劉洪銀

[摘 要]經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變要求同步推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。研究認(rèn)為，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現(xiàn)“偏城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，“十二五”目標(biāo)達(dá)成需要城鎮(zhèn)化發(fā)展方式從外延式向內(nèi)斂式城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型。城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型核心是以農(nóng)民工整體融入城鎮(zhèn)公共服務(wù)和公共福利體系的市民化。農(nóng)民工市民化需要發(fā)揮動力機制、社會成本分擔(dān)機制和土地權(quán)益分配機制的協(xié)同作用，通過戰(zhàn)略性頂層設(shè)計發(fā)展多層次城鎮(zhèn)化，實行農(nóng)村職業(yè)義務(wù)教育，保障農(nóng)民工市民權(quán)益，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化內(nèi)斂式轉(zhuǎn)型。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民工市民化；城鎮(zhèn)化；內(nèi)斂式轉(zhuǎn)型

[中圖分類號]F322 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2013）06-0063-05

改革開放以來，中國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移沒有實現(xiàn)一步到位，而是需要經(jīng)歷農(nóng)民非農(nóng)化和農(nóng)民工市民化兩個階段。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的慣性，農(nóng)村勞動力鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移中產(chǎn)生了農(nóng)民工這一概念，農(nóng)民工是對介于城市居民與農(nóng)村居民之間群體的非正式稱謂。學(xué)者們對農(nóng)民工與城市化問題作了諸多研究。如有的研究提出，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)的“二元性”導(dǎo)致農(nóng)民工陷入身份沖突和社會困境，典型地表現(xiàn)為農(nóng)民工既是工人，又是農(nóng)民；既在城里工作，又是鄉(xiāng)下人[1]。源于其農(nóng)民身份，進(jìn)入城市工作的農(nóng)民工在工資、勞保和福利等方面的待遇遠(yuǎn)低于城市工人，成為城市產(chǎn)業(yè)工人階層中一個相對獨立的群體[2]，難以真正融入城市社會，城市化進(jìn)程中呈現(xiàn)出“虛城市化”現(xiàn)象[3]，甚至部分地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)民工向農(nóng)村的回歸潮?！笆濉逼陂g，我國城鎮(zhèn)化率計劃年均增長0.8個百分點，雖然低于此前年均0.92的增長速度，但這個城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計中包含未市民化的農(nóng)民工群體，農(nóng)民工高的回流趨勢使城鎮(zhèn)化具有不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性。農(nóng)民工市民化是我國城市化發(fā)展的必然要求，也是實現(xiàn)“十二五”城鎮(zhèn)化目標(biāo)的關(guān)鍵。本研究以農(nóng)民工市民化為切入點，試圖尋找城鎮(zhèn)化內(nèi)斂式轉(zhuǎn)型的路徑。

一、城鎮(zhèn)化過程中的“偏城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象

改革開放以來，我國走過了一條快速城鎮(zhèn)化之路，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%提高到2012年的52.6%，提高了29.58個百分點，年均增加1.02個百分點。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、二元體制的存在，我國城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)速度、質(zhì)量、效益不協(xié)調(diào)等突出問題，呈現(xiàn)出“偏離城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

1. 城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計口徑較大，城鎮(zhèn)化率虛高

城鎮(zhèn)化統(tǒng)計對象應(yīng)該是城鎮(zhèn)居民，而非城鎮(zhèn)常住人口。而目前城鎮(zhèn)化統(tǒng)計中包含了尚未市民化的1.5億農(nóng)民工，這部分農(nóng)民工流動性較強，具有工作和生活的不穩(wěn)定性，能否全部市民化為城鎮(zhèn)居民尚存變數(shù)，具有半城鎮(zhèn)居民的性質(zhì)。按照這個口徑統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率含有泡沫，不能代表真實的城鎮(zhèn)化水平。根據(jù)專家估計，擠出泡沫的城鎮(zhèn)化率大約在35%～36%之間。

