夏顯力 王樂 趙敏娟 羅丹

摘 要： 農地經營權資本化既是促進農地規(guī)模經營，轉變農業(yè)增長方式的現(xiàn)實選擇，也是實現(xiàn)農地流轉機制創(chuàng)新及其效率增進的客觀要求。論文在對農地經營權資本化發(fā)展內涵分析的基礎上，探究了農地經營權資本化驅動農地規(guī)?；膬仍跈C理，從模式誕生背景、模式主要特征、模式實踐效果等層面，對比分析了以農村土地股份合作制、農村土地使用權信托、農村“土地銀行”等為代表的幾種農地經營權資本化運作模式的特點，提出通過培育農地經營權資本化的有利環(huán)境，來克服農地制度變遷過程中的路徑依賴，加速農地規(guī)?；?。

關鍵詞：農地經營權；資本化；規(guī)?；?；土地股份合作制；土地銀行

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2013）05-0022-07

國內外實踐證明，農地規(guī)模化經營是實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。改革開放以來，以均田承包為主要特征的家庭聯(lián)產承包責任制，極大地調動了農民的生產積極性，帶來了中國農業(yè)生產的迅速發(fā)展和農民收入的快速提高，使得中國在較短時間內實現(xiàn)溫飽問題的根本解決。但是隨著這一制度效應的逐漸釋放，與之相隨的農地細碎化經營、難以與市場接軌、比較效益低下等問題漸露端倪，并已構成新時期提高農民收入和農產品競爭力的障礙。尤其是農地的細碎化對先進機械設備與技術的選擇應用、土地綜合產出率和全要素生產率提升、糧食生產的規(guī)模效應、農業(yè)結構調整都產生了顯著的負面影響[1-6]。由于農地細碎化與歷史上土地小額出賣和分割繼承，現(xiàn)有的農地產權不清、農地交易成本過高、農戶兼業(yè)化、市場多變性、定價機制缺失等密切相關[7，8]13-21[9-12]，是在政治、經濟、技術、制度、人口、生產力、地理環(huán)境等多種因素共同作用下出現(xiàn)的一種合乎理性選擇的結果。因此，在中國，農地經營從細碎化到規(guī)模化的轉變異常艱難。盡管黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。有條件的地方可發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社等規(guī)模經營主體?！?，但在總體水平上，農地承包經營權市場流轉發(fā)生率仍然偏低。當前，基于公平而導致的農地細碎化與基于效率而要求的農地規(guī)模經營之間的矛盾日益突出，迫切需要制度回應；而通過完善農地承包經營權自愿流轉制度和建立有效地支持政策體系，顯然是可供選擇的制度安排[13-16]。當然，制度框架的設計和政策體系的建立，需要在極大化激勵農戶和極小化改革風險之間進行相機抉擇，這無論是從理論層面探究，還是從實踐層面運作，都極其困難。基于此，本文從農地經營權資本化的視角，探討農地由細碎化向規(guī)?；D變的驅動機制及其實現(xiàn)路徑。

一、農地經營權資本化的提出及其發(fā)展內涵

《中華人民共和國農村土地承包法》第四條規(guī)定：“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩(wěn)定。農村土地承包后，土地的所有權性質不變，承包地不得買賣。”《物權法》第十一章規(guī)定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制。土地承包經營權人有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩余期限?！笔邔萌腥珪徸h通過的《決定》指出：“要穩(wěn)定和完善農村基本經營制度，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。”2011年底召開的中央農村工作會議指出：“土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的合法財產權利，無論他們是否還需要以此來做基本保障，也無論他們是留在農村還是進入城鎮(zhèn)，任何人都無權剝奪?！庇纱丝梢姡瑥闹贫仍O計和政策制定層面看，國家始終堅持和保證了農地集體所有制的價值取向。我國目前實行的集體所有、家庭承包經營，所有權與經營權分離的農地產權模式，盡管還存在所有者主體地位虛置、所有權安全性不強、經營權邊界劃分不清等問題，但國家各項農地政策出臺，始終是在堅持和肯定農地集體所有制基礎上，從農地承包經營權內涵界定、性質劃分、權能實現(xiàn)、利益保障、市場流轉等方面予以改進，以維護農戶承包利益，保障農戶農地經營權能，彌補現(xiàn)有制度缺陷。顯然，農地規(guī)?；潭忍岣吆茈y依靠所有制變革來完成，其不符合我國人口多、耕地少，人地關系高度緊張的國情。以私有化實現(xiàn)農地規(guī)模經營，面臨絕大多數(shù)農民將失去土地、失去生活和就業(yè)保障的風險，這既不符合“耕者有其田”的制度設計初衷，也很難為廣大農民所接受。

