孫淑云

〔摘要〕 正處于改革過程中的社會保險制度，決定了我國社會保險法是一部綜合性、原則性、原理性、方向性、支架式、授權(quán)式、欠缺可操作性的立法，為此，迫切需要明確以下幾點：以社會分層為依據(jù)確立被保障主體及其范圍，以社會共同責(zé)任機制確定保障主體及其種類，通過收入分配再分配機制取得籌資，社會保險的實施需要社會化的公共管理強制推行。

〔關(guān)鍵詞〕 社會保險立法，被保障主體，社會共同責(zé)任機制，收入分配再分配機制

〔中圖分類號〕D922.29 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）06-0116-05

由于我國社會保險制度還處于改革過程，2010年10月28日頒布的《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱社會保險法）只能遵循“先基本法、后精細(xì)化”的立法路徑；同時，社會保險法將內(nèi)容、原理、結(jié)構(gòu)明顯存在差異的五項社會保險制度囊括其中，本身就只能是綜合性、原則性、原理性、方向性、支架式、授權(quán)式立法；五個險種均只占十多個條款，宣示性條款很多，剛性權(quán)利義務(wù)條款不足，操作性較弱，因此必須進(jìn)一步制定單行實施細(xì)則式的立法，①才能保證五項社會保險制度的剛性操作。目前，除了《工傷保險條例》和《失業(yè)保險條例》已制定和修訂外，“基本養(yǎng)老保險條例”、“基本醫(yī)療保險條例”、“生育保險條例”等實施性立法，由于復(fù)雜性和爭議性，還遲遲不能出臺。剖析三項社會保險條例制定的紛繁爭議，主要聚焦于社會保險立法相關(guān)“宏觀”經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系問題的解決，以及社會保險多元主體“微觀”權(quán)責(zé)義的可操作性規(guī)范上。“對國家而言，社會保障是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的維系、潤滑和穩(wěn)定機制，屬于國家宏觀調(diào)控機制的范疇…… 因此，社會保障理論的核心即是討論社會保障制度與社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、現(xiàn)實政治乃至道德文化之間的相互關(guān)系，而社會保障實踐的關(guān)鍵無疑是盡可能地妥善處理好這些涉及全局與整體的宏觀關(guān)系?！?〔1 〕 （P179 ）自然，作為社會保障基礎(chǔ)性制度的社會保險立法，首先得著眼于社會分層、收入分配和再分配、公共財政、公共管理等宏觀經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系問題的解決；然后得著重將宏觀社會關(guān)系問題細(xì)化成社會保險多元主體的“微觀”權(quán)責(zé)義，“細(xì)節(jié)”至被保障主體社會保險權(quán)利享受的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序、期間等可操作性規(guī)范中。20世紀(jì)世界四位最偉大的建筑師之一密斯·凡·德羅反復(fù)強調(diào)“宏觀”與“細(xì)節(jié)”的緊密聯(lián)系：“不管你的建筑方案如何恢弘大氣，如果對細(xì)節(jié)的把握不到位，就不能稱之為一件好作品。細(xì)節(jié)的準(zhǔn)確、生動可以成就一件偉大作品，細(xì)節(jié)的疏忽會毀壞一個宏偉的規(guī)劃?！雹?社會保險法具體規(guī)范的設(shè)計也如此，需要圍繞社會保險法律關(guān)系的多元主體、“基金籌集、待遇項目及標(biāo)準(zhǔn)、享受待遇資格、待遇給付等基本構(gòu)成要素”，〔2 〕 （P109 ）將宏觀經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系問題“細(xì)化”、“細(xì)節(jié)”至社會保險多元主體的“微觀”權(quán)責(zé)義及其可操作程序中去。