2. 農(nóng)民工沒有市民化，城鎮(zhèn)化缺乏穩(wěn)定基礎(chǔ)

粗放式城鎮(zhèn)化中土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化成為攤大餅式的地盤擴張。城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是人的城鎮(zhèn)化，造城運動使城鎮(zhèn)化失去了長期穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)中，農(nóng)民工數(shù)量已占60%以上，這一比率還有繼續(xù)增加的趨勢，農(nóng)民工群體已成為城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可或缺的支持力量。如果農(nóng)民工年輕時在城鎮(zhèn)打工，年長時返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，農(nóng)民工熟練的非農(nóng)勞動技能也回流到農(nóng)村，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)將失去寶貴的人力資源支撐，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)將難以為繼。農(nóng)民工不能實現(xiàn)城鎮(zhèn)定居生存將導(dǎo)致城鎮(zhèn)化的不穩(wěn)定。

3. 人口吸納與產(chǎn)業(yè)聚集能力不強，出現(xiàn)空心城鎮(zhèn)化

人口、產(chǎn)業(yè)和土地同步集聚是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的基礎(chǔ)。土地城鎮(zhèn)化傾向的發(fā)展方式將導(dǎo)致城鎮(zhèn)出現(xiàn)空心化。據(jù)統(tǒng)計，1999年～2007年之間，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)擴大了7.2%，而城鎮(zhèn)人口僅增長了4%。城鎮(zhèn)土地粗放開發(fā)利用，產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力不強，這是政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化的結(jié)果。行政干預(yù)的城鎮(zhèn)化結(jié)果是城鎮(zhèn)規(guī)模擴張偏離產(chǎn)業(yè)集聚。產(chǎn)業(yè)集聚能力不強致使城鎮(zhèn)人口密度偏低，城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)發(fā)展難以同步跟進(jìn)。產(chǎn)業(yè)與人口密度偏低，城鎮(zhèn)出現(xiàn)一定的空心化。

4. 戶籍轉(zhuǎn)型而權(quán)益沒有同步跟進(jìn)，農(nóng)民被城鎮(zhèn)化

當(dāng)前城鎮(zhèn)化是依靠“農(nóng)地支持”的城鎮(zhèn)化。有關(guān)調(diào)查資料顯示，2007年全國土地出讓總價高達(dá)9，000億元，土地出讓金占地方財政預(yù)算外收入60%以上，已成為許多地方政府財政預(yù)算外收入的最主要來源。土地財政強化政府土地城鎮(zhèn)化動機，農(nóng)民以放棄土地財產(chǎn)權(quán)利換取城鎮(zhèn)戶口，“被城鎮(zhèn)化”的農(nóng)民不能實現(xiàn)就業(yè)也不能均等地享受城鎮(zhèn)居民社會保障和公共服務(wù)福利。這樣的城鎮(zhèn)化同樣是虛擬的城鎮(zhèn)化。

5.人口紅利消失，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式不可持續(xù)

研究發(fā)現(xiàn)，我國總勞動年齡人口在2012年達(dá)到峰值后開始負(fù)增長，人口紅利消失，傳統(tǒng)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展方式不可持續(xù)。城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)需要從勞動密集型低端產(chǎn)業(yè)向技術(shù)密集型現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，相應(yīng)地，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)工人——農(nóng)民工應(yīng)該從簡單體力勞動的困頓中掙脫出來，實現(xiàn)人的自我發(fā)展，成為未來城鎮(zhèn)居民。城鎮(zhèn)化中，城鎮(zhèn)政府需要逐步賦予農(nóng)民工城鎮(zhèn)居民應(yīng)有的各項權(quán)益，保障農(nóng)民工自我完善和不斷成長。

