公安、勞動與社會保障、教育、計(jì)劃生育等部門的管理資源，建立統(tǒng)一的全員流動人口基礎(chǔ)信息采集、更新和動態(tài)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)流動人口基礎(chǔ)信息的統(tǒng)一采集，跨部門、跨系統(tǒng)、跨地區(qū)共享。為此，逐步推進(jìn)流動人口信息社會化采集，強(qiáng)化流動人口管理基礎(chǔ)工作。同時，針對流動人口服務(wù)管理工作涉及政府和社會諸多部門、人口信息具有分散性的特點(diǎn)，有關(guān)部門可以通過多種工作途徑實(shí)施流動人口信息的社會化采集。首先是政務(wù)網(wǎng)系統(tǒng)采集，將公安、計(jì)生、社保、民政等相關(guān)部門的業(yè)務(wù)信息與建立在社區(qū)、村委會的流動人口綜合服務(wù)管理信息系統(tǒng)進(jìn)行整合。其次是社會服務(wù)部門采集，將電信、供水、供電等社會服務(wù)部門采集的人口信息，通過政府信息中心數(shù)據(jù)交換平臺，與流動人口綜合服務(wù)管理信息系統(tǒng)進(jìn)行整合、更新。最后是互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)采集，通過行政手段推動、督促用工企業(yè)建立內(nèi)部流動人員信息采集制度，通過互聯(lián)網(wǎng)和政府信息中心數(shù)據(jù)交換平臺，與流動人口綜合服務(wù)管理信息系統(tǒng)整合。

第三，明確社區(qū)（村）流動人口和出租房屋管理服務(wù)站的行政派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)。針對這個機(jī)構(gòu)在性質(zhì)與工作職責(zé)上的矛盾性，明確其為街鄉(xiāng)流動人口和出租房屋管理辦公室的行政派出機(jī)構(gòu)。具體做法可以結(jié)合政府部門服務(wù)管理人員力量下沉、進(jìn)村進(jìn)社區(qū)，將涉及流動人口服務(wù)管理的街鄉(xiāng)以上政府部門的人員力量下沉到社區(qū)（村），輔以部分專職管理員（協(xié)助管理），將相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)賦予具有公務(wù)員身份的社區(qū)（村）流動人口和出租房屋管理服務(wù)站工作人員，服務(wù)站管理員不具有獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)，僅具有協(xié)助執(zhí)法權(quán)。

第四，加強(qiáng)基層管理站人員隊(duì)伍配備，改善人員待遇。針對當(dāng)前社區(qū)（村）服務(wù)站管理員的配備數(shù)量、整體素質(zhì)、工資待遇存在的問題，嚴(yán)格落實(shí)社區(qū)（村）服務(wù)站管理員的數(shù)量配備標(biāo)準(zhǔn)，提高工作的覆蓋面；通過加強(qiáng)培訓(xùn)，提高社區(qū)（村）服務(wù)站管理員的整體素質(zhì)，提高工資待遇，使之基本達(dá)到其他社區(qū)工作者的待遇水平。

（作者單位：中國人民公安大學(xué)治安學(xué)院）

責(zé)任編輯：葉再春