郭艷平

[摘 要]統(tǒng)一監(jiān)管模式并不是解決食品安全問題的靈丹妙藥，將面臨地方保護(hù)、信息內(nèi)部化、誠信體系建設(shè)滯后的困擾。優(yōu)化我國食品安全統(tǒng)一監(jiān)管模式，需要形成分級管理、以塊為主、條塊結(jié)合的食品安全雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，完善食品安全共享信息平臺，加快建設(shè)以企業(yè)主體責(zé)任落實為核心的食品安全誠信體系。

[關(guān)鍵詞]食品安全；監(jiān)管；治理

[中圖分類號]C935 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）06 — 0030 — 02

針對食品安全監(jiān)督管理體制中重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管“盲點”問題，十二屆全國人大一次會議通過了組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局的決定，將原來分段監(jiān)管的模式轉(zhuǎn)變?yōu)閷ιa(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全統(tǒng)一監(jiān)管模式。機(jī)構(gòu)的改革、職能的轉(zhuǎn)變，并不是解決食品安全問題的靈丹妙藥，理念、體制機(jī)制、行為方式必須進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)變和優(yōu)化，才能真正提高全社會的食品安全水平。

一、食品安全治理的統(tǒng)一監(jiān)管模式

食品安全問題在一定程度上是社會分工的產(chǎn)物。隨著社會分工的發(fā)展，自給自足的自然經(jīng)濟(jì)進(jìn)入商品經(jīng)濟(jì)時代，食品供給更多地通過商品交換來實現(xiàn)。在食品生產(chǎn)交換過程中，生產(chǎn)者和銷售者比消費者更清楚食品的質(zhì)量和特性，生產(chǎn)經(jīng)營者傾向于隱藏產(chǎn)品信息以實現(xiàn)最大化利益，信息的不對稱，導(dǎo)致了食品問題的市場失靈。為矯正市場失靈，政府對食品生產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)管是政府行政機(jī)構(gòu)在市場機(jī)制框架內(nèi)，基于法律對市場主體的經(jīng)濟(jì)活動以及伴隨其經(jīng)濟(jì)活動而產(chǎn)生的社會問題進(jìn)行的干預(yù)和控制。〔1〕長期以來，我國食品安全監(jiān)管按照全面規(guī)劃、綜合治理、一個環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的模式，由衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督等部門進(jìn)行監(jiān)管，地方政府建立健全監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，對轄區(qū)內(nèi)的食品安全工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)組織協(xié)調(diào)，實行全程監(jiān)督管理。

在行政監(jiān)管實踐中，分段監(jiān)管模式有利于相關(guān)部門各司其責(zé)，卻不可避免地存在著重復(fù)監(jiān)管與監(jiān)管漏洞并存的弊端。為了加強(qiáng)食品安全監(jiān)管、強(qiáng)化責(zé)任落實，第十二屆全國人大2013年通過機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。2013年4月國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕18號），確立了食品安全地方政府分級管理的體制。地方政府將原食品安全辦、原食品藥品監(jiān)管部門、工商行政管理部門、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的食品安全監(jiān)管和藥品管理職能進(jìn)行整合，組建食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，對食品藥品實行集中統(tǒng)一監(jiān)管，同時承擔(dān)本級政府食品安全委員會的具體工作。地方食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子由同級地方黨委管理，主要負(fù)責(zé)人的任免事先征求上級業(yè)務(wù)主管部門的意見，業(yè)務(wù)上接受上級主管部門的指導(dǎo)。食品安全治理由分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的垂直管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一監(jiān)管的地方分級管理模式。食品安全分級統(tǒng)一監(jiān)管模式，建立了規(guī)范有序、便民高效、權(quán)責(zé)一致的食品監(jiān)督管理體制，進(jìn)一步理順了權(quán)責(zé)關(guān)系、擴(kuò)大了地方政府在食品安全監(jiān)管中的權(quán)力，既有利于避免職責(zé)交叉，又有利于防止監(jiān)管空白、督促企業(yè)落實食品安全第一責(zé)任人責(zé)任，提高全社會食品安全水平。