二、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的突破口——農(nóng)民工市民化

1. 城鎮(zhèn)化難題的破解——城鎮(zhèn)化內(nèi)斂式轉(zhuǎn)型

改革開放后，我國走過的是一條外延式的快速城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。政府在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程片面強調(diào)城市經(jīng)營規(guī)模而忽視了城市的內(nèi)涵，出現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵是以生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)型為根本的人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化本質(zhì)內(nèi)涵是福利增進(jìn)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，黨和政府調(diào)整了城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，實行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針，加大農(nóng)村公共財政投入力度。但迄今為止重城輕鄉(xiāng)的公共財政投入結(jié)構(gòu)并沒有根本性變化，農(nóng)村的生產(chǎn)要素仍不斷快速流入城鎮(zhèn)。農(nóng)民工為城鎮(zhèn)奉獻(xiàn)青春而自身卻沒有成為城鎮(zhèn)的主人，沒有享受到應(yīng)得的公共服務(wù)和福利。這樣，即使戶籍轉(zhuǎn)性，新增群體福利邊緣化的城鎮(zhèn)化必然缺少內(nèi)涵。經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型要求經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展從外延式向內(nèi)涵式轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化發(fā)展也要從快速城市化向內(nèi)斂式的穩(wěn)定城市化轉(zhuǎn)變。

2. 城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的突破口——農(nóng)民工市民化

城鎮(zhèn)化內(nèi)斂式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是農(nóng)民工鎮(zhèn)民化或市民化。城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)支撐，產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)工人隊伍，當(dāng)前農(nóng)民工隊伍已占城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的半壁江山，農(nóng)民工能否市民化是城鎮(zhèn)化內(nèi)涵式發(fā)展的關(guān)鍵。城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)需要農(nóng)民工及其家屬在打工城鎮(zhèn)定居生活，享受城鎮(zhèn)居民同城待遇，如平等的子女受教育權(quán)、社會保障和城市福利、住房保障、公共就業(yè)服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)亦即完全市民化。同時城鎮(zhèn)內(nèi)斂式轉(zhuǎn)型需要通過產(chǎn)業(yè)和人口集聚，提高城鎮(zhèn)消費水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力。

城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化應(yīng)三化同步發(fā)展。農(nóng)民工市民化既是城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的核心也是工業(yè)化發(fā)展的要求。工業(yè)化發(fā)展為農(nóng)民工市民化創(chuàng)造了條件。市民化的前驅(qū)力是工業(yè)化和農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型，后推力是生產(chǎn)生活服務(wù)發(fā)展和勞動者生活質(zhì)量改進(jìn)訴求。農(nóng)民工已具備市民化的前驅(qū)力和潛在的后推力，農(nóng)民工先行市民化既符合城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律又具有較低的市民化成本。農(nóng)民工市民化又影響工業(yè)化的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。農(nóng)民工只有在城鎮(zhèn)扎根生存，才會形成工業(yè)化發(fā)展依存的穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)工人隊伍，新型工業(yè)化才會有勞動力資源基礎(chǔ)。同樣，農(nóng)民工只有在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)居住，才能形成穩(wěn)定的職業(yè)預(yù)期，農(nóng)民工才能完全與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料相分離，農(nóng)業(yè)才能實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也才有組織保障基礎(chǔ)。

三、農(nóng)民工市民化的機制破解

農(nóng)民工市民化需要發(fā)揮動力機制、社會成本分擔(dān)機制和土地權(quán)益分配機制的協(xié)同作用，實現(xiàn)農(nóng)民工由二元身份向一元身份的并軌。

