小甄

最近一則消息引起筆者的關(guān)注，報(bào)載，在南方H7N9禽流感流行之際，南京市城管局宣布在4月9日24點(diǎn)前，南京市區(qū)范圍內(nèi)（涉農(nóng)除外）居民必須自行處理飼養(yǎng)的家禽家畜（雞、鴨、鵝、食用鴿、兔、羊），否則要接受罰款等行政處罰，并由城管部門對(duì)家禽家畜強(qiáng)行宰殺。筆者從事農(nóng)業(yè)立法多年，對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)有一定研究，因此對(duì)南京市城管部門的這個(gè)規(guī)定深感不解。一是城管部門是否有權(quán)力決定應(yīng)該由政府統(tǒng)一做出的決策；二是城管部門這樣的決定為什么沒(méi)有政府的同意？三是城管部門置相關(guān)主管部門的職權(quán)何處？城管部門規(guī)定一出，居民自然要配合行動(dòng)，一個(gè)老太太為了保住自己的兩只雞，竟然不惜勞頓將雞送至百公里之外！

習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話特別強(qiáng)調(diào)：“任何組織或者個(gè)人，都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”，“保證憲法實(shí)施，就是保證人民根本利益的實(shí)現(xiàn)”。在依法治國(guó)、依法行政的大前提下，任何行政執(zhí)法都必須具備目的正當(dāng)性、程序合法性、手段合理性等諸多要件。先從目的正當(dāng)性來(lái)看，南京市城管此舉似乎有著表面上無(wú)比正當(dāng)?shù)睦碛?，即防止H7N9禽流感的蔓延。但是城門失火、殃及池魚的做法，則不禁讓人對(duì)其目的的正當(dāng)性打了折扣。從世界衛(wèi)生組織和國(guó)內(nèi)衛(wèi)生防疫部門公布的權(quán)威疫情報(bào)告來(lái)看，此次疫情的來(lái)源體確認(rèn)為是禽類（當(dāng)時(shí)只是懷疑）并未涉及畜類。那為什么南京市城管要求家畜家禽一起宰殺？進(jìn)而言之，即使為了達(dá)成防疫這一緊急的正當(dāng)目的，為什么“涉農(nóng)”的家禽家畜就能夠逃脫？十年前的禽流感，國(guó)家相關(guān)部門對(duì)于涉及的禽類都是一樣的處理，而今天南京城管部門的做法令人費(fèi)解。我們是否可以這樣認(rèn)為，首先從執(zhí)法主體層面而言之，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，動(dòng)物防疫一般應(yīng)由獸醫(yī)防疫部門行使執(zhí)法權(quán)。如果在發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生緊急事件的情況下，則依照法律應(yīng)由各級(jí)政府緊急事態(tài)處理機(jī)構(gòu)或衛(wèi)生行政部門作為執(zhí)法主體進(jìn)行處置，而城管部門國(guó)家并沒(méi)有授權(quán)給它處置相應(yīng)的事務(wù)。在某種特殊情況下，政府機(jī)構(gòu)可以委托自己的職能部門臨時(shí)執(zhí)行某項(xiàng)特殊行政職能。但南京城管部門此次發(fā)布的通告并未受到南京市政府之委托，因此南京城管部門是否具備“強(qiáng)令百姓屠宰家禽家畜”的權(quán)力讓人懷疑。其次從程序合法性來(lái)看，依據(jù)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》、《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》、《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，發(fā)生重大疾病和疫情時(shí)，應(yīng)當(dāng)成立應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)，制定應(yīng)急處理預(yù)案，發(fā)布應(yīng)急命令和采取其他必要應(yīng)急處理措施。必要時(shí)，還必須進(jìn)行專家論證和社會(huì)意見(jiàn)征詢等工作。但從各類媒體公布的資訊報(bào)道來(lái)看，南京城管部門并沒(méi)有走相關(guān)的法律程序，就“擅自決定”采取全城撲殺措施，在程序上留下瑕疵。最后從手段合理性的角度來(lái)看，手段是否是不可替代的，手段的強(qiáng)度與目的匹配，行政收益大于行政成本的投入，這是行政執(zhí)法必須嚴(yán)格遵循的“比例原則”。以“大炮去打蚊子”自然是愚人之舉。南京城管部門此次在世界衛(wèi)生組織、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部還沒(méi)有做出具體確認(rèn)結(jié)果的情況下，在沒(méi)有嚴(yán)格醫(yī)學(xué)科學(xué)證據(jù)支持的情況下越權(quán)執(zhí)法，其做法值得商榷。

另外，家禽家畜既是公民私有財(cái)產(chǎn)，也有可能是公民精神上的寄托。即便是家禽家畜飼養(yǎng)妨礙了他人的安寧，污染了城市環(huán)境，有礙城市的觀瞻，也應(yīng)該依照相關(guān)法律法規(guī)予以處理。沒(méi)有法律法規(guī)規(guī)定的，則應(yīng)根據(jù)立法的正當(dāng)程序適時(shí)“建章立制”。一個(gè)行政部門動(dòng)輒“法外執(zhí)法”，這既違反國(guó)家的法律法規(guī)，也會(huì)使政府形象在百姓的心中留下陰影。