摘要：在我國行政公產(chǎn)仍然是一個學術概念，它作為行政法實施過程中必不可缺少的物質(zhì)條件，在保證公共行政完成的過程中發(fā)揮著重要的作用。但由于缺乏明確的識別和劃分標準，公產(chǎn)制度成為我國行政法體系中的軟肋。本文通過分析國內(nèi)外對公產(chǎn)的不同的法律定義以及行政公產(chǎn)分類的解析，突出了界定行政公產(chǎn)的現(xiàn)實意義，以便更好的對行政公產(chǎn)進行治理。

關鍵詞：行政公產(chǎn)；法律特征 ；分類；現(xiàn)實意義

一、行政公產(chǎn)的理論界定及分類

（一）國內(nèi)外對行政公產(chǎn)的法律定義

1.國外對行政公產(chǎn)的法律定義

（1）大陸法系國家對行政公產(chǎn)的法律界定

大陸法系的公私法劃分逐步產(chǎn)生了“公”和“私”的觀念，進而成為行政公產(chǎn)的理論前提。但同屬于大陸法系的國家和地區(qū)，行政公產(chǎn)的概念和制度設計也有著較大的差異。法國是大陸法系最早提出公產(chǎn)概念的國家，隨后學者們普遍采用了“公產(chǎn)”這個概念，1833年法國學者v.普魯東在其《公產(chǎn)論》中指出：“政治共同體的財產(chǎn)中有一些是公共的財產(chǎn)，供一般公眾使用，在他們的用途沒有改變之前，不能轉(zhuǎn)讓，也不能作為取得時效的標的。它區(qū)別于政治共同體的另一部分財產(chǎn)——私產(chǎn)?！?此后，學者莫里斯.奧里烏認為公產(chǎn)產(chǎn)業(yè)是指其公用的目的及其用途決定的不可轉(zhuǎn)讓且不受時效約束的行政產(chǎn)業(yè)，公產(chǎn)的附屬物與公產(chǎn)具有基本相同的屬性。2在法國的行政立法中，1857年的《法國國有財產(chǎn)法典》最先明確了公產(chǎn)的界定標準，即國有財產(chǎn)中，由于本身的性質(zhì)或由于政府制定的用途而不能作為私有財產(chǎn)的屬于公產(chǎn)。其他的財產(chǎn)則屬于私產(chǎn)。然而這一界定也未得到法國行政法學界的認同。行政法院仍然通過判例從實際的用途上最早將行政主體的財產(chǎn)區(qū)分為公產(chǎn)和私產(chǎn)兩類。直到1947年才確定了為法國行政法學界統(tǒng)一接受的觀點，即公眾直接使用的財產(chǎn)和該財產(chǎn)的自然狀態(tài)或經(jīng)過人為的加工以后的狀態(tài)必須是專門的或者主要的適應于公務所要達到的目的的——公務作用的財產(chǎn)以及與上述兩種公產(chǎn)接觸的物體。其實縱觀法國的理論和實踐，其并沒有概括性的公產(chǎn)概念，而是更多地從列舉公產(chǎn)的外延種類、公產(chǎn)與私產(chǎn)的界限、公產(chǎn)的所有權(quán)以及限制財產(chǎn)權(quán)的角度來對公產(chǎn)進行歸納的。

與法國不同，德國，日本以及我國的臺灣地區(qū)多采用“公物”這一概括性的的法律概念。公物包括了所有直接供大眾福祉或者行政主體自身需要的財產(chǎn)。具體到德國，在德國的行政法上，公物制度與我國所講的行政公產(chǎn)制度比較類似，即經(jīng)由提供公用，直接用以達到特定公目的，適用行政法之特別規(guī)則，而受行政公權(quán)力支配的物。并在此基礎上將公物分為公用使用物、行政使用物和財政財產(chǎn)，前兩者形成狹義的公物，三者共同形成最廣義的公物。