1. 農(nóng)民工市民化的驅(qū)動力

農(nóng)民工市民化的驅(qū)動力分為內(nèi)驅(qū)力和外驅(qū)力。內(nèi)驅(qū)力是借助農(nóng)民工自身的積極性、主動性和創(chuàng)造性來實現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)型。外驅(qū)力是依靠外部力量如政府行為、政策制度和管理服務(wù)等實現(xiàn)農(nóng)民工城市社會融合。從內(nèi)驅(qū)力看，城市就業(yè)機會、高收入、城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市文明吸引農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)村耕地資源的有限性、高強度的勞動與低收入和艱苦的生活條件產(chǎn)生推力，推動農(nóng)民從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移。從外驅(qū)力看，政府農(nóng)地征用行為剝奪農(nóng)民生產(chǎn)資料，迫使農(nóng)民轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；城市政府就民生權(quán)利（如就業(yè)權(quán)和居住權(quán)等）、社會權(quán)利（如教育權(quán)與社會福利服務(wù)權(quán)等）和選舉權(quán)（如民主權(quán)利等）等在農(nóng)民工與城市居民之間分配狀況影響農(nóng)民工市民化轉(zhuǎn)型[5]。農(nóng)民工市民化是內(nèi)驅(qū)力與外驅(qū)力共同作用的結(jié)果。

2. 農(nóng)民工市民化的社會成本分擔(dān)

農(nóng)民工市民化需要較高的社會成本。據(jù)國內(nèi)研究機構(gòu)測算，農(nóng)民工市民化的成本在2.5萬元～10萬元之間，未來20年內(nèi)我國農(nóng)民工及其家屬的總?cè)藬?shù)將超過4億人的規(guī)模，農(nóng)民工市民化的總成本將達(dá)到10萬～40萬億元的規(guī)模，這是農(nóng)民工市民化面臨的突出問題①。受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平約束，農(nóng)民工市民化不可能一蹴而就，而是一個漸進(jìn)的長期過程。根據(jù)市民化成本及其分擔(dān)能力不同可以選擇多樣化的市民化模式。大中城市市民化成本較高，可以根據(jù)城市建設(shè)規(guī)模水平逐步分批市民化。如可以將那些在城市工作多年并為城市發(fā)展做出貢獻(xiàn)的農(nóng)民工及其家屬可以優(yōu)先市民化。中小城市和小城鎮(zhèn)門檻較低，可以進(jìn)一步降低門檻吸引在小城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民工及其家屬舉家到小城鎮(zhèn)安家落戶，實現(xiàn)農(nóng)民工小城鎮(zhèn)化。在大中城市容量有限的情況下，政府可以加快小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)，提高小城鎮(zhèn)人口吸納和承載能力，鼓勵農(nóng)民工就近鎮(zhèn)民化。

市民化的社會成本需要中央政府、城市政府、企業(yè)和個人合理分擔(dān)。中央政府按照公平原則以轉(zhuǎn)移支付形式優(yōu)先承擔(dān)中西部地區(qū)農(nóng)民工市民化成本，除此之外還要支付一定比率的農(nóng)民工社會保障和教育培訓(xùn)成本[6]。城市政府是農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)的主要受益者，理應(yīng)支付農(nóng)民工市民化的大部分成本。首先要分擔(dān)與滿足城市居民與農(nóng)民工需求的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，如交通運輸，城市文體、生活服務(wù)設(shè)施等。其次要承擔(dān)農(nóng)民工的社會保險、城市福利和公共服務(wù)成本，給與農(nóng)民工與城市居民對等的城市福利待遇。三是承擔(dān)農(nóng)民工保障性住房建設(shè)成本，有條件地將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)保障性住房范疇，允許農(nóng)民工購買經(jīng)濟(jì)適用房、限價房和廉租房等。企業(yè)應(yīng)給予農(nóng)民工勞動力價值相符的工資待遇、福利保障與升遷機會，為農(nóng)民工繳納五險一金并提供必要的勞動保護(hù)條件和職業(yè)病防治措施等。農(nóng)民工個人也要分擔(dān)部分人力資本投資成本和適應(yīng)城市社會的心理成本等。

