高峰

2012年4月初，美國(guó)駐華大使駱家輝在海南參加博鰲亞洲論壇時(shí)，沒有與各國(guó)貴客政要一樣，入住與會(huì)場(chǎng)相連的五星級(jí)博鰲亞洲論壇大酒店，而是選擇距離稍遠(yuǎn)、價(jià)格卻便宜一半以上的四星級(jí)酒店。其隨行人員稱，因?yàn)楫?dāng)?shù)匚逍羌?jí)酒店價(jià)格“太貴了”，是美國(guó)政府差旅財(cái)務(wù)規(guī)定的3倍，大使不能住。

有細(xì)心的網(wǎng)友翻出了財(cái)政部2006年《中央機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員差旅費(fèi)管理辦法》。根據(jù)《辦法》規(guī)定，住宿標(biāo)準(zhǔn)（每人每天）副部長(zhǎng)級(jí)600元、司局級(jí)300元、處級(jí)以下150元?；锸常好咳嗣刻?0元。交通、通訊等雜費(fèi)每人每天30元。照此標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)機(jī)關(guān)人員出差費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)遠(yuǎn)低于美國(guó)官員。

但在現(xiàn)實(shí)中，這樣的標(biāo)準(zhǔn)很難被執(zhí)行到位。地方公務(wù)員出差，也差不多是處級(jí)干部住標(biāo)間，副處級(jí)以下兩個(gè)人一間房的標(biāo)準(zhǔn)。但是，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就顯得地方領(lǐng)導(dǎo)不夠熱情，因此，地方政府往往會(huì)安排在當(dāng)?shù)刈詈玫木频?，有時(shí)一來(lái)就是五星級(jí)的。而在超標(biāo)消費(fèi)之后，報(bào)銷則按照領(lǐng)導(dǎo)能報(bào)多少報(bào)多少，剩下的由地方來(lái)結(jié)的方法操作。

在中國(guó)，“三公消費(fèi)”（黨政部門人員公款吃喝、公費(fèi)出國(guó)、公車開支）數(shù)額之巨已成為“過街老鼠，人人喊打”。在今年3月的全國(guó)“兩會(huì)”上，九三學(xué)社中央向全國(guó)政協(xié)提交的提案列舉一組數(shù)據(jù)：目前，全國(guó)一年公款吃喝的開銷已達(dá)3000億元。如此龐大的公款吃喝數(shù)額，擠占教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會(huì)保障等民生支出。提案建議，將公款吃喝、公車私用、公款旅游等“三公浪費(fèi)”納入《刑法》調(diào)節(jié)范疇；“三公”經(jīng)費(fèi)等行政成本納入政績(jī)考核范疇，決定官員仕途。

中國(guó)現(xiàn)在的財(cái)務(wù)制度已經(jīng)給“三公消費(fèi)”打開了大門，有些會(huì)計(jì)科目就是專門為“三公消費(fèi)”而設(shè)置的，比如招待費(fèi)科目，這實(shí)際上使“三公消費(fèi)”合法化了。

千里之堤潰于蟻穴

在改革開放之前，中國(guó)在招待費(fèi)方面控制非常嚴(yán)格。當(dāng)年，中共中央政治局或國(guó)務(wù)院開會(huì)喝茶都要交0.2元的茶水費(fèi)。據(jù)悉，這是開國(guó)總理周恩來(lái)定下的規(guī)矩。當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院副總理陳永貴囊中羞澀，于是堅(jiān)持不喝茶，只喝白開水。中央領(lǐng)導(dǎo)抽煙都是自備，有時(shí)會(huì)議時(shí)間很長(zhǎng)，于是偶爾上點(diǎn)瓜子、花生之類的，但誰(shuí)吃了誰(shuí)就要交費(fèi)。深夜開會(huì)盡管有夜宵，但也要交錢和糧票。

上世紀(jì)80年代，國(guó)務(wù)院取消了開會(huì)喝茶要交茶水費(fèi)的規(guī)定。盡管此舉亦屬合情合理，但千里之堤潰于蟻穴，從此黨政部門的會(huì)議、交往和宴請(qǐng)費(fèi)用就越來(lái)越高，以致高到要設(shè)立一個(gè)專門的會(huì)計(jì)科目來(lái)統(tǒng)計(jì)和控制的地步。