一、以社會分層為依據(jù)確立被保障主體及其范圍

社會保險被保障主體的確定，即“保障誰”的問題，是社會保險制度建設(shè)的出發(fā)點，也是社會保險立法首當(dāng)其沖的問題。被保障主體是社會保險法認(rèn)可或創(chuàng)設(shè)的社會保險法律關(guān)系的主要當(dāng)事人，即社會保險法保護(hù)的權(quán)利人，是有權(quán)取得社會保險待遇的自然人。社會保險制度建設(shè)的宗旨是減弱、解決社會風(fēng)險造成的貧困，而社會風(fēng)險是某類社會群體、社會階層的個人風(fēng)險、家庭風(fēng)險的社會化，這種與社會風(fēng)險相關(guān)的社會階層劃分是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。因而，社會保險的被保障主體都是擁有共同社會風(fēng)險的“具體社會階層”的人。社會保險法“坦率地承認(rèn)人在各方面的不平等及其后果所產(chǎn)生的某種人享有富者的自由而另一種人遭受窮人、弱者的不自由。根據(jù)社會的經(jīng)濟(jì)地位以及職業(yè)的差異把握更加具體的人，以對弱者加以保護(hù)?！?〔3 〕 （P186 ）

社會保險被保障主體范圍的大小是一個歷史發(fā)展的過程，全體社會成員享有社會保險權(quán)是每個國家追求的目標(biāo)。人類歷史上社會保險制度最為發(fā)達(dá)的德國等西方國家，社會保險被保障主體的確定，都是在具體的社會分層基礎(chǔ)上，經(jīng)歷了先保障職業(yè)團(tuán)體、后保障全體社會成員，先保障城市居民、后保障農(nóng)村居民的過程?！暗聡纳鐣Ｕ戏ㄆ鹪从谫滤果溦纳鐣ｋU立法，是建立在保險原理之上，以繳費為前提，屬職別做區(qū)分的團(tuán)體性社會保險，只有雇員（職員）才能獲得保障。” 〔4 〕 （P2 ）歷經(jīng)兩次世界大戰(zhàn)后，步入和平民主的德國，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮，以創(chuàng)制“社會法治國”③為理念，社會保險被保障主體范圍才逐步擴大，最終覆蓋全民。德國社會保險被保障主體范圍的發(fā)展過程深刻影響著后起發(fā)展中國家社會保險被保障主體的選擇。各國的社會保險被保障主體由工業(yè)人口順延到農(nóng)業(yè)人口，由城市職業(yè)團(tuán)體拓展到鄉(xiāng)村居民，由正式從業(yè)者擴展至靈活從業(yè)者，一般都經(jīng)歷了漫長的過程，存在一個很長的時間差?！叭缛毡境青l(xiāng)社會保險制度建立的時間差為34年，加拿大為10年，中國臺灣地區(qū)為44年。” 〔5 〕 （P67 ）此外，“社會保險的統(tǒng)一性和廣泛性決定了其必須考慮社會不同階層的不同生活方式，適合每個參保人群的各種不同保障需要和情況，分門別類以適合不同人群?！?〔6 〕 （P96 ）為此，不同國家根據(jù)不同時期社會群體社會風(fēng)險的不同特點、不同表現(xiàn)形式和不同保障需求，通過社會學(xué)調(diào)查和社會討論的過程對社會分層達(dá)成社會共識，再通過法律確定社會保險項目以及被保障主體和范圍。各國社會保險被保障主體的立法規(guī)范設(shè)計，一般以職別、或者以戶籍、或者以居住地為標(biāo)準(zhǔn)，來具體明確社會保險的被保障主體及其范圍。