深受德國法影響的日本，一般認為公物是指國家或者公共團體直接為了公共目的而提供使用

的有體物，將行政使用物排除在外，強調(diào)公共目的的直接性，此為最狹義的公物概念。在我國臺灣地區(qū)，一般認為公物系指直接供公的目的使用之物，并處于國家和其他行政主體所得直接支配著而言。3此種觀點贊同德國的狹義公物概念；還有一部分學者贊同日本的狹義公物概念，將公務公產(chǎn)排除在公物之外，強調(diào)公物的公用性。由此可見我國臺灣地區(qū)雖然贊同德國的關于公物的基本內(nèi)涵界定，但對公物的實際外延產(chǎn)生了沖突。

（2）英美法系國家對行政公產(chǎn)的界定

在英美法系中，由于沒有對公法和私法進行明確的劃分，所有也就沒有明確概括的公物概念，但是沒有概念并不一定意味著英美法系國家沒有公產(chǎn)的存在。在美國，理論上就有public domain的概念，其含義即包括廣義上的全部公有或者國有財產(chǎn)，實踐上，從羅斯福新政之時，出于保證基本人權(quán)，擴大就業(yè)的立場出發(fā)，美國的給付行政的力度不斷加大，涉及社會給付的公共事業(yè)部門無論從數(shù)量還是質(zhì)量方面都得到了很大的發(fā)展，如公民的福利保證，公民的廉租房等；英國，公產(chǎn)制度是以從普通法發(fā)展起來的公共信托理論為基礎。4在公私法一體化的格局下，英國的公產(chǎn)制度也要受到財產(chǎn)法的調(diào)整，只是在對其使用的規(guī)則上與一般的私產(chǎn)有所不同，而且英國的公產(chǎn)概念的外延一般比較廣，甚至包括司法機關、行政機關以及議會的財產(chǎn)。

2.我國對行政公產(chǎn)的法律界定

在當下，我國國內(nèi)行政法界對行政公產(chǎn)的理論研究還比較薄弱，但是對于行政公產(chǎn)的界定卻存在著較大的分歧。

第一種觀點是從公產(chǎn)的使用主體的角度來界定的——公產(chǎn)是由國家、行政機關或者其他被授權(quán)、被委托的組織和個人直接為了公共目的而使用的財產(chǎn)，此觀點注意到了公共目的，但是過分強調(diào)了行政主體在公產(chǎn)利用關系中的地位，而忽略了公眾作為公產(chǎn)的受益者的重要的法律地位。

第二種觀點是從公產(chǎn)的物權(quán)來源角度來界定的——行政公產(chǎn)是指行政主體為了提供公用而所有或者管領的財產(chǎn)。持這種觀點的學者還進而提出了公產(chǎn)有若干要素支持其共通（1）國家或者行政主體對于公產(chǎn)享有所有權(quán)，并且這種權(quán)利必須有法律依據(jù)；（2）公產(chǎn)須為公共目的而提供使用；（3）公產(chǎn)的范圍受能否為人類支配的影響。這種觀點注意到了公產(chǎn)的公用目的，但是強調(diào)了把行政機關對公產(chǎn)的物權(quán)作為公產(chǎn)形成的權(quán)力來源，而公法權(quán)力的來源顯然應當是公法規(guī)范而非私法規(guī)范或者私法權(quán)利。此外在國家所有權(quán)的前提下，強調(diào)行政機關對公物的所有權(quán)，本身帶有“一物二權(quán)”的嫌疑。

第三種觀點是從公產(chǎn)的要素理論來擬定公產(chǎn)界定所必須符合的條件——公物是由行政主體支配下的直接服務于公共利益的財產(chǎn)。認為是否把一項財產(chǎn)歸入公物的范疇，起決定性作用的要素有兩個：共同的利益和適用公法規(guī)則。由此可知，這種觀點較為準確的識別到公產(chǎn)規(guī)則是公產(chǎn)區(qū)別于其他財產(chǎn)的核心，但是仍然存在著不足，如公共利益比較抽象，缺乏具體的判斷標準，同時將公眾對公產(chǎn)的間接受益排除在外，不僅侵犯了公眾的分享權(quán)和期待權(quán)，與難以使公產(chǎn)納入社會公眾的監(jiān)督之中。