北京大學(xué)法學(xué)院教授、全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室特約研究員王錫鋅在央視《新聞1+1》節(jié)目中透露，2009年，全國(guó)“三公消費(fèi)”高達(dá)1.9萬(wàn)億元，占行政開支的60%。2005年，中共中央黨校主辦的《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》也刊文稱，當(dāng)年全國(guó)“三公消費(fèi)”達(dá)9000億元以上，幾乎相當(dāng)于當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入的30%左右。

在財(cái)務(wù)管理上，現(xiàn)在不僅僅是招待費(fèi)科目，各種科目都有可能成為“三公消費(fèi)”的報(bào)銷科目。比如，如果餐飲費(fèi)不能或不方便在招待費(fèi)科目上報(bào)銷，那就可以換一種發(fā)票，在別的科目報(bào)銷，至于這個(gè)發(fā)票跟實(shí)際的開支是否吻合，很少有人去認(rèn)真調(diào)查了解。

財(cái)務(wù)方面的問題只是表象，它實(shí)際是中國(guó)整個(gè)財(cái)政管理制度的寫照。按理說(shuō)，單位與單位之間的往來(lái)，各自所產(chǎn)生的費(fèi)用應(yīng)該分別記在各自的賬上，但現(xiàn)在你到我這里來(lái)就記在我的賬上，我到你那里去就記在你的賬上。上級(jí)到下級(jí)那里去都是下級(jí)埋單。

單位財(cái)務(wù)應(yīng)該要自理，相互埋單的現(xiàn)象要絕對(duì)禁止。在全世界任何一個(gè)國(guó)家，包括我們國(guó)家以前，這都是財(cái)務(wù)慣例。不知道為什么這個(gè)應(yīng)該被遵循的慣例卻被完全打破了。在會(huì)計(jì)科目上，應(yīng)該取消招待費(fèi)。

1988年10月，國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局發(fā)布的《中央國(guó)家機(jī)關(guān)汽車配備標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》規(guī)定，正部級(jí)干部配專車，副部級(jí)干部不配專車但保證工作用車。2011年3月，財(cái)政部新出臺(tái)的《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車預(yù)算決算管理辦法》也規(guī)定，省部級(jí)以下干部不配專車，但在現(xiàn)實(shí)中，很多縣鄉(xiāng)一級(jí)干部都配備專車。中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委原書記李宏表示，這屬于違規(guī)。

但問題是，這些違規(guī)的專車是如何買下來(lái)的？相關(guān)上級(jí)部門的審批又在哪里？

國(guó)家在財(cái)務(wù)管理上的混亂實(shí)際上造成了很多漏洞。所謂省部級(jí)以下干部不能配專車，無(wú)非是不能用預(yù)算內(nèi)的資金購(gòu)買。如果使用預(yù)算外的資金或自籌資金不就可以繞過政策限制了嗎？例如，可以叫企業(yè)贊助一下，或者從什么地方搞點(diǎn)收費(fèi)之類的。所以，從一些非正規(guī)或者非制度化的財(cái)務(wù)渠道來(lái)的錢很容易失控。

根據(jù)北京市財(cái)政局2011年3月31日在其官方網(wǎng)站預(yù)算執(zhí)行欄目里公布的公務(wù)用車數(shù)量信息，截至2010年年底，北京市黨政機(jī)關(guān)、全額撥款事業(yè)單位公務(wù)用車實(shí)有數(shù)為62026輛。其中，市級(jí)公務(wù)車20288輛。北京市財(cái)政局同時(shí)強(qiáng)調(diào)，此次公布的公車數(shù)據(jù)是根據(jù)決算要求初步匯總，尚未經(jīng)市人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)。

北京公布的官方數(shù)據(jù)和此前媒體廣泛報(bào)道的北京有70萬(wàn)輛公車的數(shù)據(jù)以及公眾的感知相距甚遠(yuǎn)。老百姓的理解是凡是不花自己的錢，花公款買的車都是公車，而北京方面公布的只是該市黨政機(jī)關(guān)以及全額撥款事業(yè)單位的公車，但事實(shí)上，還有不少事業(yè)單位是屬于半撥款的，例如學(xué)校和醫(yī)院。