我國五項社會保險制度由計劃經(jīng)濟(jì)時期國家（單位）社會保險制度的改革和轉(zhuǎn)型而來，適應(yīng)“二元”經(jīng)濟(jì)社會條件，以職別和城鄉(xiāng)二元戶籍雙重標(biāo)準(zhǔn)確立了各項社會保險制度的被保障主體。特別是在基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療社會保險制度內(nèi)，按職別、按城鄉(xiāng)戶籍雙重標(biāo)準(zhǔn)劃分被保障主體，分別單列制度，構(gòu)建了“三三制”④、多元化、碎片化為特征的覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療社會保險制度體系。隨著城鄉(xiāng)“一體化”進(jìn)程加快，人口結(jié)構(gòu)快速變化，基本醫(yī)療和基本養(yǎng)老保險制度體系面臨難以克服的“三個重復(fù)、三個不利”弊端：“居民重復(fù)參保、財政重復(fù)補貼、各地重復(fù)建設(shè)機構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)，不利于體現(xiàn)公平、不利于人力資源流動，不利于制度可持續(xù)”?！? 〕當(dāng)下，我國正處于向城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會“一體化”加速發(fā)展時期，城鄉(xiāng)多元社會保險制度需要整合，以正在構(gòu)建的城鄉(xiāng)“一體化”戶籍制度改革⑤為基礎(chǔ)，以“居住地”為標(biāo)準(zhǔn)確定社會保險被保障主體，以統(tǒng)籌地區(qū)范圍確定被保障主體的范圍，在學(xué)術(shù)界已基本達(dá)成共識。五項社會保險實施條例的法律規(guī)范設(shè)計應(yīng)該明確，以“居住證”為標(biāo)準(zhǔn)確定被保障主體，使非戶籍人口和戶籍人口享受同等待遇，對于無戶籍人員，通過身份采集認(rèn)定后，在居住的統(tǒng)籌地區(qū)參加各項社會保險。

二、以社會共同責(zé)任機制確定保障主體及其種類

社會保險制度構(gòu)建的第二個問題就是“誰來保障”的問題，即社會保險法規(guī)定的承擔(dān)保障被保障主體社會保險權(quán)實現(xiàn)的義務(wù)主體——保障主體。在“誰來保障”的問題上，“個人、家庭、社會、國家和政府先后成為討論的對象” 〔8 〕 （P105 ） ，“社會中的人們必須相互作用和相互依賴，為實現(xiàn)共同需要彼此之間相互援助。一個人若在社會生存中出現(xiàn)問題和困難，這并不僅僅是他個人的問題和困難，也是社會每個人的問題和困難，每個人都有義務(wù)幫助解決問題和困難，有義務(wù)照顧社會所有的人……照顧社會所有的人，既是個人的義務(wù)，也是社會的責(zé)任。” 〔9 〕 （P142 ）社會連帶法學(xué)創(chuàng)始人法國法學(xué)家狄驥曾經(jīng)深刻闡述道，人類群居，共生共存的社會連帶是個先驗命題，是公理，無需證明也無法證明，“社會連帶是一個永恒不變的客觀事實，人們必須生活在社會中，必然具有社會連帶關(guān)系?！?〔10 〕 （P100 ） “社會連帶產(chǎn)生合作理性，合作理性即廣義的社會理性，包括互利合作——經(jīng)濟(jì)理性和互助合作——社會理性?！?〔11 〕 （P44 ）各國社會保險制度就是在社會連帶、互相合作的社會理性基礎(chǔ)上，嫁接商業(yè)保險籌資組合的技術(shù)，勞動者為自己和無勞動收入的家庭成員連帶繳費，雇主為雇員連帶繳費，國家為雇員以及無能者連帶繳費等等。并且，盡量擴大互助共濟(jì)范圍直至一個國家的范圍，以最大限度地分散和分擔(dān)社會風(fēng)險。在人類歷史上首創(chuàng)社會保險制度的德國，通常就認(rèn)為“社會保險本質(zhì)是對大的生活風(fēng)險（疾病、老年等）給予保護(hù)的帶有強制性質(zhì)的共同承擔(dān)責(zé)任的社會聯(lián)盟。” 〔12 〕 （P6 ）社會保險的本質(zhì)直觀地告訴我們，社會保險制度以“社會共同責(zé)任機制”確定社會保險的保障主體，即社會保險需要“社會”共同參與，“國家（有關(guān)國家機關(guān)）、各種社會組織（以營利為目的的企業(yè)和不以營利為目的的第三部門）、公民個人” 〔8 〕 （P110 ）都是社會保險的保障主體。各類社會主體按社會責(zé)任理論被分類作為社會保險的保障主體，需要廣泛的社會參與和社會討論。

