鄭曉花

【摘要】社會(huì)保障制度是中國特色社會(huì)主義事業(yè)必要而且重要的組成部分，關(guān)系到我國改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，關(guān)系到國家的長治久安。將進(jìn)城農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，則不僅可以為農(nóng)民工解決工傷、疾病、養(yǎng)老等現(xiàn)實(shí)問題，也有助于在城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度體系之間建立起一個(gè)連接的通道，幫助農(nóng)民完全向產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)化，逐漸完善我國社會(huì)保障制度體系、最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，這也是中國城市化過程中出現(xiàn)的一個(gè)過渡性問題的解決。本文從農(nóng)民工的社會(huì)保障的現(xiàn)狀出發(fā)，分析了產(chǎn)生的原因以及政府在此方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和扮演的角色。重點(diǎn)思考政府在完善農(nóng)民工的社會(huì)保障方面的作為，盡快構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的農(nóng)民工社會(huì)保障制度來保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工；社會(huì)保障；政府作為

一、農(nóng)民工社會(huì)保障的概念界定

（一）農(nóng)民工的概念界定

“農(nóng)民工”一詞最早出現(xiàn)在1984年中國社會(huì)科學(xué)院《社會(huì)學(xué)通訊》中，這一稱謂比較準(zhǔn)確地描述了農(nóng)民工的雙重身份現(xiàn)狀。主要是權(quán)力經(jīng)濟(jì)時(shí)代對城鄉(xiāng)實(shí)行不同公民待遇的城鄉(xiāng)戶籍制度，以及改革開放后新設(shè)立的城市準(zhǔn)入制度。農(nóng)民工兼有農(nóng)民與工人雙重身份，具體是指擁有農(nóng)村戶口而主要在城鎮(zhèn)第二、第三產(chǎn)業(yè)中就業(yè)的勞動(dòng)者。[1]

（二）農(nóng)民工的社會(huì)保障范疇界定

按照國際慣例，社會(huì)保障的實(shí)施對象是各國全體公民。我國社會(huì)保障的權(quán)利主體是具有我國國籍身份的全體公民，既包括城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村人口，當(dāng)然也包括農(nóng)民工。因此，我國農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)享受的社會(huì)保障內(nèi)容包括：農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助以及社會(huì)福利等。[1]

二、農(nóng)民工社會(huì)保障的現(xiàn)狀分析

（一）社會(huì)保險(xiǎn)現(xiàn)狀

第一，養(yǎng)老保險(xiǎn)。我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展相當(dāng)緩慢。2001 年勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)規(guī)定的通知》，對農(nóng)民工合同制職工參保、轉(zhuǎn)移及退保做出規(guī)定。北京、浙江等部分省市也制定了相應(yīng)政策，試圖推動(dòng)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立。但是執(zhí)行效果并不理想，呈現(xiàn)出農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率低、退保率高的現(xiàn)象且醫(yī)療保險(xiǎn)制度構(gòu)建不夠合理。第二，醫(yī)療保險(xiǎn)。勞動(dòng)和社會(huì)保障部 2008年的調(diào)查顯示，醫(yī)療保險(xiǎn)的參保率相比養(yǎng)老保險(xiǎn)更低，僅為10%左右。據(jù)2008年7月在北京、廣州、南京和蘭州四地的一項(xiàng)調(diào)查顯示，參加醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工生病時(shí)去醫(yī)院就醫(yī)的僅占31.9%。[2]第三，工傷保險(xiǎn)。隨著我國工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，工傷和職業(yè)病已經(jīng)成為了一個(gè)重大的社會(huì)問題。截至2009年底，全國農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的人數(shù)為5587萬人，盡管如此，目前仍有超過60%的農(nóng)民工根本享受不到工傷保險(xiǎn)。[2]在現(xiàn)在由于企業(yè)責(zé)任的缺失和減少補(bǔ)償費(fèi)用，大多都避開正規(guī)途徑，與農(nóng)民工以一次性支付賠償?shù)男问剿较陆鉀Q，但賠償遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)農(nóng)民工的創(chuàng)傷和醫(yī)療費(fèi)用。第四，失業(yè)保險(xiǎn)。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級、經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變以及農(nóng)民工自身技能不高等原因，農(nóng)民工普遍面臨失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)企事業(yè)單位招用的農(nóng)民合同制工人應(yīng)當(dāng)參加失業(yè)保險(xiǎn)，具體落實(shí)情況是農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)參保率非常低，幾乎被排斥在失業(yè)保險(xiǎn)體制之外。第五，生育險(xiǎn)。目前我國的生育保險(xiǎn)制度正在建設(shè)之中，從各地制定的政策來看，有的甚至還沒有將農(nóng)民工納入生育保險(xiǎn)覆蓋范圍。

（二）社會(huì)福利現(xiàn)狀

社會(huì)福利是由國家和社會(huì)為保障和維護(hù)社會(huì)成員一定的生活質(zhì)量，滿足其物質(zhì)和精神方面的需求而采取的社會(huì)保障政策以及所提供的設(shè)施和服務(wù)。從享有社會(huì)福利程度的角度看，農(nóng)民工所能享受的福利待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)。由于農(nóng)民工仍以農(nóng)民的身份出現(xiàn)在城市，導(dǎo)致其相應(yīng)社會(huì)保障權(quán)益得不到實(shí)現(xiàn)。