在此背景下，農地經營權資本化既是促進農地規(guī)模經營，轉變農業(yè)增長方式的現(xiàn)實選擇，也是實現(xiàn)農地流轉機制創(chuàng)新及其效率增進的客觀要求?！稗r地經營權資本化”是指通過建立規(guī)范的流轉市場和完善的政策體系，把一直以來位處資產評估機構視野之外的農地經營權納入市場化的價值表述體系，并在市場經濟條件下，由農地承包經營權的享有者自由決定是否轉讓農地經營權以及以何種價格何種方式進行轉讓，并實現(xiàn)其財產權利的過程。農地經營權資本化變農戶有形的農地經營權為無形的資本收益權，把潛在的生活保障轉化成了現(xiàn)實的經濟來源；在不改變農地承包關系的前提下降低了農民從事非農活動的機會成本，解決了農業(yè)現(xiàn)代化進程中農地資源和其他生產要素的優(yōu)化配置問題。

二、農地經營權資本化驅動農地規(guī)?；膬仍跈C理

實踐中，不論是土地供給方還是土地需求方，其首先考慮的是通過農地經營權資本化運作能否獲益，獲益多少等問題^[17]。為此，我們構建農地經營權資本化的成本收益理論模型，來分析農地經營權資本化對土地供給方和土地需求方決策的影響，以及其驅動農地規(guī)模化的內在機理。

（一）土地供給方的成本收益理論模型

1.成本和收益的內涵界定。農戶作為農地經營權資本化運作過程中的土地供給主體，其供給成本C_S，包括因土地轉出后從事其他工作而失去的農業(yè)生產收益，即機會成本C_S1；因土地流轉供需雙方談判、簽約、監(jiān)督等所產生的交易費用C_S2；以及因為另謀職業(yè)過程中所要擔負的額外成本C_S3。農戶通過土地流轉的收益Y_S，包括土地經營權資本化的經濟收益Y_S1；農戶土地轉出后的非農就業(yè)收入Y_S2；以及結束務農生活后投入新的生活，通過生活方式的轉變、知識技能的提高、社會保障和公共福利的改善等，所獲得的自我人力資本提升收益Y_S3。

2.成本收益理論模型的構建。（1）供給方的成本C_S=C_S1+C_S2+C_S3；（2）供給方的收益Y_S=Y_S1+Y_S2+Y_S3；（3）供給方的凈收益Y_N=Y_S-C_S。

