食藥監(jiān)機構(gòu)改革：整合與放權(quán)

王全寶

“五一”節(jié)剛過，國家食品藥品監(jiān)督管理總局網(wǎng)站官員介紹欄進行了更新，根據(jù)網(wǎng)站更新內(nèi)容顯示，食品藥品監(jiān)管總局新班子已定。

4月18日，國務(wù)院公布的《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》）要求，省、市、縣三級食品藥品監(jiān)管機構(gòu)改革，應(yīng)分別在2013年上半年、9月底和年底前完成；同時要求國務(wù)院各有關(guān)部門不干預(yù)地方政府的改革。

這是繼全國“兩會”公布《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》后，一個月間，國務(wù)院再度下發(fā)文件，加速推進地方食品藥品監(jiān)督管理體制改革。

在此次大部制改革中，食藥監(jiān)系統(tǒng)改革波及面最廣，涉及多達7個部委，覆蓋中央到地方省市縣三級。

《中國新聞周刊》獲悉，約半個月前，國務(wù)院就已將《國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》（簡稱“三定方案”，即定機構(gòu)、定職能、定編制）下發(fā)給新組建的國家食品藥品監(jiān)督管理總局（簡稱“食品藥品監(jiān)管總局”）。

“新三定方案取消了總局很多審批事項，下放了很多權(quán)力，旨在強化地方政府責(zé)任?！?一位不愿具名的原食藥監(jiān)局官員如此評價。

重新調(diào)整架構(gòu)

《中國新聞周刊》記者獲悉，“兩會”剛結(jié)束，在3月18日舉行的國務(wù)院常務(wù)辦公會上，食品藥品監(jiān)管總局的三定方案就已經(jīng)獲得原則通過。3月31日，三定方案已在內(nèi)部下發(fā)并逐級傳達。

三定方案規(guī)定，新組建的國家食品藥品監(jiān)督管理總局（正部級），為國務(wù)院直屬機構(gòu)。食品藥品監(jiān)管總局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)由原來的12個增加到17個，機關(guān)行政編制345名。其中，局長1名，副局長4名，為加強國家食品藥品監(jiān)管總局與衛(wèi)生計生委統(tǒng)籌銜接，增設(shè)一名副局長兼任衛(wèi)生計生委副主任。司局領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)60名，國家食品藥品稽查員10名。

此外，按照生產(chǎn)、流通、餐飲食品安全監(jiān)管職能，國家食品藥品監(jiān)管總局下設(shè)了三個食品安全監(jiān)管司。

此外，總局還增加了綜合司（政策研究室）、科技和標(biāo)準(zhǔn)司、應(yīng)急管理司以及新聞宣傳司。

未能終結(jié)多部門分治局面

在現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體制中，涉及食品安全監(jiān)管的部門有7個，即國務(wù)院食安辦、衛(wèi)生部、工商總局、質(zhì)檢總局、藥監(jiān)局、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部。長期以來，職責(zé)交叉和監(jiān)管空白并存，責(zé)任難以完全落實，資源分散配置難以形成合力，整體行政效能不高，尤其是食品安全“分段管理”“多頭管理”“九龍治水”的問題一度飽受詬病。

此次食藥監(jiān)系統(tǒng)大部制改革，主要就是為了解決過去多部門分頭管理的弊端，通過整合相關(guān)機構(gòu)和職能，提升專業(yè)監(jiān)管和全程監(jiān)管的能力。

《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》指出，新組建的國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要負責(zé)生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)督管理。新組建的國家衛(wèi)計委負責(zé)食品安全風(fēng)險評估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定。農(nóng)業(yè)部負責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理；原來歸商務(wù)部的生豬定點屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部。

上述方案公布之時，有輿論認(rèn)為，改革后專司食品安全的部門只剩下食品藥品監(jiān)管總局、農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)生計生委3個部門。