具體到社會保險保障主體法律地位劃分及其職責(zé)內(nèi)容的法律規(guī)范設(shè)計上，社會保險立法一般將社會保險主體按職責(zé)劃分為具有不同法律地位的主體，諸如社會保險主管機構(gòu)、經(jīng)辦機構(gòu)、基金經(jīng)營機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)等。其一是社會保險的籌資主體，由國家、各種社會組織、個人分?jǐn)偫U納社會保險費。其二是社會保險主管機構(gòu)，法律地位上屬政府機構(gòu)中主管社會保險事務(wù)的機關(guān)。立法應(yīng)規(guī)定其主要職責(zé)有：負(fù)責(zé)社會保險項目的統(tǒng)籌規(guī)劃、行政法規(guī)起草、執(zhí)行政策制定、社會保險法律法規(guī)政策的貫徹實施和監(jiān)督檢查。其三是社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，立法應(yīng)首先明確經(jīng)辦機構(gòu)的法律性質(zhì)是執(zhí)行社會保險法律法規(guī)的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)；其法律地位定位為政府委托的獨立公共服務(wù)機構(gòu)，是公益性事業(yè)法人，“政府相關(guān)決策部門對其具有指導(dǎo)和協(xié)調(diào)責(zé)任，不得直接干預(yù)其人、財、物和服務(wù)流程的制度安排；” 〔13 〕 （P79 ）其部分經(jīng)辦服務(wù)可以采取服務(wù)外包形式委托民營機構(gòu)辦理；其主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)包括：負(fù)責(zé)社會保險費的征繳、社會保險被保障主體登記、資格審查和待遇發(fā)放、社會保險基金的日常財務(wù)管理等。其四是社會保險的基金經(jīng)營機構(gòu)，是依照社會保險法律法規(guī)組建的專門負(fù)責(zé)社會保險基金的投資運營和保值增值的、具有基金管理機構(gòu)特征的獨立法人機構(gòu)。其五是社會保險監(jiān)督機構(gòu)，是“對社會保險事務(wù)的整體情況進(jìn)行全面監(jiān)督的由來自不同方面的人員組成的專門監(jiān)督機構(gòu)?！?〔9 〕 （P299 ）立法規(guī)范應(yīng)著重依據(jù)不同監(jiān)督機構(gòu)的法律地位賦予其不同的監(jiān)督責(zé)任和監(jiān)督手段。

三、通過收入分配與再分配機制取得籌資

從籌資角度來說，社會保險制度就是國家通過立法組織“社會”籌資，并將資金公平分配給被保障主體?！吧鐣Ｕ腺Y金來源于包括稅收、繳費、捐獻(xiàn)等多渠道，又被支付給受保障者與需要者，這種分配機制其實是一種風(fēng)險分散或共擔(dān)機制，風(fēng)險共擔(dān)本身即以互助為基石并在互助中使風(fēng)險得到化解?！?〔1 〕 （P255 ）社會風(fēng)險共擔(dān)，社會共同責(zé)任的承擔(dān)催生法制，從政府、各種社會組織和個人三方處籌集社會保險基金，就必須是一種法律確定的強制性的社會互助。典型社會保險制度國家的社會保險基金一般以保險費征繳方式籌集，屬收入分配與再分配機制，這在一定程度上剝奪了個人對財產(chǎn)的處分權(quán)，需要按法律的強制規(guī)定，以保險費征繳方式在國民收入的初次分配、再分配、三次分配中切割資金。具體包括：個人（雇員）繳費（屬初次分配范疇）是社會保險互助共濟(jì)的當(dāng)然部分以及道德風(fēng)險防范的有效機制；工業(yè)化和城市化使雇主（各種社會組織或者稱為用人單位）取代家庭成為社會經(jīng)濟(jì)生活的基本單位，是勞動者生存日益依賴的社會組織，因此，雇主（各種社會組織、用人單位）交納的社會保險費（屬初次分配范疇）是企業(yè)人工成本的組成部分，是勞動者必要勞動的一部分；政府是社會的總代表，是所有人的依賴，其財政支持是社會保險的兜底和補助（屬再分配范疇）；慈善（第三次分配范疇）則是社會保險基金的有益補充。