3. 農(nóng)民工市民化的土地權(quán)益分配

城市化問題的根本在于土地城市化快于人口城市化，城市化轉(zhuǎn)型應(yīng)從促進(jìn)農(nóng)民工市民化和遏制土地城市化兩個方面入手。這兩個方面互動關(guān)聯(lián)。政府低價征用農(nóng)地剝奪了農(nóng)民的生產(chǎn)資料和土地權(quán)益，失地農(nóng)民沒有經(jīng)濟(jì)能力實現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)型，政府就必須承擔(dān)市民化的完全成本。據(jù)專家測算，目前我國失地農(nóng)民累計不少于4，000萬人，僅“十一五”期間每年新增失地農(nóng)民約200萬人，這些失地農(nóng)民的市民化問題給政府帶來較大負(fù)擔(dān)。如果國家將部分農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)分配給農(nóng)民，讓農(nóng)民享有土地財產(chǎn)權(quán)及其收益權(quán)，農(nóng)民自主決定土地轉(zhuǎn)讓與否以及土地轉(zhuǎn)讓方式，這些農(nóng)民就不會因失去土地而不得已轉(zhuǎn)為城市市民。這樣，通過土地權(quán)益的重新配置，農(nóng)民工市民化成本將會大大降低。如果出于公益性目的農(nóng)地征用，國家承擔(dān)失地農(nóng)民全部市民化成本；如果出于非公益性目的的農(nóng)地占用，國家授予農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓權(quán)及其收益權(quán)并允許農(nóng)民“帶土進(jìn)城”，土地收益積累形成農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，這樣農(nóng)民即使選擇進(jìn)城務(wù)工也有能力承擔(dān)部分市民化成本（如教育培訓(xùn)成本等），政府就可以少承擔(dān)新增農(nóng)民工市民化轉(zhuǎn)型成本。

4. 農(nóng)民工市民化的資本積累

農(nóng)民工市民化是物質(zhì)資本、人力資本和社會資本共同作用的結(jié)果。其中，物質(zhì)資本是市民化基礎(chǔ)，人力資本是市民化關(guān)鍵，社會資本是市民化催化劑。物質(zhì)資本積累來源于農(nóng)民工勞動收入，勞動收入積累需要建立農(nóng)民工工資支付保障和正常增長機制，保障農(nóng)民工及時、足額、遞增獲得勞動收入；物質(zhì)資本積累能力導(dǎo)源于人力資本水平，人力資本是教育培訓(xùn)和工作中歷練的結(jié)果。農(nóng)民工除健康體魄和一定工作經(jīng)驗外，技術(shù)技能水平是最大的人力資本缺口。技能培訓(xùn)既需要政府主導(dǎo)，也要求企業(yè)產(chǎn)業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任；社會資本是農(nóng)民工市民化和融入城市社會的加速器。社會資本幫助農(nóng)民工獲取信息、解決難題，讓農(nóng)民工產(chǎn)生城市歸屬感。社會資本形成是農(nóng)民工依托血緣、鄉(xiāng)緣和工緣（即工作關(guān)系），發(fā)揮自己的人際能力，長期積淀形成的。協(xié)同提升農(nóng)民工物質(zhì)資本、人力資本和社會資本需要企業(yè)幫助農(nóng)民工建立職業(yè)晉升通道，實現(xiàn)職業(yè)發(fā)展。如具有一定技術(shù)技能農(nóng)民工可以從事技術(shù)工作崗位，具有管理能力農(nóng)民工可以進(jìn)入管理通道。消除就業(yè)歧視是農(nóng)民工實現(xiàn)職業(yè)發(fā)展的前提，工作崗位分派不應(yīng)依據(jù)身份而應(yīng)取決于崗位勝任力。農(nóng)民工不是體力勞動的代名詞，職業(yè)發(fā)展權(quán)利不單是市民權(quán)利，也是農(nóng)民工權(quán)利，農(nóng)民工通過職業(yè)晉升加速資本積累，才能提高市民化能力。