（二）行政公產(chǎn)的分類

正確的界定行政公產(chǎn)概念是我們認識行政公產(chǎn)理論的邏輯起點，通過借助公產(chǎn)的不同分類有利于我們更加準確的把握行政公產(chǎn)的內(nèi)容。由于社會主義的公有制的特性，將行政公產(chǎn)種類劃分如下：

1.政務用公產(chǎn)和公眾用公產(chǎn)

政務用公產(chǎn)主要是行政主體自己使用，即為了公共目的的實現(xiàn)，為了更好地履行職責而使用的物，如辦公樓、辦公汽車；政務用公產(chǎn)主要是供行政主體內(nèi)部使用，但其最終用途也是公共利益；公眾用公產(chǎn)即行政主體直接提供公眾使用的公產(chǎn)，如道路、橋梁、廣場等，公眾用公產(chǎn)可以分為一般使用、許可使用和特許使用。

2.自然共產(chǎn)和人工公產(chǎn)

這是根據(jù)公產(chǎn)成立過程的不同而劃分的，自然公產(chǎn)是指以其原有的自然狀態(tài)，保持原樣而被直接利用的公產(chǎn)，如河流、湖泊等；人工公產(chǎn)是指經(jīng)過人力加工后改變了其原有形態(tài)后提供公用的，如橋梁、道路等。由于自然公產(chǎn)和人工公產(chǎn)的形態(tài)的不同而導致其在公共使用目的設定程序上的不同。

3.有體公產(chǎn)和無體公產(chǎn)

根據(jù)公產(chǎn)的表現(xiàn)形態(tài)而進行的劃分。隨著國家行政的不斷推進，行政目的日益多元化，而基于行政目標實現(xiàn)所需要的手段也日漸多樣化。公產(chǎn)也突破了有體公產(chǎn)的模式，出現(xiàn)了無體公產(chǎn)?！肮锕滩灰杂畜w物為限，無體物得亦成為公物，如公共用電，但若非行政主體所能支配者，則非公物之范疇”。

4.公有公產(chǎn)和他有公產(chǎn)

根據(jù)行政公產(chǎn)的管理主體和所有權(quán)歸屬是否一致為標準進行的劃分。公有公產(chǎn)指行政主體所有的公產(chǎn)，即行政主體對公產(chǎn)享有所有權(quán)和管理權(quán)；他有公產(chǎn)指行政主體為了達到一定的管理目的，依法律規(guī)定的程序，對私人的財產(chǎn)取得他物權(quán)，以使用他人的動產(chǎn)或者不動產(chǎn)，來求的公共目的的實現(xiàn)的財物。此種情況下的公產(chǎn)雖由行政主體管理，但其仍屬于所有權(quán)不歸行政主體所有的私人之物。這一劃分打破了傳統(tǒng)行政公產(chǎn)理論，行政公產(chǎn)是管理權(quán)而非所有權(quán)的客體。

二 、行政公產(chǎn)的構(gòu)成要素

通過上述對國內(nèi)外的不同的公產(chǎn)理論和實踐的介紹，不難發(fā)現(xiàn)對公產(chǎn)的識別絕非易事。在結(jié)合國內(nèi)外不同的理論研究和我國的具體國情下，我認為此種觀點最適宜，即將行政公產(chǎn)定義為：行政主體在公法支配下的直接服務于公共利益或者為了完成行政任務而自身使用的財產(chǎn)。以下從公產(chǎn)的主體要素、權(quán)力和權(quán)利要素、目的要素和財產(chǎn)要素方面對其進行分析。