二、我國食品安全統(tǒng)一監(jiān)管模式面臨的挑戰(zhàn)

食品安全統(tǒng)一監(jiān)管模式，有利于強(qiáng)化責(zé)任落實和監(jiān)管力量的協(xié)調(diào)。然而，在統(tǒng)一監(jiān)管模式下，我國食品安全治理體制機(jī)制面臨著一系列挑戰(zhàn)。

（一） 地方保護(hù)更加嚴(yán)重

從實施行政權(quán)力過程及其社會效果角度，行政管理體制可以分為僵化型、活力型和混合型。近二十年的食品安全治理實踐表明，我國行政管理體制基本是僵化型的。在食品安全分段監(jiān)管模式下，我國的食品安全生產(chǎn)、流通、消費等環(huán)節(jié)分別主要由質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)等部門分段監(jiān)管。1998年、1999年我國工商、質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)分別實現(xiàn)了省以下機(jī)關(guān)垂直管理，2004年在國家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建的國家食品藥品監(jiān)督管理局也實行省以下垂直管理。垂直管理部門在履行職責(zé)過程中，與地方政府相互制約，形成了現(xiàn)實的政策性伙伴關(guān)系。而地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、解決就業(yè)問題等，放縱、甚至或明或暗地支持食品企業(yè)造假、摻假，要求監(jiān)管部門放松監(jiān)管。

為落實地方政府在食品安全工作中負(fù)總責(zé)的政策，2008年，食藥監(jiān)部門首先取消了垂直管理，下放地方。2010年，國務(wù)院辦公廳做出了調(diào)整工商、質(zhì)監(jiān)行政管理體制的決定，在2013年隨著機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的落實，食品安全監(jiān)管形成了地方政府分級管理的體制?？v觀我國近年來食品安全行政管理體制改革實踐，要么垂直，要么地方管理，實際奉行的是非此必彼之路。然而，食品安全不僅需要政府部門之間的跨界聯(lián)合，同時需要多級政府的協(xié)同行動。地方政府分級統(tǒng)一管理模式下，食品安全治理將可能面臨更嚴(yán)重的地方保護(hù)主義的挑戰(zhàn)。

（二） 食品安全信息內(nèi)部化嚴(yán)重

食品安全涉及從農(nóng)田到餐桌的多個環(huán)節(jié)，牽涉到政府、食品企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社會團(tuán)體、群眾自治組織、新聞媒體、個人等眾多主體，科學(xué)合理高效地共享有關(guān)信息是提高治理水平的內(nèi)在要求。《食品安全法》有23處出現(xiàn)了“信息”一詞，對食品安全信息的通報、公布、獲取等進(jìn)行了規(guī)定。然而，規(guī)定過于簡單，在治理實踐中，政府部門內(nèi)部信息通報遲緩，對社會公布更是層層過濾，在信息發(fā)布的準(zhǔn)確、及時、客觀性方面各地標(biāo)準(zhǔn)不一。統(tǒng)一監(jiān)管模式下，食品流通的市場化與信息管理的地域化矛盾突出〔2〕，可能導(dǎo)致食品安全信息的損失。食品安全監(jiān)管由地方政府分級負(fù)責(zé)，監(jiān)管部門只在有限地域行使管轄權(quán)，不同地區(qū)之間的信息溝通更加困難。同時，在分段監(jiān)管模式下，不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間存在著一定程度競爭，因此可以從不同方面提供信息進(jìn)而相互比較、印證，信息更為真實、全面。分級負(fù)責(zé)的統(tǒng)一監(jiān)管，食品安全信息提供的“競爭”機(jī)制將失去作用，將不得不依賴于某一特定部門，信息是否全面、真實和完整，得不到有效保證?！?〕