3.供給方凈收益的分析。（1）若供給方凈收益大于零，即Y_N> 0，Y_S-C_S> 0，Y_S> C_S，則愿意參與農地經營權資本化的農戶數(shù)量會增多，用于農地經營權資本化交易的土地供給數(shù)量也會大幅增加，最終形成供給超過需求的局面，使得土地經營權價格下降。通過供求曲線分析，土地供給增加，供給曲線向右下方移動，與需求曲線相交于較低的一點，此時對應的土地經營權均衡價格下降，均衡數(shù)量增加。價格下降使得在同等成本條件下，需求方可吸收更多的土地進行農業(yè)生產經營，從而加速了農地規(guī)?；?。（2）若供給方的凈收益小于零，即Y_N< 0，Y_S-C_S< 0，Y_S< C_S，則愿意進入農地經營權市場的農戶會減少，用于交易的土地供給大幅減少，導致供不應求，土地經營權交易價格上漲。表現(xiàn)在供求曲線上，土地供給減少使得供給曲線向左上方移動，與需求曲線相交于較高的一點，此時對應的土地均衡價格上升，均衡數(shù)量減少。價格的上升使得相同預算條件下，需求方能吸收到的土地數(shù)量減少，用來從事農業(yè)生產經營的土地數(shù)量可能會不足，從而會抑制農地規(guī)?；?。

（二）土地需求方的成本收益理論模型

1.成本和收益的內涵界定。土地需求方可以是單個農業(yè)大戶、農業(yè)合作社、從事農業(yè)生產的企業(yè)等。其在農地資本化運作過程中的成本C_D，包括轉入土地后投入土地生產經營過程中購買各生產要素所需要的生產成本C_D；土地經營權交易中支付給農戶的交易價格成本C_D2；為達成土地流轉交易而進行談判、簽約等過程中發(fā)生的交易費用C_D3。相應的，需求方的經濟收益主要指生產性收益Y_D：指需求方通過增加技術、資金投入，優(yōu)化土地、勞動力、資金等要素資源配置，提高勞動生產率，擴大產量，產生的生產性收益Y_D；需求方由于轉入土地后從事農業(yè)經營而享受到有別于從前的就業(yè)、收入、生存、養(yǎng)老保障等額外收益Y_D2。

2.成本收益理論模型的構建。需求方的成本C_D=C_D+C_D2+C_D3；供給方的收益Y_D=Y_D+Y_D2；需求方的凈收益Y_M=Y_D-C_D。

3.需求方凈收益的分析。（1）若需求方凈收益大于零，即Y_M> 0，Y_D-C_D> 0，Y_D>C_D，則有更多投資者進入土地經營權市場，土地經營權需求大幅增加，使需求大于供給，交易價格上漲。表現(xiàn)在供求曲線上：需求大幅增加，需求曲線向右上方移動，與供給曲線相交于較高的一點，導致均衡價格上升，均衡數(shù)量增加。均衡價格上升使得花費相同的成本只能購買到更少的土地經營權，從而用來投入農業(yè)生產的土地數(shù)量減少，在一定程度上會抑制農地規(guī)?；＃?）若需求方凈收益小于零，即Y_M<0，Y_D-C_D< 0，Y_DD

3.農業(yè)生產在追求規(guī)模效益的過程中，提高了農業(yè)機械化水平和勞動生產率，降低了農產品成本，提高了農業(yè)利潤水平。發(fā)展合作規(guī)模經營的信號一經釋放，對效益低下的農業(yè)生產散戶來說，無疑產生了巨大的吸引力。在沿海經濟發(fā)達地區(qū)，許多農民不再從事農業(yè)生產經營，而是集中精力從事二、三產業(yè)的生產經營活動，大量土地閑置撂荒，造成土地價值的巨大浪費^[19]。此時，土地股份合作制、土地使用權信托、“土地銀行”以及土地有價證券都能實現(xiàn)在保證農戶土地承包權不受損失的基礎上，通過入股、信托、“存貸”等方式獲得高于閑置撂荒，甚至細碎化耕種的收益。這使得農地經營權資本化在運作之初，就能得到大部分農戶的積極響應。