社會保險不僅要求充足的籌資，更要求穩(wěn)定、持續(xù)的籌資，即社會保險籌資制度的設(shè)計要兼顧公平與效率、兼顧公平分配與經(jīng)濟(jì)效率。公平分配和經(jīng)濟(jì)效率的關(guān)系是市場經(jīng)濟(jì)下常爭常議的話題，無論如何爭議，公平分配和經(jīng)濟(jì)增長的互促與互制關(guān)系是歷史事實和社會發(fā)展現(xiàn)實，“經(jīng)濟(jì)增長不會自動地滿足全體國民對公平分配和公平保障的需要，甚至離消除不公平還相距甚遠(yuǎn)。因此，我們需要利用分配和再分配機制，通過社會保障等措施來促進(jìn)公平，最終使整個社會獲得持續(xù)、協(xié)調(diào)的發(fā)展?！?〔1 〕 （P207 ）社會保險作為收入分配與再分配的重要制度，在初次分配、再分配、三次分配中切割資金要做精細(xì)設(shè)計，既不能損傷經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，又要促使社會在公平穩(wěn)定環(huán)境中為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供動力，并為社會保險提供充足的財源。因為，醫(yī)療、養(yǎng)老等社會風(fēng)險原本是個人和家庭承擔(dān)的責(zé)任，只是市場經(jīng)濟(jì)削弱了個人和家庭的保障功能，需要政府和社會幫助而已。但是，“削弱不是消除，個人和家庭的保障功能還存在；幫助并非取代，應(yīng)當(dāng)在個人和家庭承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)上實施幫助。而且政府的責(zé)任主要體現(xiàn)在通過社會保險契約的形式組織社會互助共濟(jì)?！?〔14 〕 （P38 ）可見，社會保險是作為支持面臨社會風(fēng)險個人能力的不足而存在的，鼓勵個人首先為自己負(fù)責(zé)，社會保險的被保障主體應(yīng)最大限度地互助共濟(jì)；同時，“還意味著在正常情況下，政府只能在互助共濟(jì)共同體的范圍內(nèi)，調(diào)整費率，既不能挪用、侵占參保者的共有資金，也不該隨意注入財政資金。” 〔14 〕 （P44 ）總而言之，社會保險中被保障主體以及各類保障主體的保費分?jǐn)傄约皠討B(tài)調(diào)整，不僅涉及初次、再次、三次收入分配領(lǐng)域，還涉及一國人口結(jié)構(gòu)、社會階層結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)以及勞動力市場變化和就業(yè)結(jié)構(gòu)變化，為此，一國社會保險保費政策以及社會保險費率的合理確定，就需要社會契約式的民眾參與制定規(guī)則；同時，相關(guān)社會保險的公共財政預(yù)算、中央與地方財政分責(zé)問題，還需要代表民意的立法機關(guān)的充分論證。

