劉瓊蓮 劉志敏

[摘 要]2012年出臺的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》基于公民需求，確定了涵蓋九大領域的國家基本標準，提出供給有效擴大、發(fā)展較為均衡、服務方便可及、群眾比較滿意并最終實現(xiàn)基本公共服務均等化的目標。這些目標的實現(xiàn)需要有地方政府公共服務機制、健全的社會管理責任機制、公共財政機制、權力監(jiān)督機制來支撐。這個標準凸顯的亮點在于：折射出人格主體思想的光芒，借鑒了西方社會管理的經驗，把握住政府的公共責任與服務職能，捕捉到公民社會發(fā)展的節(jié)點以及突出基本公共服務的系統(tǒng)性和動態(tài)性。

[關鍵詞]社會滿意度；基本公共服務；國家標準；均等化

中圖分類號：D693.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008410X（2013）01005907

2012年7月國務院印發(fā)的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）是新中國成立以來在基本公共服務領域首次編制的國家級專項規(guī)劃，確定了基本公共服務內涵為八大領域與殘疾人基本公共服務，共44類80個基本公共服務項目。國家基本標準的制定向我們昭示：中國政府責任與公民權利并行的模式已經基本確立。本文基于社會滿意度，探討基本公共服務國家標準的范疇與特征、均等化目標與動力機制及其亮點之所在。

一、基本公共服務國家標準的范疇與特征

基本公共服務均等化已成為當前中國政府的施政方針與制度安排。這個動態(tài)的復雜的系統(tǒng)工程借重于標準、財政、監(jiān)管等因素來共同促進基本公共服務主體、客體之間的供需平衡，政府（尤其是地方政府）作為最大的提供主體，市場即企業(yè)與社會（尤其是公民個人）的作用也不可缺少。而既可作為需求方又可能成為供給方的公民是基本公共服務均等化的核心。

（一）基本公共服務國家標準的范疇。進入新階段后，我國社會發(fā)展問題凸顯，公共服務提上議事日程，尤其是基本公共服務均等化概念的提出，引發(fā)學界、政界對基本公共服務的熱烈討論與具體的實踐，但是一直沒有統(tǒng)一的概念與標準，國家發(fā)改委等部委編制的《規(guī)劃》提出基本公共服務國家標準就顯得及時且必要。首先，《規(guī)劃》中的基本公共服務國家標準不包括基礎設施、環(huán)境保護和公共安全（已納入綜合交通運輸、能源、郵政、環(huán)境保護等相關的“十二五”專項規(guī)劃中），增加了基本社會服務，從而使基本公共服務的供需在現(xiàn)階段變得更加清晰具體。而《規(guī)劃》新增加了基本社會服務領域，突出了公共文化體育領域，并且把殘疾人基本公共服務單獨列出，表明國家在社會發(fā)展方面的根本性導向是保障全體公民（包括特殊群體）能大致均等地享有基本公共服務，使之能有尊嚴且平等地參與社會生活。其次，《規(guī)劃》設定的是純公共物品（作為基本國策的人口和計劃生育與基本社會服務中的優(yōu)撫安置）和準公共物品（基本公共教育、勞動就業(yè)、社會保險、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本住房保障、公共文化體育、部分的基本社會服務、殘疾人基本公共服務）的國家標準，從而把政府的公共責任與權力的具體功能（即對誰負責）和目的（即為了什么而負責）聯(lián)系起來。再次，《規(guī)劃》對每個領域的服務項目、服務對象、保障標準、支出責任與覆蓋水平都進行了清晰的設定，并且把指標具體化，這為現(xiàn)階段社會發(fā)展擬定了目標與任務，也為政府的公共財政支出指出了明確的方向，確定了中央財政和地方各級財政的支出責任，使事權與財權基本上一一對應起來。最后，《規(guī)劃》就資源配置、管理運行、供給方式等進行了制度安排。