4.單個農戶在參與市場競爭、面對市場風險時身單力薄，在與政府交涉過程中不能掌握話語權，常常付出了較大的土地流轉成本，卻得不到滿意的土地流轉收益。并且由于缺乏市場規(guī)范，容易造成市場混亂、維權困難等問題。而通過將土地歸并集中，打包交由種植大戶、合作經營組織、農業(yè)生產企業(yè)等統(tǒng)一進行規(guī)?；洜I，既克服細碎化經營帶來市場競爭力較弱的弊端，又提高了農業(yè)生產面對市場風險的應對能力。同時，通過有效地將農民和村集體組織起來，節(jié)約了與政府打交道的成本，使交易費用大幅降低，并能在一定程度上改善土地市場亂象叢生的局面^[20]。從這一點來看，無論是股份合作制、土地信托，還是“土地銀行”、土地有價證券，都具備增強市場競爭力、提高市場風險應對能力以及降低交易費用等優(yōu)勢。

（二）模式主要特征

由表1我們可以看到，以上四種模式的業(yè)務內容各具特色，功能定位大體分為兩種：盈利機構、非盈利機構。其中，農村土地使用權信托和農村“土地銀行”都是由政府出面組織成立，專為土地流轉提供服務的不以盈利為目的的中介機構^[21]。而在農村土地股份合作制與農村土地使用權證券化制度下，無論是成立股份制農業(yè)生產企業(yè)，還是建立土地證券市場，均是以盈利為目的，追求利潤最大化為目標。對比這四種模式的收益分配方式發(fā)現(xiàn)，只有農村“土地銀行”是收入固定，且風險最小。而其他三種模式，農戶參與后獲得的是預期收益，且收益額度存在浮動的可能性。

（三）模式實踐效果

我國的農村土地股份合作制自20世紀80年代發(fā)軔于廣東南海，近年來再度成為熱點問題，在江蘇省東臺市、蘇州市、鎮(zhèn)江市，山東省蓬萊市、青州市、膠州市，浙江省海鹽縣、桐鄉(xiāng)市等地區(qū)得到了積極地推廣和發(fā)展。我國農村土地使用權信托的發(fā)展最為典型的當屬浙江省紹興縣成立的縣、鎮(zhèn)、村三級土地承包經營權信托服務組織，以及河南省安陽縣 8 000 多個農戶自愿將土地承包經營權設立信托，自身投入到二、三產業(yè)中去，謀生存，求發(fā)展[22]3。農村“土地銀行”在四川彭州、山東諸城、寧夏平羅、浙江南岸村、陜西楊凌等地得到了很好的實踐和發(fā)展，對促進當?shù)亟洕l(fā)展，提高農民收入等方面起到了重要作用。

通過表2的對比，以上四種農地經營權資本化運作模式在典型地區(qū)的實踐成效顯著。這四種模式在具體運作方面都制定了相應的管理章程，以環(huán)環(huán)相接的運作流程來規(guī)范整個土地流轉工作的開展。同時，各模式都以簽訂合同的方式來保障供需雙方的合法權益。此外，各模式通過出臺一系列的補貼政策來保障農戶的生計問題。例如，楊凌“土地銀行”對土地全被租用且不能從事生產的農戶，每年分別補貼40公斤小麥和玉米；對于達到補貼標準年齡的老人，每人每月發(fā)放生活補貼60元。除了針對農戶的社會保障政策，各模式也為土地經營者設立了專項補貼。例如，吳江市對整村水稻流轉給合作社經營且全部實行機插秧的，每年每畝補償300元；張家港市對糧食種植面積100畝以上、蔬菜種植面積30畝以上的規(guī)模經營農戶，每年每畝獎勵300元；楊凌區(qū)政府按每畝200元，建立土地流轉風險基金，對因自然災害或其他原因造成損失不能支付地租的農戶、專業(yè)合作社或企業(yè)，從風險基金中支付租金保障群眾利益^[24]。