（一） 公產(chǎn)的主體要素

一般來講公產(chǎn)的主體是承擔著政府公共職能并提供公共服務的行政主體，但是由于各國對行政主體的表述存在差異，所以導致了提供公產(chǎn)的主體在學理上的不一致，法國的行政公產(chǎn)僅限于公共公產(chǎn)，強調(diào)行政公產(chǎn)是所有權(quán)的客體，同時強調(diào)公產(chǎn)的提供者職能是行政機關，而不包括私人除非私人從事的活動具有明顯的公共服務標志；而德國和我國的臺灣地區(qū)的公產(chǎn)制度強調(diào)公產(chǎn)是“物”，包括公共公產(chǎn)和公務公產(chǎn)，不包括財政公產(chǎn)；既包括公有公產(chǎn)也包括他有公產(chǎn)。日本的公產(chǎn)制度與德國的基本相同，強調(diào)公產(chǎn)的存在形式必須是有體物。我認為：隨著法治福利性國家的建立，行政主體呈現(xiàn)多元化、民營化的趨勢，提供公產(chǎn)的主體不再局限于政府，而是拓展到了一切在法律上獨立的、經(jīng)行政組織授權(quán)執(zhí)行行政任務的組織和主體，公私部門的多元主體合作提供公產(chǎn)將成為大勢所趨。

（二）公產(chǎn)的權(quán)力和權(quán)利要素

公產(chǎn)的權(quán)力要素要求行政主體在以公產(chǎn)為媒介提供公共服務時，必須對公產(chǎn)具有權(quán)力根據(jù)，即對公產(chǎn)的公法上的支配權(quán)，支配權(quán)不同于所有權(quán)，支配權(quán)不僅包括所有權(quán)還包括管理權(quán)。行政主體對公物有支配權(quán)并不意味著他對公物也享有所有權(quán)。在公產(chǎn)的發(fā)展歷程來看，公產(chǎn)支配權(quán)的地位已高于公產(chǎn)所有權(quán)。在行政主體呈現(xiàn)多元化、民營化的趨勢下，支配主義已經(jīng)代替所有主義成為判斷一項財產(chǎn)是否為公產(chǎn)的標準。同時在福利行政的歷史趨勢下，公眾對公產(chǎn)享有用益權(quán)，即公產(chǎn)要為公眾使用或收益。公產(chǎn)用益權(quán)是指公眾使用公產(chǎn)或者因公產(chǎn)而收益的權(quán)力。公眾享有公產(chǎn)用益權(quán)，一方面明確了公民分享公產(chǎn)的公法權(quán)力來源，在法治國家中，人民獲取公產(chǎn)所帶來的利益已成為一種法定的權(quán)利和必然，而不同于以前“政府的恩惠”。另一方面是判斷公產(chǎn)價值最終實現(xiàn)的唯一標準。不論是公共公產(chǎn)還是公務公產(chǎn)，其最終的落腳點必須是人民受益。

（三）公產(chǎn)的目的要素

在公產(chǎn)的概念中有兩個目的要素，即公共目的和行政目的。行政目的屬于國家目的的一種，與司法目的、立法目的并列。行政目的是實施行政任務所要達到最終結(jié)果，而其中的行政任務是指為了接受人民的委托，為了人民的利益而進行的活動。所以行政目的在一定程度上來說也是以人民利益為目的的，所以行政目的和公共目的在本質(zhì)上是一致的。滿足公用目的是公產(chǎn)確立的核心要素，該要素不僅闡明了公產(chǎn)存在的法律動因，而且還指導著公產(chǎn)從設立、管理到最終利用的全過程。畢竟公共利益是所有行政活動的理由和界限所在，即使行政主體對某種財產(chǎn)具有權(quán)力來源，但如果不是出于公共目的，那也就不是公物，如軍事物資和設備。所以公物必須滿足公共利益的需要，而公物滿足了行政目的也就等于滿足了公共利益 的需要。