（二）基本公共服務國家標準的特征。根據(jù)“十二五”時期的經濟與社會發(fā)展規(guī)劃綱要制定的這個國家基本標準，是為引導公共資源配置與滿足公民生存與發(fā)展基本需求而設定的。首先，《規(guī)劃》為基本公共服務各個領域明確了重點任務、基本標準、保障工程。一方面界定了中央和地方各級政府承擔提供基本教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文體、社會保險、社會服務與殘疾人公共服務的責任，另一方面為公民享有基本生存權、健康權、文化權以及發(fā)展權等，發(fā)揮綜合性、基礎性和指導性的作用。其次，《規(guī)劃》設置的國家標準具有明顯的階段性特征。這是根據(jù)我國經濟和社會轉型時期的社會建設目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的當前政府行動方案和行為依據(jù)。國家基本標準是現(xiàn)階段的最低標準，隨著經濟的發(fā)展和財政收入的增加，這個基本標準要逐漸提高，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域及不同群體間基本公共服務均等化。最后，《規(guī)劃》設定的國家基本標準具有較強的可操作性。這個切實可行的標準主要包括供給有效擴大、發(fā)展較為均衡、服務方便可及、群眾比較滿意并最終實現(xiàn)基本公共服務均等化的目標；中央政府可以根據(jù)需要來選擇合適的貨幣政策、財政金融政策等工具；另外這個標準科學合理地定位為“基本”，內容涵蓋八個領域，也考慮到特殊群體的基本需求，是政府運用公共權力服務于公民權利的一次公開承諾與“歸位”訴求。事實上，基本公共服務均等化具有明顯的工具性特征，它作為追求社會公平與正義的基本手段，最終要滿足人的多元化需求，真正地實現(xiàn)以人為本。從微觀層面來看，這個標準的最終目標是推進包括殘疾人在內的全體社會成員大致均等地享有社會基本服務、基本公共教育、勞動就業(yè)、基本醫(yī)療、基本住房保障等服務。從中觀層面來看，通過各地方政府財政能力的均等化和基本公共服務供給能力的均等化來實現(xiàn)全體公眾消費能力的均等化。從宏觀層面來看，基本公共服務均等化是人類社會從必然王國走向自由王國過程中采用的手段之一，而非追求的目的。當然，地方政府要落實這個國家標準，需要把握標準的精神實質，正確地貫徹制定者的意圖。這要求地方政府既要合理掌握標準的回旋余地，處理好標準制定者與執(zhí)行者之間的利益差別；又要在明確責任的基礎上，結合實際狀況確立原則，選擇服務供給主體、內容與方式；還要靈活高效而又善于創(chuàng)新地執(zhí)行，制訂出可操作的要求與切合實際的考核目標，并彰顯地方特色。

二、基本公共服務國家標準的社會滿意度衡量元素

社會滿意度可用來衡量這個標準是否有效，為實現(xiàn)基本公共服務均等化目標提供參考依據(jù)。社會滿意度作為一項社會心理指征，既體現(xiàn)為一系列與個人利益直接相關的指標（收入、地位、聲譽、社會福利、家庭生活、人際交往、發(fā)展機會、工作成就、自主權利和社會寬容度），也體現(xiàn)為一系列與社會風氣和社會體制相關的指標（官員廉政、社會改革、社會分配、社會道德風尚、社會經濟狀況等）[1]。就基本公共服務國家標準而言，社會滿意度元素主要包括四個方面。