（三）社會(huì)救助現(xiàn)狀

目前理論界對建立農(nóng)民工社會(huì)保障體系的必要性和緊迫性已有廣泛共識(shí)，但對農(nóng)民工社會(huì)救助的研究尚處于起步階段。對于大部分農(nóng)民工，無論是當(dāng)他們年輕力壯時(shí)遭遇失業(yè)、疾病或?yàn)?zāi)害時(shí)，還是將來體力隨年齡增長喪失勞動(dòng)能力時(shí)，他們的生活將日漸艱難，除了政府救助，別無出路。農(nóng)民工群體在城鎮(zhèn)社會(huì)救助體系中的獲益非常有限。

三、農(nóng)民工社會(huì)保障水平低下的原因分析

（一）城鄉(xiāng)二元體制

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以來，由于戶籍制度、勞動(dòng)用工制度和糧食配給制度的實(shí)行，同時(shí)政府試圖緩解城鎮(zhèn)就業(yè)、住房、醫(yī)療、城市管理上的壓力等因素，選擇執(zhí)行城鄉(xiāng)地區(qū)差別政策，由此就形成了城鄉(xiāng)分割的戶籍制度以及與之配套的其他二元制度，也就形成城鄉(xiāng)二元戶籍制度。[3]其中最為顯著的就是城鄉(xiāng)政策差異，如醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、教育資源等方面。農(nóng)民工的戶籍問題，使其享受不到城鎮(zhèn)居民的待遇。這不僅是導(dǎo)致農(nóng)民工就業(yè)難、居住難、看病難、子女上學(xué)難、社會(huì)保障缺失、社會(huì)地位低、邊緣化的重要因素，更是農(nóng)民工不能市民化、不太可能真正在輸入地定居下來、農(nóng)民工問題不能最終解決的主要原因。

（二）缺乏統(tǒng)一完善的社會(huì)保障體系

當(dāng)前農(nóng)民工社會(huì)保障基本上是處于“多種模式、各行其道”的狀態(tài)，多種模式的并存使得社會(huì)保障在實(shí)際操作和執(zhí)行中具有濃厚的“地方特色”，協(xié)調(diào)一致的局面尚未形成。[4]農(nóng)民工輸入地和輸出地政府在制定社會(huì)保障政策時(shí)都是從各自利益出發(fā)，再加上農(nóng)民工群體的高流動(dòng)性，如何對他們進(jìn)行管理已經(jīng)成了地方政府不得不面對的挑戰(zhàn)。由于農(nóng)民工就業(yè)流動(dòng)性大，工作缺乏穩(wěn)定性，保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移形成當(dāng)?shù)卣粔K很大的利益蛋糕。因此，出現(xiàn)了很多地方處理社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)都“愿轉(zhuǎn)不愿接”、對退保大開綠燈的現(xiàn)象。至此農(nóng)民工沒有真正得到社會(huì)的尊重和保障。

（三）政府責(zé)任的弱化

以往政府對農(nóng)民工采取的主要是管制、限制、防范為主的政策，始終都是注重如何管理和控制他們，使之所謂“有序化”，避免對城市造成太大的“沖擊”。[5]而很少意識(shí)到他們也是我國社會(huì)中與城市居民一樣平等的一員，他們具有與城市居民一樣的工作與生活等方面的權(quán)利，同樣需要政府為他們提供有效的服務(wù)和支持。政府對待農(nóng)民工的這種限制與防范的消極政策所導(dǎo)致的最終結(jié)果將是農(nóng)民工在逐漸被邊緣化的同時(shí)，其個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)也在不斷累積，進(jìn)而加劇其弱勢地位。

（四）政府角色的缺失

關(guān)于農(nóng)民工的社會(huì)保障方面，政府角色并沒有充分發(fā)揮其作用致使農(nóng)民工的一些權(quán)益得不到保障。首先，政府對建立農(nóng)民工社會(huì)保障制度重視的程度不夠。其次，政府就此方面的管理模式急需轉(zhuǎn)變，需要轉(zhuǎn)變政府角色，提高服務(wù)水平。再次，政府在改進(jìn)相關(guān)的社保制度方面明顯滯后，執(zhí)法力度不強(qiáng)。最后，農(nóng)民工的社會(huì)保障制度的法律法規(guī)的缺失使得農(nóng)民工的一些權(quán)益得不到保護(hù)。

（五）農(nóng)民工自我保護(hù)意識(shí)有待提高

由于政府起初只注重城市的各種保障制度的建立，把社會(huì)保障的包袱扔給了農(nóng)村自行解決。農(nóng)村沒有積累資金，無法發(fā)展教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等等事業(yè)，從而也導(dǎo)致了農(nóng)村人口受教育水平、技能低下的窘?jīng)r。雖然近幾年農(nóng)民工的綜合素質(zhì)有所提高，但是由于缺乏對社會(huì)保障制度的正確認(rèn)識(shí)，法律法規(guī)知識(shí)的欠缺使得他們無法了解和運(yùn)用正規(guī)渠道保護(hù)自己的權(quán)益。