此外，北京作為國(guó)家首都和政治中心，馬路上跑的“官車”種類繁多，北京市地方“官車”、中央“官車”、掛著白色牌照的軍隊(duì)用車、國(guó)有企業(yè)、地方企業(yè)車輛等等，不一而足。

在中國(guó)，有些規(guī)則是寫在紙上的，有些規(guī)則是大家默認(rèn)的，也就是潛規(guī)則。默認(rèn)規(guī)則和紙上規(guī)則的差異事實(shí)上反映了領(lǐng)導(dǎo)或者各級(jí)政府管理部門內(nèi)心真正認(rèn)定的規(guī)則。因?yàn)橛行懺诩埳系囊?guī)則只是為了讓外人看的。

隱藏在各處的招待費(fèi)

政府部門的財(cái)務(wù)支出一般分為經(jīng)常性支出和項(xiàng)目性支出兩塊。經(jīng)常性支出就是保證單位正常運(yùn)作的必要的開支，例如人員工資、水電煤費(fèi)、招待費(fèi)和會(huì)議費(fèi)之類。這一塊會(huì)一板一眼地計(jì)算。例如，會(huì)根據(jù)單位總?cè)藬?shù)和平均工資來(lái)確定工資總額。招待費(fèi)和會(huì)務(wù)費(fèi)也可以分別按照單位總預(yù)算的一定百分比來(lái)確定金額。

項(xiàng)目性支出卻不是這樣計(jì)算出來(lái)的，里面操作的彈性很大。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是按照一個(gè)個(gè)具體的項(xiàng)目來(lái)計(jì)算的，有些項(xiàng)目并不是每年都有，比如舉辦一個(gè)大型的文體活動(dòng)或會(huì)議。

經(jīng)常性支出里面有一個(gè)招待費(fèi)科目，它表面上是被額度指標(biāo)控制著，但失控的地方就表現(xiàn)在除了招待費(fèi)科目以外，只要變換一種形式，費(fèi)用可以放在其他任何一個(gè)科目。而一旦放在其他科目里，就不會(huì)有人去認(rèn)真核查。這已是一個(gè)很大的漏洞了。但項(xiàng)目開支的彈性更大，其通常占整個(gè)單位預(yù)算總額的50%-70%。這還只是在本單位的范圍里面操作。除此之外，還可以借助下屬單位和關(guān)系企業(yè)來(lái)解決費(fèi)用報(bào)銷問題。例如，讓某個(gè)企業(yè)贊助一下，這樣費(fèi)用就又跑到這個(gè)企業(yè)的賬上去了。

2011年6月，財(cái)政部公布的匯總數(shù)據(jù)顯示，2010年中央本級(jí)“三公經(jīng)費(fèi)”決算支出共94.7億元。一個(gè)月后，上海市財(cái)政局匯總報(bào)告稱，2011年上海市級(jí)單位“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算合計(jì)11.1億元。其中：因公出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)預(yù)算1.95億元、公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)預(yù)算5.85億元、公務(wù)接待費(fèi)預(yù)算3.3億元。北京市財(cái)政局公布的2011年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算為11.41億元。

各級(jí)政府部門公布的“三公”預(yù)算和決算似乎與學(xué)者統(tǒng)計(jì)的動(dòng)輒上萬(wàn)億元的數(shù)據(jù)相距甚遠(yuǎn)。

除了預(yù)算內(nèi)資金外，還有預(yù)算外收入，隨著范圍的擴(kuò)大，政府單位的管理也越來(lái)越松懈。所以，為什么學(xué)者統(tǒng)計(jì)的“三公消費(fèi)”金額和政府公布的數(shù)據(jù)差別很大？原因就在于，學(xué)者公布的可能是所有隱藏在各處的費(fèi)用的總額，而政府公布的可能只是經(jīng)常性開支里面列入招待費(fèi)科目的費(fèi)用。