一般來說，社會保險法中社會保險費的社會化籌資機制通過社會保險費的來源、保險費率的確定、保險費籌集方式等展開具體法律規(guī)范。具體法律規(guī)范設(shè)計應(yīng)該注意的問題有：首先，應(yīng)當(dāng)明確社會保險費主要來源于勞動者、雇主和政府財政的多元社會分?jǐn)偂４蠖鄶?shù)國家除工傷保險基金完全由雇主交納保險費外，其他社會保險項目的保險費的分擔(dān)大體上可分為“個人、企業(yè)和國家共同分擔(dān)、企業(yè)和國家分擔(dān)、個人和企業(yè)分擔(dān)三種方式。” 〔2 〕 （P111 ）我國社會保險法已經(jīng)明確，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險費、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險費、工傷保險費、生育保險費、失業(yè)保險費主要由企業(yè)和個人分擔(dān)；城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險費、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險費、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險費、新型農(nóng)村社會醫(yī)療保險費主要由個人和國家分擔(dān)。其次，關(guān)于社會保險費率的確定，國際勞工組織102號公約確立的原則是：第一受保職工分擔(dān)的費用不應(yīng)超過全部所需費用的一半；第二要避免低收入者負(fù)擔(dān)過重；第三要考慮本國的經(jīng)濟(jì)狀況。我國相關(guān)五項社會保險制度的法規(guī)政策明確城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、工傷保險、生育保險、失業(yè)保險企業(yè)和個人按工資總額的一定比例繳費；應(yīng)當(dāng)討論和糾正當(dāng)下企業(yè)和個人五項社會保險費的過高負(fù)擔(dān)。城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、新型農(nóng)村社會醫(yī)療保險通過“政府財政補貼形成了低收入和無收入農(nóng)村居民參加社會保險的繳費能力，由此創(chuàng)新了社會保險的運作模式。” 〔15 〕 （P18 ）其中，農(nóng)民籌資和政府補助各交多少采取了“低水平起步、定額繳納，逐步探索增長”的策略，當(dāng)下法律規(guī)范的設(shè)計，急需下大力氣規(guī)范籌資調(diào)整的非制度化、隨機性決策問題。再次，保險費的籌集方式，我國根據(jù)上述正式從業(yè)者和非正式從業(yè)者（包括無業(yè)者）的收入特點，正式從業(yè)者個人和單位保險費繳納方式采取強制性的工資代扣繳費制；非正式從業(yè)者采取個人保險費自愿定額繳納，各級財政補助則是強制劃撥制。

四、社會保險的實施需要社會化的公共管理強制推行

現(xiàn)代社會保險制度是政府主導(dǎo)、以政府為主要責(zé)任主體的強制性公共事業(yè)。社會保險基金的籌集、基金管理、待遇支付屬社會收入分配和再分配的重要制度，需要調(diào)整不同社會階層的利益格局，因此，社會保險制度運行的核心問題是政府主導(dǎo)社會保險待遇給付的公平與公共管理的善管問題。這需要充當(dāng)主要責(zé)任的政府來建立高效率的社會保險決策機制、管理機制和服務(wù)機制，需要服務(wù)型的政府管理部門細(xì)化社會保險的決策規(guī)則、管理規(guī)則和服務(wù)規(guī)則。所以，“社會保障管理對社會保障制度而言，較之法制系統(tǒng)、實施系統(tǒng)等更具形象代表色彩，同時是社會保障責(zé)任主體履行自己責(zé)任的象征，因此，現(xiàn)代社會保障制度不僅要求建立起相應(yīng)的社會保障管理機制，而且要求建立健全高效率的社會保障服務(wù)機制?！?〔1 〕 （P416 ）國家一般通過法律確定具體的政府部門和社會組織承擔(dān)社會保險的管理?！霸趯⑸鐣ｋU費及待遇支付直接納入國家財政范疇的條件下，政府必須承擔(dān)起對社會保險事務(wù)的直接管理責(zé)任；在將征繳的社會保險費列入單獨賬戶的條件下，既有完全由政府機構(gòu)直接管理的，也有交由半自治機構(gòu)（如新加坡的中央公積金局和歐洲一些國家的保險協(xié)會等）管理的，還有交由民營或私人機構(gòu)（如智利、香港的公積金制度）管理的?！?〔1 〕 （P417 ）不同的管理方式各有利弊，各國需要立法機關(guān)根據(jù)本國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、法律、文化和歷史傳統(tǒng)等具體國情來確定社會保險的具體管理機構(gòu)。當(dāng)下，我國社會保險制度因為碎片化特征，社會保險管理最為人詬病的是管理分制，疊床架屋，并進(jìn)一步導(dǎo)致社會保險服務(wù)分割和效率缺乏。因此，整合社會保險管理，推動社會保險服務(wù)專業(yè)化、信息化，也是社會保險實施性立法規(guī)范的重要內(nèi)容。