四、關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障中的政府作為

（一）社會(huì)保障中政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任

首先，政府應(yīng)承擔(dān)確立社會(huì)保障模式的責(zé)任。一個(gè)國家確立什么樣的社會(huì)保障模式，將關(guān)系到社會(huì)保障體系的構(gòu)建以及政府的職能定位。因此，中國政府必須慎重選擇和創(chuàng)新社會(huì)保障模式，最大限度地發(fā)揮社會(huì)“穩(wěn)定器”和經(jīng)濟(jì)“平衡器”的作用。其次，政府應(yīng)承擔(dān)社會(huì)保障的立法責(zé)任。事實(shí)上，社會(huì)保障制度既是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度，同時(shí)也是一項(xiàng)法律制度。社會(huì)保障是國家為了整個(gè)社會(huì)的利益，通過立法強(qiáng)制實(shí)施的。再次，政府應(yīng)承擔(dān)社會(huì)保障的轉(zhuǎn)制成本責(zé)任。政府作為社會(huì)保障制度的主體，對承擔(dān)社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)制成本具有不可推卸的責(zé)任。由于國家過去實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付的保障制度，“老人”和“中人”的個(gè)人賬戶沒有積累必要的保障資金，所需彌補(bǔ)的這部分資金缺口就是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的轉(zhuǎn)制成本。[3]最后，政府成為財(cái)政支持與“最終付款人”。[6]社會(huì)保障制度是一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)制度，涉及到大量資金的流轉(zhuǎn)。這種資金流轉(zhuǎn)具體表現(xiàn)為社會(huì)保障基金的籌集、運(yùn)營和發(fā)放。政府對社會(huì)保障的財(cái)政支持與財(cái)政兜底責(zé)任是社會(huì)保障財(cái)務(wù)穩(wěn)定的重要保證。

（二）社會(huì)保障中政府角色的定位

首先，政府應(yīng)當(dāng)作為制度的供給者。社會(huì)保障具有純公共物品屬性（社會(huì)救助、社會(huì)福利）和準(zhǔn)公共物品屬性（社會(huì)保險(xiǎn)）。[7]世界各國的社會(huì)保障，無論是由政府直接主辦，還是以政府力量為主通過社會(huì)組織形式來開展，政府都承擔(dān)著主要責(zé)任。社會(huì)保障是關(guān)系國計(jì)民生的重大社會(huì)問題，因此，政府有責(zé)任和義務(wù)為農(nóng)民工提供社會(huì)保障制度。其次，政府應(yīng)成為資金的籌集者。農(nóng)民工作為一個(gè)涵蓋眾多人口數(shù)量的特殊群體，其社會(huì)保障權(quán)益的享受亦需要大量社會(huì)保障資金的注入，只有政府才能擔(dān)當(dāng)社會(huì)保障資金的籌集者、分配者和調(diào)劑者角色。再次，政府應(yīng)為宏觀調(diào)控者。社會(huì)保障是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要保證，而社會(huì)穩(wěn)定是國家長足發(fā)展的基礎(chǔ)，因此建立完善的社會(huì)保障體系以促進(jìn)社會(huì)發(fā)展是政府的基本責(zé)任。因此，政府肩負(fù)著協(xié)調(diào)中央和地方的社會(huì)保障政策，調(diào)整整個(gè)社會(huì)的利益均衡的重任。最后，政府應(yīng)當(dāng)成為公平的維護(hù)者。社會(huì)保障制度隨著社會(huì)的發(fā)展，應(yīng)既強(qiáng)調(diào)公平又兼顧效率，這就需要把原本分散的社會(huì)保障制度統(tǒng)一起來，產(chǎn)生最大社會(huì)效益。這個(gè)統(tǒng)一的過程就是利益的調(diào)整過程，只有通過政府強(qiáng)有力的組織才得以實(shí)現(xiàn)。政府在推行農(nóng)民工社會(huì)保障工作中的的主體地位是不容改變的，制度的不公正、機(jī)會(huì)的不平等，靠農(nóng)民工自身的力量難以改變，只有依靠政府的力量才能解決。

結(jié)語

隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民工群體的社會(huì)保障問題逐漸成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。農(nóng)民工社會(huì)保障制度的落實(shí)，關(guān)系到其合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)對協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的同步發(fā)展、加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)以及促進(jìn)“三農(nóng)”問題的解決等方面，都具有重要作用。無論是由政府直接主辦，還是以政府為主體由社會(huì)組織舉辦，政府在社會(huì)保障中都扮演著極其重要的角色。政府如何承擔(dān)自身的角色和責(zé)任直接影響到農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益的實(shí)現(xiàn)程度。因此，推動(dòng)政府關(guān)于社會(huì)保障的作為對我國農(nóng)民工轉(zhuǎn)型及工業(yè)化進(jìn)程具有重要意義。

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