（三） 食品行業(yè)誠信體系建設(shè)滯后

企業(yè)誠信是破解我國目前食品安全問題的核心，建設(shè)誠信體系是食品安全的根本舉措。雖然我國已經(jīng)制定了誠信管理體系標(biāo)準(zhǔn)、誠信評價準(zhǔn)則和工作實施方案，建立了國家食品工業(yè)企業(yè)誠信信息公共服務(wù)平臺，所有省份已經(jīng)全部啟動食品企業(yè)誠信體系建設(shè)。然而，誠信信息公共服務(wù)平臺本身不夠完善，并且僅僅局限于食品工業(yè)企業(yè)，尚未包括食品銷售、運輸、貯存企業(yè)等。更大的問題在于，分級負(fù)責(zé)的集中統(tǒng)一監(jiān)管模式下，大型企業(yè)如果出現(xiàn)失信行為，由于食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須接受同級政府領(lǐng)導(dǎo)，而且只有一家，力量有限，很難進(jìn)行有效懲治。原來部門間共同研究、審議的復(fù)雜失信行為，在統(tǒng)一監(jiān)管模式下轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織內(nèi)部的沖突，很容易出現(xiàn)相會妥協(xié)，從而將沖突抹殺，容易產(chǎn)生武斷的、任意的行為，導(dǎo)致失信行為蔓延。

三、我國食品安全統(tǒng)一監(jiān)管模式優(yōu)化的措施

優(yōu)化統(tǒng)一監(jiān)管模式下我國食品安全的治理機(jī)制，應(yīng)以建立務(wù)實高效的食品安全領(lǐng)導(dǎo)體制為核心，完善食品安全信息共享平臺，加快建設(shè)以企業(yè)主體責(zé)任落實為核心的食品企業(yè)誠信體系。

（一） 建立分級管理、以塊為主、條塊結(jié)合的食品安全雙重領(lǐng)導(dǎo)體制

領(lǐng)導(dǎo)體制是確保食品安全治理機(jī)制高效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。地方政府能夠充分協(xié)調(diào)各方面力量，快速處理食品安全事件，高效保障轄區(qū)食品安全，因此地方政府必須對食品安全負(fù)總責(zé)。地方黨委政府要切實加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，為食品安全工作提供人員和物質(zhì)保障，協(xié)調(diào)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與農(nóng)業(yè)部門、衛(wèi)生部門、公安部門等進(jìn)行密切配合，將食品安全行政執(zhí)法、檢驗檢測經(jīng)費納入同級政府財政預(yù)算，統(tǒng)籌食品檢驗檢測技術(shù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，合理配置執(zhí)法、檢驗力量。地方食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，主要負(fù)責(zé)人的任免地方黨委政府應(yīng)事先征得上級業(yè)務(wù)主管部門的同意，領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員的任免應(yīng)事先征求上級業(yè)務(wù)主管部門的意見，在業(yè)務(wù)上接受上級主管部門的指導(dǎo)。

