以市政債破解地方債危機(jī)

馬駿

在一系列中央和地方的財(cái)政與金融關(guān)系中，包括事權(quán)劃分、財(cái)權(quán)劃分、轉(zhuǎn)移支付、地方債務(wù)、地方金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管等，地方債務(wù)是最可能構(gòu)成系統(tǒng)性和宏觀風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)問(wèn)題。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，巴西自上世紀(jì)80年代以來(lái)經(jīng)歷過(guò)三次大規(guī)模的州政府債務(wù)危機(jī)（1989年、1993年、1999年），三次危機(jī)的根源都是由于州政府過(guò)度負(fù)債，導(dǎo)致在出現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)沖擊的時(shí)候，州政府出現(xiàn)償付危機(jī)，并且每次危機(jī)的結(jié)果都是由聯(lián)邦政府施以援手，這嚴(yán)重加劇了地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，最后甚至導(dǎo)致了銀行危機(jī)。上個(gè)世紀(jì)90年代，阿根廷、墨西哥等國(guó)家也出現(xiàn)過(guò)地方債務(wù)危機(jī)，危機(jī)導(dǎo)致了宏觀風(fēng)險(xiǎn)的加劇。

以中國(guó)國(guó)內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，2009年以來(lái)地方平臺(tái)債務(wù)大幅上升到GDP的20%左右，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)償債風(fēng)險(xiǎn)；隨著監(jiān)管層收緊銀行對(duì)平臺(tái)貸款，2012年開(kāi)始，地方平臺(tái)開(kāi)始轉(zhuǎn)向以信托貸款等方式融資，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始又以新的形式體現(xiàn)出來(lái)。

一方面，由于城鎮(zhèn)化的需要，中國(guó)地方政府和平臺(tái)公司為基礎(chǔ)設(shè)施融資的需求巨大；另一方面，地方自主財(cái)力十分有限（房產(chǎn)稅在近期內(nèi)難以成為主要的地方財(cái)源），自主財(cái)力并將由于“營(yíng)改增”而明顯下降——目前為主要地方稅稅種的營(yíng)業(yè)稅，將在幾年后基本不復(fù)存在，地方的賣地收入又受到中央政策的限制，中央要求大幅度提高對(duì)農(nóng)民征地的補(bǔ)償。因此，地方政府所面臨的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的需求和資金來(lái)源的短缺之間的矛盾將進(jìn)一步激化。

在目前基本不允許地方獨(dú)立發(fā)債的體制下，地方政府被迫不斷采用變相的、不規(guī)范、不透明、沒(méi)有自我約束機(jī)制的方式融資，會(huì)不斷重復(fù)如下惡性循環(huán)：第一階段，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相對(duì)比較低迷的條件下，中央和監(jiān)管部門為了保增長(zhǎng)，對(duì)各種融資渠道減少管制，此后便出現(xiàn)大量不規(guī)范和不透明的地方政府和平臺(tái)的融資活動(dòng)；第二階段，這些不規(guī)范的融資活動(dòng)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過(guò)熱和部分地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)，并使金融體系面臨系統(tǒng)性違約風(fēng)險(xiǎn)；第三階段，監(jiān)管層面突然收緊政策，叫停各種類型的不規(guī)范融資活動(dòng)，隨后導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施投資和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的大幅減速。如果現(xiàn)行體制不變，上述三步將周而復(fù)始，不斷重復(fù)。如果監(jiān)管收得比較及時(shí)，經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)會(huì)出現(xiàn)小周期；如果監(jiān)管收得過(guò)慢，則可能會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的大起大落，使整個(gè)銀行和金融體系（包括信托公司）面臨大量不良資產(chǎn)，甚至使金融市場(chǎng)出現(xiàn)崩盤。

我們建議，應(yīng)該建立一個(gè)以市政債市場(chǎng)為基礎(chǔ)的，有自我約束（風(fēng)險(xiǎn)控制）機(jī)制的地方政府債務(wù)融資體制，并設(shè)想了過(guò)渡到這個(gè)目標(biāo)的具體改革路徑。

簡(jiǎn)單地說(shuō)，這條改革的路徑可以被稱為從行政管控地方債務(wù)向建立市場(chǎng)紀(jì)律過(guò)渡的一個(gè)過(guò)程。在此過(guò)程中，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的建立，加上立法、增加地方財(cái)政透明度、加強(qiáng)地方人大監(jiān)督、建立預(yù)警體系等改革將會(huì)硬化地方政府的預(yù)算約束。

與目前的以行政管控為主的體制相比，這個(gè)新體制的好處就是有更好的透明度，即將許多隱形負(fù)債（如平臺(tái)債）轉(zhuǎn)化為公開(kāi)的政府直接負(fù)債，因而容易在早期識(shí)別和化解決風(fēng)險(xiǎn)，避免風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大和從地方向全國(guó)轉(zhuǎn)移；同時(shí)，這樣的體制有自我約束機(jī)制，即對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較大的地方政府，債券市場(chǎng)會(huì)以較高的乃至懲罰性的利率抑制其融資的能力，甚至完全切斷其融資的渠道；投資者有足夠的分散度（來(lái)自于銀行、保險(xiǎn)、基金、其他機(jī)構(gòu)、外資、個(gè)人等），不會(huì)過(guò)度集中于銀行體系，因此降低了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；通過(guò)提高中央政府不“買單”（或“不完全買單”）的可信度，降低道德風(fēng)險(xiǎn)，減少地方政府因上級(jí)政府的“隱性擔(dān)保”而過(guò)度借債的沖動(dòng)，同時(shí)減少投資人因?yàn)椤半[性擔(dān)?！倍凸里L(fēng)險(xiǎn)、過(guò)度投資的傾向；通過(guò)有透明度的法規(guī)（如財(cái)政部和地方債券法中規(guī)定的發(fā)債條件和上限）對(duì)地方政府融資的約束、省級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的預(yù)警體系、地方人大對(duì)地方債務(wù)的審批和監(jiān)督，可以進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)地方政府的預(yù)算約束，避免地方過(guò)度融資和地方投資的大起大落。

允許地方直接發(fā)債的改革的同時(shí)，應(yīng)該賦予地方若干稅收立法權(quán)，并建立比較穩(wěn)定的一般性轉(zhuǎn)移支付公式。地方必須要有幾個(gè)獨(dú)立的財(cái)源，才能保證其有穩(wěn)定的償債能力。