然而，在《中國新聞周刊》獲悉的三定方案中，食品安全監(jiān)管職能的分工仍然涉及6個部門之多。

根據(jù)三定方案，農(nóng)業(yè)部門負責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品從養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)管管理；國家衛(wèi)生計生委負責(zé)食品安全風(fēng)險評估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定；國家質(zhì)監(jiān)總局仍然負責(zé)食品包裝材料、容器、食品生產(chǎn)經(jīng)營工具等食品相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)加工的監(jiān)督管理，并且負責(zé)進出口食品安全、質(zhì)量監(jiān)督檢驗和監(jiān)督管理；工商行政管理部門負責(zé)保健食品廣告活動的監(jiān)督檢查；商務(wù)部負責(zé)擬定促進餐飲服務(wù)和酒類流通發(fā)展規(guī)劃和政策。

“實際上，改革遠沒有到位，很多職能仍散落在一些部委?！币晃徊辉敢饩呙脑称匪幤繁O(jiān)督總局官員對《中國新聞周刊》評價說。

三定方案規(guī)定，衛(wèi)生計生委負責(zé)食品安全風(fēng)險評估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定。對此，上述人士認(rèn)為，制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)是“很實”職能，“也就是說，衛(wèi)生計生委屬于決策者，食品藥品監(jiān)督總局是執(zhí)行者。衛(wèi)生計生委通過檢測評估，認(rèn)為哪種產(chǎn)品有危害，食品藥品監(jiān)督總局才能處罰。”

改革后，在食品安全監(jiān)管方面，食品藥品監(jiān)管總局仍要與5個部門分工合作，事實上并未終結(jié)食品監(jiān)管多部門分治的局面。

向地方放權(quán)

下放權(quán)力，強化地方政府責(zé)任，也是此次食藥監(jiān)“大部制”改革的一個重點。

4月18日，國務(wù)院公布的《指導(dǎo)意見》強調(diào)，對于食品藥品監(jiān)督管理責(zé)任，地方政府要負總責(zé)。地方各級食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子，由同級地方黨委管理，主要負責(zé)人的任免須事先征求上級業(yè)務(wù)主管部門的意見，業(yè)務(wù)上接受上級主管部門的指導(dǎo)。這樣的管理方式，即為屬地管理。

實際上，這也是延續(xù)了2008年國務(wù)院機構(gòu)改革取消省級以下食品藥品系統(tǒng)垂直管理的做法。

食品藥品監(jiān)管是否該垂直管理，一直以來爭議頗多。從上個世紀(jì)90年代末開始，工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)部門就先后實行省級以下垂直管理。這一模式被認(rèn)為遏制了地方保護主義。

國家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，以前食藥監(jiān)的垂直管理確實解決了監(jiān)管不到位、監(jiān)管矛盾等問題。但不久后，就出現(xiàn)了地方政府將責(zé)任往上推的現(xiàn)象。

“原來部委沒有發(fā)揮總設(shè)計師的作用，比如制定方針政策、監(jiān)督檢查、提出指導(dǎo)意見等，一些部委反而當(dāng)了操盤手。這樣一來，出了問題地方政府當(dāng)然就會向上推卸責(zé)任。此次改革，就下放了很多權(quán)力給地方。”上述不具名原食藥監(jiān)局官員說。

在三定方案中，明確列出下放的五項工作職責(zé)。其中，將藥品再注冊以及不改變藥品內(nèi)在質(zhì)量的申請，藥品、醫(yī)療器械質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證，藥品委托生產(chǎn)許可，進口非特殊用途化妝品等多項職責(zé)，將從總局下放給省級食品藥品監(jiān)督管理部門。

同時，在行政許可審批方面，國家食藥監(jiān)局也進行了取消和整合。藥品生產(chǎn)行政許可和藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證，逐步整合為一項行政許可；藥品經(jīng)營行政許可和藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證，逐步整合為一項行政許可；化妝品生產(chǎn)行政許可和化妝品衛(wèi)生行政許可整合。