（二） 加快建設(shè)數(shù)據(jù)權(quán)威、資源共享、內(nèi)外有別的食品安全信息平臺

政府要不斷提高召集能力，憑借權(quán)威和人力優(yōu)勢，借助技術(shù)資源，將食品安全各治理主體組織到一起，實現(xiàn)無障礙溝通。一是建設(shè)全國統(tǒng)一、穩(wěn)定、權(quán)威的食品安全網(wǎng)。由國家食品藥品監(jiān)督管理總局主辦，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、農(nóng)業(yè)部協(xié)辦，承辦機(jī)構(gòu)可以由非政府組織承擔(dān)。建立實施食品企業(yè)“黑名單”制度、“紅榜單”制度，在食品安全信息網(wǎng)上進(jìn)行信息披露〔4〕。食品安全網(wǎng)應(yīng)形成網(wǎng)絡(luò)體系，實現(xiàn)主系統(tǒng)和執(zhí)法、檢驗檢測等子系統(tǒng)以及全國各個省份子系統(tǒng)的協(xié)同，提高信息查詢的便捷性。二是制訂信息共享的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。規(guī)定各職能部門和企業(yè)必須披露信息的類型，由相應(yīng)組織提供在網(wǎng)上共享，對不適合對社會公開而又可以在監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部共享的信息通過技術(shù)手段在內(nèi)部共享。三是加強(qiáng)即時查詢系統(tǒng)等子系統(tǒng)建設(shè)。除涉及商業(yè)機(jī)密外，職能機(jī)構(gòu)應(yīng)將通過行政許可、認(rèn)證認(rèn)可的食品企業(yè)在網(wǎng)站設(shè)立動態(tài)查詢系統(tǒng)，供公眾即時查詢。在生產(chǎn)經(jīng)營者的支持配合下，充分利用現(xiàn)代技術(shù)手段，實現(xiàn)食品在網(wǎng)上“從農(nóng)田到餐桌”的全過程追蹤、查詢。

（三） 加快建設(shè)以企業(yè)主體責(zé)任落實為核心的食品企業(yè)誠信體系

誠信體系建設(shè)，需要政府、企業(yè)、社會等共同參與，懲罰與激勵并重。一是深入推進(jìn)社會征信體系建設(shè)。將食品企業(yè)及其主要經(jīng)營負(fù)責(zé)人的守法經(jīng)營情況記錄在案，形成信用檔案，并和企業(yè)融資、保險等掛鉤，迫使企業(yè)及經(jīng)營者增強(qiáng)信用意識，從而創(chuàng)建誠實守信的社會信用環(huán)境。二是落實企業(yè)主體責(zé)任。通過巡查、回訪、年審、強(qiáng)制檢驗等手段，督促企業(yè)全備案、產(chǎn)品全登記、檢驗全記錄。鼓勵企業(yè)員工舉報企業(yè)存在的問題，對提供有效、重要線索的員工進(jìn)行獎勵，使企業(yè)處在內(nèi)外雙重監(jiān)督之中。推行召回制度，對存在質(zhì)量問題的食品要求企業(yè)召回。推動行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，認(rèn)真執(zhí)行《食品安全法》、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》等食品安全法律、法規(guī)，打擊食品安全刑事犯罪，形成對監(jiān)管人員和生產(chǎn)經(jīng)營人員的有力震懾。三是充分發(fā)揮人大、政協(xié)以及非政府組織的作用。人大、政協(xié)要進(jìn)一步發(fā)揮監(jiān)督作用，促使食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)不斷提高為民監(jiān)管的意識和能力。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律作用，提高行業(yè)安全水平，將不合格食品驅(qū)逐出市場。社會團(tuán)體要借鑒集團(tuán)訴訟制度的經(jīng)驗，積極推動食品安全公益訴訟制度在我國的落地生根和深入實施。健全新聞媒體和從業(yè)人員宣傳報道制度，食品安全報道要做到客觀、科學(xué)、全面、準(zhǔn)確，不但要讓公眾知曉現(xiàn)實是什么、應(yīng)該是什么，而且要對政府監(jiān)管進(jìn)行監(jiān)督，提高全社會的食品安全科學(xué)水平。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕 馬英娟.監(jiān)管的語義辨析〔J〕.法學(xué)雜志，2005，（05）：111-114.

〔2〕 孔繁華.我國食品安全信息內(nèi)部流通機(jī)制探究〔J〕.廣東行政學(xué)院學(xué)報，2012，（02）：48-53.

〔3〕 吳風(fēng)云，趙靜梅.統(tǒng)一監(jiān)管與多邊監(jiān)管的悖論：金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)理論初探〔J〕.金融研究， 2002，（09）： 80-87.

〔4〕 陳煦江，蔣夏霞，高露.食品安全治理的國外研究新進(jìn)展及對我國的啟示〔J〕.食品工業(yè)科技，2012，（06）.

〔責(zé)任編輯：張平凡〕