四、結(jié)論與政策建議

我國快速城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現(xiàn)了偏離城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，如農(nóng)民工以土地?fù)Q戶籍，但沒有成為享有城鎮(zhèn)居民待遇的真正市民，城鎮(zhèn)人口與就業(yè)吸納能力不強，遭受不公正待遇又難以融入城鎮(zhèn)社會的農(nóng)民工出現(xiàn)回流趨勢，導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)“民工荒”。城鎮(zhèn)化發(fā)展軌道的偏離使我國城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出虛擬性、不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性。城鎮(zhèn)化難題的破解需要發(fā)揮市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)相結(jié)合的作用機制，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展方式從外延式快速城鎮(zhèn)化向提高城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聚集水平，提高人口與就業(yè)吸納能力，增強城鎮(zhèn)內(nèi)生發(fā)展能力的內(nèi)斂式城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型。城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的核心是以農(nóng)民工整體融入城鎮(zhèn)公共服務(wù)和公共福利體系為主要特征的農(nóng)民工市民化。農(nóng)民工已具有市民化的前驅(qū)力和潛在后推力，市民化轉(zhuǎn)型需要發(fā)揮內(nèi)外驅(qū)力機制、社會成本分擔(dān)機制和農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)及其收益權(quán)分配機制的協(xié)同作用。國家應(yīng)將農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)分配給農(nóng)民，讓農(nóng)民自主決定農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，以保護(hù)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利及其收益權(quán)利，激發(fā)農(nóng)民工市民化的內(nèi)生動力，降低農(nóng)民工市民化的社會成本。為促進(jìn)農(nóng)民工市民化，推進(jìn)城鎮(zhèn)化內(nèi)斂式轉(zhuǎn)型，提出如下政策建議。

1. 分步驟實施農(nóng)民工市民化過程，促進(jìn)城鎮(zhèn)化內(nèi)斂式轉(zhuǎn)型

城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)采用市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)相結(jié)合的方式。農(nóng)民工市民化應(yīng)基于城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)需求和政府戰(zhàn)略規(guī)劃，因地制宜，分步驟實施農(nóng)民工市民化工程。第一， 進(jìn)一步放寬城市準(zhǔn)入門檻。對于地級城市，應(yīng)加大戶籍制度改革力度，放寬城市準(zhǔn)入門檻，吸納所需技能的農(nóng)民工就業(yè)定居。對于直轄市和計劃單列市等可以根據(jù)城市具體承載能力有選擇地分批吸納農(nóng)民工落戶定居。第二， 直轄市等要放寬高技能農(nóng)民工家屬投奔落戶，并賦予其同城公共服務(wù)和福利待遇等。第三， 降低農(nóng)民工子女城市入學(xué)門檻，允許尚未在城市落戶的農(nóng)民工子女能夠進(jìn)入城市公辦學(xué)校就讀。

2. 實行頂層設(shè)計與改革試點相結(jié)合，探索多元化城鎮(zhèn)發(fā)展道路

由于龐大的農(nóng)村人口而“城市供給不足”以及城鎮(zhèn)居于城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間連接點的特點，特別是在城鄉(xiāng)二元化背景下，制度的限制及福利的巨大落差使發(fā)展小城鎮(zhèn)成為一種客觀的必然選擇。因缺乏總體規(guī)劃，小城鎮(zhèn)發(fā)展出現(xiàn)遍地開花，城鎮(zhèn)功能不全和資源浪費等弊病。為此，城鎮(zhèn)化需要從現(xiàn)代化戰(zhàn)略和布局出發(fā)，在試點實驗基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)化相關(guān)問題，做好頂層設(shè)計、科學(xué)布局，走自上而下和自下而上相結(jié)合的城鎮(zhèn)化道路。

3. 制度安排應(yīng)保障農(nóng)民工各項權(quán)益，實現(xiàn)同城同權(quán)