（一）應然前提：擴大有效供給。從經濟學角度看，其價值在于全社會資源配置與有效聚合。其中，擴大供給需要增加政府在基本公共服務領域的投入總量和投入比例；而有效供給則需要優(yōu)化和調整社會資源配置方式。從政治學角度看，其目標在于政府“最大化地實現(xiàn)代表性、回應性和責任的價值”[2]（P32）。政府通過各項制度或者公共政策更大程度地實現(xiàn)其代表性和責任，回應多元利益主體日益增加的基本公共服務需求。從管理學角度看，從管理社會向社會管理轉變，其焦點在于擴大有效的基本公共服務供給這一結果上。為獲得預期效果，在產品和服務的提供方面需要妥善運用市場競爭機制，通過政府、市場、社會力量等多元主體采取多種途徑來提供，即公共服務供給方式多元化，實現(xiàn)提供主體與提供方式多元化。但這要基于“公民（需求）導向”的觀念，政府應該扮演“掌舵者”的角色，關注服務對象（公民）的回應性即社會滿意度。

（二）實然體現(xiàn)：發(fā)展較為均衡?；竟卜瞻l(fā)展包括規(guī)模的擴大和結構的優(yōu)化，最直接的因素是公共服務需求與供給作用的結果。基本公共服務均衡的實質是“以具有普遍可接受性或可容忍性的基本公共服務結果和機會均等來限制社會的不平等，使社會的權利與義務的分配盡可能地達到公正與合理”[3]。從宏觀層面來看，發(fā)展較為均衡是指在全國范圍內要合理布局人、財、物等各種資源，建立資源共享機制，實現(xiàn)供給在總量和結構上與經濟、社會發(fā)展的需求達到相對的均衡。從中觀層面來看，指要基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)間、地區(qū)間在基本公共教育、勞動就業(yè)、衛(wèi)生醫(yī)療、養(yǎng)老服務等各種公共資源配置的均衡，尤其要實現(xiàn)各縣域內基本公共服務的均衡發(fā)展。這是一種內在的、實質的、資源配置的均衡。從微觀層面來看，它包括服務領域內資源配置的均衡、服務結果的均衡以及服務評價的均衡，尤其要明顯地提高農村和老少邊窮地區(qū)的公共服務供給能力、公正平等分配能力以及服務評價能力，以解決公眾的住房難、上學難、看病難、就業(yè)難等問題。

（三）基本特質：服務方便可及?；竟卜盏目色@得性和方便性是落實國家基本標準的重要衡量因素。既要全面建立以基層為重點的服務網(wǎng)絡，解決基本公共服務的可及性與方便性相對不足（尤其是針對低收入和貧困群體）以及災難性事件導致的因病致貧或者因災致貧的問題；又要提高針對特定領域的基本公共服務的設施標準化水平，使基本公共服務需求方（如殘疾人、老年人和病患）能方便地獲得相應的服務；還要增強基本公共服務的規(guī)范化（基于體系的完整性和發(fā)展性）、專業(yè)化（基于理念和專業(yè)人才隊伍的壯大）和信息化（基于政府和社會的開放性和公開性）；更要保障城鄉(xiāng)居民就近獲得服務，通過城鄉(xiāng)基本公共服務規(guī)劃一體化與服務制度銜接，加大農村基本公共服務支持力度等方式，逐漸消除在二元社會結構中基本公共服務獲取的差異性，使城鄉(xiāng)居民享受的基本公共服務具有可及性和方便性。

（四）追求結果：群眾比較滿意。為避免因供給的盲目性而導致基本公共服務國家標準的低效率甚至無效率，政府必須弄清集基本公共服務供需于一體的公眾的需求偏好。政府既要公開信息與提供信息服務以誘導公眾準確表達其需求偏好；又要推行新型社會治理模式的服務行政，實現(xiàn)公眾需求表達渠道的制度化，以服務價值和服務精神為核心和根本，堅持服務的理念、原則，使服務貫穿于政治、行政與第三部門等方面，健全公眾需求表達機制，實現(xiàn)公眾需求表達渠道多元化；還要引導社會合作，共同分擔公共服務的供給，但政府是主要提供者，并且要盡可能降低服務成本中個人負擔的比率；更要推進政府績效評價和行政問責制，構建信任與合作的秩序，這要求政府引導與培育各種社會資本，大力倡導橫向聯(lián)合，引導或鼓勵公眾自發(fā)成立一些民間組織對基本公共服務進行績效評價，并根據(jù)績效評價來進行問責，但又不能囿于基本公共服務的供給以及片面地對效率進行捕捉；此外要關注公眾滿意度。公眾的需求表達渠道、與公眾利益直接相關的指標以及公眾對社會風氣、社會體制等相關指標的滿意程度是政府在落實國家基本標準的過程中首要關注的因素；公共財政和社會資金是正確處理政府與市場、社會的關系以及追求社會公正、執(zhí)行和體現(xiàn)民意的承載形式，其精神內核蘊含著通過公眾滿意度來體現(xiàn)政府的引導功能以及政府作為服務者的角色定位，并能彰顯現(xiàn)代公共行政的倫理責任與精神。