四、結論與政策建議

（一）結論

黨的十七屆三中全會對我國農村土地流轉產生了深遠影響，各地農村土地制度改革和農地流轉模式創(chuàng)新引發(fā)了理論爭鳴。實踐證明，農地股份合作制、農地使用權信托、農村“土地銀行”等創(chuàng)新模式的出現(xiàn)，為解決農村土地有效流轉提供了落腳點。這些模式之所以能立足于農地改革進程并有所作為，首先是因為制度創(chuàng)新建立在符合政策法規(guī)要求的基礎上，通過對國家政策和法律法規(guī)的認真拿捏，加上管理章程的進一步細化，讓制度的實施更具操作性，并受控于法律法規(guī)范圍內。其次，當?shù)卣谕七M農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、實現(xiàn)農地制度改革方面敢為人先。通過前期調研、反復論證，引進適合本地區(qū)推行的農地經營權資本化運作模式，并因地制宜加以變通和完善，投入專項資金以保證制度的實施。同時，這些制度在設計之初，抓住了農戶對土地預期收益看漲的心理，為農戶提供合理的經濟收益，并通過制定各項配套政策和措施，消除其農地流轉后的種種擔憂。

江蘇蘇州、浙江紹興、陜西楊凌、重慶江津，這四個不同地域類型、經濟水平的地區(qū)，分別選擇了不同的農地經營權資本化運作模式并卓有成效。歸其原因，我們不難發(fā)現(xiàn)，這四個省市經濟發(fā)展水平差異較為明顯。經濟發(fā)達省份土地流轉后的增值收益一路看漲，農戶愿意承擔較大的風險坐享高收益回報。而經濟相對落后、農民思想相對保守的西部地區(qū)，以固定金額進行土地流轉收益分配顯得更為穩(wěn)妥。經濟發(fā)達地區(qū)的農戶在流出土地以后，所面臨的非農就業(yè)機會較多，而西部地區(qū)的農戶在二次就業(yè)過程中個人能力和就業(yè)機會都不如前者樂觀，故而在制度設計方面，需要加大其社會保障的力度。

（二）政策建議

通過以上分析，我們可以得出以下結論：農地經營權資本化是一種農地制度深層次創(chuàng)新，是一種減少農地制度運行成本和制度變遷風險的工具，是規(guī)模經營主體供需雙方經過博弈，對各自可預期的農地經營權收益曲線做出調整，最終使雙發(fā)的利益曲線完全重合的過程。由于受到制度變遷各種因素及制度變遷發(fā)動者、參與者初始條件的影響，制度變遷有自己的路徑依賴。因此，以農地經營權資本化為核心的農地制度變革，需要通過培育農地經營權資本化的有利環(huán)境，來克服農地制度變遷過程中的路徑依賴性。

1.以培育市場主體為核心，加速誘導性制度變遷。農地經營權資本化過程中，涉及多方主體利益的協(xié)調。首先，要尊重土地供給方農戶的流轉意愿，加強對“農地資本化”理念的宣傳和引導，消除農戶對“存地”、“入股”的抵觸情緒，使其真正認清“土地資本化”不是對土地承包權的剝奪，而是在長期穩(wěn)定承包權的基礎上搞活經營權，是對家庭聯(lián)產承包責任制的有益創(chuàng)新和完善^[25]。在合同規(guī)定范圍內，為農戶創(chuàng)造“可進可退，雙向選擇”的寬松環(huán)境，培育理性的土地供給主體。其次，對土地需求方而言，無論是企業(yè)、合作社，還是承包大戶，在擴大生產規(guī)模，大面積吸收地塊之前，政府需要組織專家對擴大規(guī)模后所投產的農業(yè)項目進行前景評估，引導土地需求主體選擇符合政策的高投資回報率的農業(yè)項目進行投資，提高農地利用效率與使用效益，給農戶提供高于存地前收益的股金分紅收入。