（四）公產(chǎn)的財產(chǎn)要素

公產(chǎn)作為特殊的財產(chǎn)，并不完全服從于私法的一般規(guī)范，由于公產(chǎn)的公用目的，因此其具有一定的特殊性。首先行政公產(chǎn)的相對通融性，即指法律規(guī)定的行政公產(chǎn)原則上不允許轉(zhuǎn)讓、出借、留置、抵押的流通行為和不能成為交易的標的。傳統(tǒng)行政法學認為公產(chǎn)不具有可通融性，因為允許其通融，將會喪失其提供公共使用的前提和依據(jù)。如法國即采用嚴格禁止主義的原則，但是這一否認公產(chǎn)的融通性的概念不利于公產(chǎn)的有效利用。如近些年的排污權(quán)的設置、許可；BOT合同的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離都體現(xiàn)了公產(chǎn)的相對通融性。這有利于彌補政府對公產(chǎn)建設投入的不足又最大限度的發(fā)揮了公產(chǎn)的功效。其次，對于公產(chǎn)的強制執(zhí)行方面，以不可強制執(zhí)行為原則，以強制執(zhí)行為例外。強制執(zhí)行是判決確定的義務人在無正當理由不履行判決書所確定的義務時，權(quán)利人向法院提出申請，要求強制執(zhí)行判決所確定的內(nèi)容的一種司法活動。強制執(zhí)行可采用查封、扣押、凍結(jié)、拍賣等措施。我國對于公產(chǎn)能否強制執(zhí)行沒有明確的規(guī)定。如果不屬于國家所有的公產(chǎn)在強制執(zhí)行后，其共用目的沒有改變，或者為了更大的公共利益即可強制執(zhí)行，而屬于國家所有的公產(chǎn)為了防止國家財產(chǎn)的流失，則不允許對其的強制執(zhí)行。再次，對于公用征收方面也有限制，公用征收是行政主體為了公共利益的目的，按照法定的程序，以強制方式取得私人的不動產(chǎn)所有權(quán)或者他物權(quán)并給予補償?shù)男姓袨?。由于公產(chǎn)可以分為他有公產(chǎn)和公有公產(chǎn)。對于他有公產(chǎn)，由于公產(chǎn)的所有權(quán)掌握在私人的手中，因此可以進行征收，對于公用公產(chǎn)，由于所有權(quán)掌握在行政機關手中，如需征收，只需相關部門依程序劃撥即可，而不需利用征收手段來完成。

三、行政公產(chǎn)法律界定的現(xiàn)實意義

在現(xiàn)代法治國家中，政府從公共利益的需要出發(fā)，有為人民提供全面、充分和及時的公共行政的職責。任何公共行政的實現(xiàn)都需要三個基本要件：一公共行政的權(quán)力要件即法律對政府部門權(quán)力的授于；二公共行政的人力要件即要有實施行政權(quán)力的公務人員；三“行政機關實施行政活動，離不開物的手段?！?這是公共行政的物力要件即為實現(xiàn)公共行政而必備的財產(chǎn)，也就是行政公物或公產(chǎn)。公產(chǎn)是所有管理的前提和基礎，而我國的行政法學界長期對行政公產(chǎn)研究的漠視，導致了公產(chǎn)理論和實踐的空白，故而行政公產(chǎn)的法律界定就顯得尤為必要。

（一）有助于實現(xiàn)對公產(chǎn)管理和利用的法制化

縱觀我國當下的行政法理論和實踐現(xiàn)狀，依法行政和合理行政的著眼點更多的在于行政法中的權(quán)力要件和人力要件的治理，而對于物力要件——行政公產(chǎn)不論從立法和實踐上都缺乏有效地法律規(guī)制。同時加上傳統(tǒng)內(nèi)外行政行為的劃分以及監(jiān)督制度的不完善，進一步阻止了公眾對行政機關財產(chǎn)行為的監(jiān)督，造成了行政機關對自己財產(chǎn)的暗箱操作，加劇了行政行為的不透明化。行政機關通過暗中操作將各種事業(yè)性收費截留，挪用，成為了員工的福利甚至理財投資的資本，這不僅違反了取之于民，用之于民的原則，而且阻礙了對公共行政服務的循環(huán)擴大投入。所以隨著權(quán)力行政轉(zhuǎn)向服務行政，國家賠償不僅應包括權(quán)力行為也包括非權(quán)力行為，不僅包括作為違法也包括不作為違法；在現(xiàn)代社會，公民越來越多地依靠國家、社會和行政機關提供基本的生存之需要，與此同時國家也負有這方面的義務，提供公產(chǎn)以便更好的服務公眾；如果行政機關不履行或者怠于履行這種義務，其中包括合理的注意義務，即構(gòu)成不作為的違法，而且這種違法不應僅限于違反法規(guī)，而且包括行為客觀上缺乏正當性，即違反職務上的義務，違反信賴利益等，因此政府不僅要對違反公權(quán)力造成的損失負責也要對公產(chǎn)的設置、管理未盡到安全注意義務而造成的損失負責；同時由于沒有一個健全的法制環(huán)境的保證，使的得公產(chǎn)在管理和使用上存在很大的法外空間，因此加強對行政公產(chǎn)的法律界定也就是為行政公產(chǎn)在管理和使用上提供立法支持，進而實現(xiàn)對公產(chǎn)管理的法制化。