社會保險公共管理的核心制度是社會保險的待遇支付制度，具體包括待遇項目、待遇標(biāo)準(zhǔn)、待遇保值、被保險主體享受待遇的條件、待遇給付等具體規(guī)范。待遇項目規(guī)范主要包括向社會保險被保障主體支付的津貼種類。待遇標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范著重設(shè)計保險待遇的數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)。待遇保值主要明確規(guī)定受保障主體抵御通貨膨脹和分享社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)步成果的規(guī)范，即“社會保險津貼調(diào)整的程序、方法和時間間隔，使各項津貼標(biāo)準(zhǔn)自動調(diào)整。” 〔2 〕 （P114 ）被保險主體享受待遇的條件具體包括待遇享受的積極條件、消極條件，申請待遇的地點、程序、期間。待遇給付的規(guī)范主要明確現(xiàn)金給付、實物給付、勞務(wù)（服務(wù)）給付的形式、方法等。

總之，一國社會保險法的具體規(guī)范要與其宏觀經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系相適應(yīng)，既是經(jīng)濟(jì)社會權(quán)衡，也是政治決策，這些宏觀關(guān)系解決不好，社會保險法很難做到微觀具體規(guī)范，或者規(guī)定出來難以操作。因此，社會保險立法需宏觀“著眼”，“著眼”捋順相關(guān)社會分層、收入分配和再分配、公共財政、公共管理等宏觀經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系問題；進(jìn)而從微觀“著手”設(shè)計法律規(guī)范，著重圍繞社會保險法律關(guān)系多元主體、基金籌集、待遇項目及標(biāo)準(zhǔn)、享受待遇資格、待遇給付等關(guān)鍵性構(gòu)成要素，細(xì)化社會保險法律關(guān)系多元主體資格及其義務(wù)承擔(dān)、權(quán)利享受的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序、期間等具體規(guī)范。

注 釋：

①理論上一般以風(fēng)險類別和所提供的保險待遇對社會保險作出分類，它是制定社會保險專項法的依據(jù)，通常在其單行立法名稱中就有反映，如“失業(yè)保險條例”、“工傷保險條例”等。各項社會保險的風(fēng)險原理、保障目標(biāo)、保障內(nèi)容、籌資方式、基金管理、給付標(biāo)準(zhǔn)、操作程序等制度體系明顯存在差異，單行立法的靈活性適應(yīng)了社會保險項目及其制度體系差異的需要。總體而言，各國在社會保險法領(lǐng)域都遵循著制定成文法這一途徑，單行立法的存在是各國的共同點，且構(gòu)成社會保險立法體例的主流。

②轉(zhuǎn)引自楊燕綏、閻中興等著：《政府與社會保障——關(guān)于政府社會保障的思考》，中國勞動社會保障出版社2007年版，第1頁。

③與馬克思幾乎同時代的德國學(xué)者史坦恩構(gòu)建了“社會國理論”，他認(rèn)為國家生活應(yīng)該是非常人性化的，國家必須經(jīng)營有機的生活，國家保險與社會有機互動，各司其職、各盡其能，這樣才是一個健康的國家。這一理論是德國構(gòu)建社會保險制度的理念，二戰(zhàn)結(jié)束后，德國基本法第20條第1項規(guī)定：“德意志共和國是一個社會法治國”，以及第28條第1項規(guī)定：“各聯(lián)邦之憲法秩序需符合基本法所定之法治為基礎(chǔ)之社會國家之原則?！鞭D(zhuǎn)引自鄭尚元：“德國社會保險法制之形成于發(fā)展——歷史沉思與現(xiàn)實啟示”，載《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2012年第7期，第195頁。

④覆蓋城鄉(xiāng)“三三制”的基本養(yǎng)老制度體系包括：城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。覆蓋城鄉(xiāng)“三三制”的基本醫(yī)療保險制度體系包括：城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

⑤ 2002年后，我國開始進(jìn)入城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會化一體化加速時期，戶籍改革進(jìn)一步深化。2010年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作的意見》，首次在國務(wù)院文件中提出在全國范圍內(nèi)實行居住證制度。

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