2.以轉變政府職能為重點，推進強制性制度變遷。在我國特殊國情決定的農村土地制度與農村金融體系條件下，政府在農地經營權資本化運作過程中通常扮演主導角色。政府要利用制度安排這只“看得見的手”，規(guī)范和推動農地經營權資本化發(fā)展。政府需增強服務理念，從廣大農民根本利益出發(fā)，充分調動農民的積極性、主動性，發(fā)揮農民的實踐主體作用。一方面，進一步完善現(xiàn)有的農村土地制度，真正實現(xiàn)所有權、承包權與經營權（使用權）三權分離，做到明晰所有權、穩(wěn)定承包權、放活經營權，加快農村土地資源向土地資本轉化前期業(yè)務的開展。另一方面，在當前“以工補農、以城帶鄉(xiāng)“戰(zhàn)略下，國家應進一步加大財政支持力度，積極推進農地經營權資本化在各地的試點示范效應，為土地流轉創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

3.以流轉平臺建設為依托，降低農地流轉交易成本。首先，土地需求方的資信狀況是影響農戶是否流轉土地的關鍵因素。因此需要提高土地流轉市場的準入門檻，積極完善信用擔保體系，建立個人信用檔案，加強對土地需求方的資信審查力度，凈化農地流轉市場的資信狀況?？筛鶕?jù)資信類別，實施差別化利率，資信好對應低利率，資信欠佳則對應高利率。其次，搭建實用的土地流轉交易數(shù)字化系統(tǒng)，組建高素質、高學歷的人才管理隊伍，以現(xiàn)代化、網(wǎng)絡化、人才化促進農村土地有效流轉；同時，需積極穩(wěn)妥地引入適度的市場競爭機制，完善農地流轉市場的管理制度，建立相應的地產市場信息、確權、預測、評估、仲裁等服務機構，加強土地流轉合同管理的規(guī)范性，降低交易風險，減少交易成本。再次，在土地價格評估上，借助專業(yè)的價格評估機構進行公正評估土地價值作為存地入股本金，確保農地資本價格公平合理。此外，還要完善我國法律制度，降低法律救助成本，提高司法效率，并加大對借地者故意違約的懲罰力度，真正做到“有法可依，違法必究，執(zhí)法必嚴”。

4.以完善保障服務為抓手，優(yōu)化制度變遷的外部環(huán)境。完善的社會保障能夠給有意愿轉出土地的農戶帶來生活安全感，從而更樂意存地入股，使地源數(shù)量得到保障。因此，農地經營權資本化在保障農戶能夠獲得較高經濟收益的同時，還必須加強并完善農民的社會保障制度，確保農戶將土地轉出后，避免由于身份置換而構成生存安全威脅。要積極為其提供就業(yè)信息和就業(yè)機會，組織非農就業(yè)崗前培訓，弱化農民進入城市后工作生活的身份限制。為確保農地經營權資本化后的資金按時足額回收，國家應完善農業(yè)保險制度，對因自然災害等客觀原因造成歉收的農業(yè)項目，加大對借地者實施農業(yè)補貼力度；同時，對于投資前景看好的農業(yè)項目，金融機構還需要在資金上提供有力支持。

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System Optimization and Realization Route of Farmland Operation Transform From Fragmentation to Scale

——Viewing From Capitalization of Farmland Operating Right

XIA Xian-li1，WANG Le1，ZHAO Min-juan1*，LUO Dan2

（1. College of Economics and Management， Northwest A&F University， Yangling， Shaanxi 712100； 2. Office of Central Rural Work Leading Group， Beijing 100001， China）

Abstract：Capitalization of farmland operating right is both the realistic option of facilitating farmland scale operation， changing agricultural growth mode， and it is also the objective demand of achieving mechanism innovation and efficiency improving of farmland transfer. On the basis of connotation analysis of farmland operating right development， this article explores inherent mechanism of how capitalization of farmland operating driven farmland scale. Then， it compares the backgrounds， characters and effects of the operation patterns， like rural land stock cooperative system， rural land use right of the trust and rural "land bank". It proposes， through cultivating favorable environment for farmland operating capitalization， to overcome the path dependence during the institutional change process， and to speed up farmland scale.

Key words： farmland operating right； capitalization； scale； land stock cooperative system； land bank