三、基本公共服務國家標準的宗旨與動力機制

基本公共服務國家標準的宗旨是實現(xiàn)基本公共服務均等化，其中政府承擔“兜底”責任，大致均等地享有基本公共服務是公民的權利，核心是機會均等與公眾滿意，確保公民公平分享公共財政和經濟社會發(fā)展的成果。基本公共服務均等化不同于差異化、平均化?；竟卜站然瘡娬{必須基于“人”這一前提，具有充分開放性的供給機會，相對均等與“底線”均等的供給結果，在充分尊重社會成員的自由選擇權和需求偏好表達權的基礎上，政府與市場、社會優(yōu)化合作的供給路徑，以及基本消費均等化和地方政府財政能力的均等化。

《規(guī)劃》制定的國家基本標準，是政府在社會滿意度視域中履行公共服務職責的重要依據(jù)，主要用來解決公民權利和政府權力制衡過程在目前現(xiàn)實中凸顯的問題：一方面，權利與權力產生沖突時，堅持弘揚權利，政府權力服務于公民權利；另一方面，強調公民權利與政府權力之間要形成一種動態(tài)的平衡，強化政府對弱勢群體生存、發(fā)展權的關注。而這個實現(xiàn)的過程需要有相應的動力機制來支撐。

（一）創(chuàng)新地方政府公共服務機制，實現(xiàn)多元利益主體的平衡。各級地方政府是滿足公眾對公正、快捷、方便、高質量公共服務需求的直接承擔者，因而要尋求各級地方政府公共服務的各個要素或各組成部分的重新組合，使其有效耦合、運行同向，信息傳遞暢通，踐行《規(guī)劃》制定的國家標準。這對基本公共服務標準指出要求。首先，提供機制要以公眾滿意為導向。以公眾的需求和參與為前提，關注公眾的認同和支持程度，堅持社會本位和公民本位，提高地方政府的公共服務能力與公共服務的有效性。其次，社會信用機制要靠政府信用引導。地方政府要在自身守信的同時，加強對誠信環(huán)境的綜合治理，推動社會信用體系建設，采用嚴明的獎懲機制，推動誠信文化建設。最后，評估機制要以績效管理為前提。推行績效管理，既要制定適合地方政府服務特點的指標體系和測量方法，為落實國家基本標準提供可操作性方案；又要明確地方政府的績效導向，根據(jù)績效來配置資源與賦予權力，為提高服務績效健全激勵機制；還要引導非政府組織、企業(yè)和公眾各方合作參與共同提供公共服務，借重于各方力量和壓力，推動政府提升服務績效。經濟轉型帶來多方位的社會變革，社會結構發(fā)生巨變，社會矛盾與沖突也逐漸凸顯，信息技術日益發(fā)達、競爭形成、資金的流動性增加以及公民的參與意識對地方政府都形成一種無形的壓力，公共服務的需求日增與供給短缺之間形成一種張力，等等?；诖?，政府當前重要的工作就是根據(jù)現(xiàn)階段的經濟與社會發(fā)展水平提供讓公眾滿意的基本公共服務來實現(xiàn)多元利益主體的平衡。