（二）有利于保護原告的合法權(quán)益

隨著向給付行政的轉(zhuǎn)變，行政機關負擔的越來越多的職能，行政公產(chǎn)是其實現(xiàn)行政的物的手段，那么在行政公產(chǎn)的利用者與設置、管理者之間就形成了公產(chǎn)利用關系，此屬于行政法律關系，不是平等的民事合同關系，不適用民法的規(guī)定，且應當確立無過錯的歸責原則。如井蓋的設置和管理者有檢查、制止單位和個人的違法破壞行為，可見井蓋的設置和管理者是行使行政管理職責的行政主體，與使用者形成行政法律關系；并且應當確立無過錯責任原則，將公產(chǎn)致害納入國家賠償?shù)姆秶?，只要存在侵?quán)事實，不論其有無過錯，都應當對受害者承擔責任，由國家進行賠償，這樣有利于原告損失獲得實際的賠償。

（三）有助于福利型國家的建立

隨著社會的發(fā)展，政府的職責也深入到社會的方方面面，由先前的干預行政向給付行政轉(zhuǎn)變，即由以前被動的單純維護秩序到主動的為社會提供一些服務，于此同時行政法調(diào)整的社會關系也越來越廣泛，但是也伴隨著形態(tài)多樣的行政違法行為，除了傳統(tǒng)的行政違法行為即行政機關不作為或者亂作為導致行政相對人的利益受到損害，構(gòu)成行政違法行為的主要形

態(tài)外，利用行政機關自身掌握的財產(chǎn)，監(jiān)守自盜，侵犯公眾的分享權(quán)和期待權(quán)的行政違法行

為也逐漸成為社會的頑疾。因為隨著將行政公產(chǎn)納入法律體系，用成套的法律制度來保障政府服務于公眾的財產(chǎn)能夠得到有效的確認和鞏固，使得政府的服務職能得到了持續(xù)和法定的保證，促使福利型國家的建立。

（四）有助于國家所有權(quán)的制度的建立

行政公產(chǎn)和私產(chǎn)是一對概念，對行政公產(chǎn)的研究從側(cè)面來說也有利于行政私產(chǎn)的研究，對行政私產(chǎn)的確立和界定也具有重要的影響。在法國，一般認為，行政主體財產(chǎn)中不屬于公產(chǎn)部分的財產(chǎn)都是行政私產(chǎn)；在日本，《國有財產(chǎn)法》把國有財產(chǎn)分為行政財產(chǎn)（直接用于公用目的，盡量排除私法干預）與普通財產(chǎn)（不能被直接用于特定的行政目的，普遍適用私

法）6行政公產(chǎn)的研究有利于防止國家對屬于公共利益或者全民利益的財產(chǎn)商業(yè)化處分；同時對于行政私產(chǎn)的研究又有利于國有動產(chǎn)實現(xiàn)社會化配置和自由流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)私產(chǎn)的最大利用。

參考文獻

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作者簡介：王豪（1950—），男，漢族，湖北省襄陽市人，湖北法正大律師事務所主任律師，中國政法大學法律碩士研究生。