農(nóng)民工和市民只有對城市發(fā)展貢獻(xiàn)的差別而沒有身份差別。農(nóng)民工市民化后就業(yè)方式和生活方式與原居居民無異，新市民與原市民應(yīng)該在各種公共服務(wù)和福利方面應(yīng)完全對等。但應(yīng)然與實然不同，受各種傳統(tǒng)因素影響，即使農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)型，也難以享受到原城市居民福利。城鎮(zhèn)出現(xiàn)新的二元社會，這需要通過制度約束，依靠政策法律保障農(nóng)民工市民權(quán)益。一要盡快出臺工資條例，實現(xiàn)同工同酬。工資條例醞釀多年仍未出臺，農(nóng)民工與城市居民同工不同酬現(xiàn)象普遍存在，造成勞動貢獻(xiàn)與勞動收入的不對等。二要保證農(nóng)民工勞動權(quán)益，實現(xiàn)體面就業(yè)。實現(xiàn)農(nóng)民工體面生存是城鄉(xiāng)社會融合的必然要求。用人單位除按時足額繳納“五險一金”外，還要保障農(nóng)民工職業(yè)安全保護(hù)和休假休息權(quán)益，尤其女工的懷孕、生育和哺乳期間的權(quán)益保護(hù)。政府應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督檢查企業(yè)非自愿加班行為，對嚴(yán)重侵犯農(nóng)民工勞動權(quán)益的行為可以采用經(jīng)濟(jì)、行政甚至刑事處罰手段。三要實現(xiàn)城市居民公共服務(wù)和城市福利均等化。

4. 將農(nóng)村職業(yè)教育納入國家義務(wù)范圍，普遍提高農(nóng)村勞動力職業(yè)技能水平

農(nóng)村繼9年義務(wù)教育后應(yīng)繼續(xù)實行義務(wù)后教育，即職業(yè)義務(wù)教育。一是將初中畢業(yè)未升學(xué)人員納入“9+2”職業(yè)義務(wù)教育范疇，通過法律強制其參加免費的農(nóng)村中等職業(yè)教育。二是將40歲以下農(nóng)村未轉(zhuǎn)移勞動力納入國家免費培訓(xùn)范圍，讓每一個勞動力掌握一門以上實用技能，可以是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)，也可以是非農(nóng)生產(chǎn)技術(shù)技能。三是法律規(guī)定企業(yè)承擔(dān)職工培訓(xùn)義務(wù)。企業(yè)有義務(wù)定期為職工提供職業(yè)培訓(xùn)，不具有培訓(xùn)條件的企業(yè)可以由國家教育部門委托有資質(zhì)的專業(yè)培訓(xùn)單位集中培訓(xùn)，企業(yè)繳納培訓(xùn)稅。

5. 建立和完善農(nóng)民工工資正常增長機制，提高農(nóng)民工市民化能力

一是盡快制定勞動工資條例，法律保障農(nóng)民工與城市居民同工同酬。二是建立農(nóng)民工工資正常增長機制。各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平定期提高農(nóng)民工最低工資標(biāo)準(zhǔn)，建立農(nóng)民工工資正常增長機制，讓農(nóng)民工同樣享受城市發(fā)展成果。三是建立農(nóng)民工補償性工資標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)民工惡劣勞動條件的補償水平。

6.重塑城鎮(zhèn)文明，促進(jìn)城鎮(zhèn)社會融合發(fā)展

戶籍制度改革和勞動力市場建立，農(nóng)村勞動力得以自由流動轉(zhuǎn)移就業(yè)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)弱化，但城鎮(zhèn)形成了新的多元結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)單一化文明受到來自不同地域不同文化的新居民沖擊，城鎮(zhèn)需要構(gòu)建融合性的城鎮(zhèn)文化。第一，城鎮(zhèn)政府的福利性政策應(yīng)一視同仁，而不應(yīng)區(qū)別對待，讓新舊居民間不存在優(yōu)越感的差別。第二，政府公共就業(yè)政策要均等地覆蓋到新舊居民，消除就業(yè)服務(wù)差別。政府政策引導(dǎo)企業(yè)消除用工歧視，實現(xiàn)新舊居民同工同酬和勞動權(quán)益的對等。第三，構(gòu)建融合的社區(qū)文化。社區(qū)管理部門應(yīng)吸納新居民積極參與社區(qū)社團(tuán)組織、娛樂文化活動等，讓新舊居民在協(xié)作和交流中實現(xiàn)多元文化的碰撞和融合。