甄小英

今年5月27日，中國共產(chǎn)黨公開發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）和《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下簡稱《備案規(guī)定》）?！吨贫l例》修訂了1990年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》，將原條例名稱中的“程序”二字去掉，因為這次修訂不僅完善了黨內法規(guī)制定程序，還增加了制定法規(guī)工作的實體性要求，并去掉了“暫行”二字，使其成為正式條例?！吨贫l例》的頒布使中國共產(chǎn)黨有了第一部正式的公開發(fā)布的“黨內立法法”，這是推動以黨內法規(guī)建設為核心環(huán)節(jié)的黨的制度建設，推進黨建制度化、規(guī)范化、程序化，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平的重要舉措。

黨內法規(guī)的科學化程度關乎國家興衰

黨內法規(guī)是經(jīng)過黨內一定授權機關，通過法定程序產(chǎn)生，規(guī)范黨內關系、黨組織的工作和活動及黨員行為的黨內規(guī)章制度的總稱。它集中反映了全黨意志和黨的理論路線方針政策，對全體黨員具有同等約束力，具有權威性、普遍性和一定強制性；它不依個別領導人的思想作風或注意力的變化而變化，因此，具有相對穩(wěn)定性和長期有效性。

從本質上講，黨內法規(guī)是黨的權力架構和整個肌體有序運行的制度載體，也是政黨運行現(xiàn)代化、科學化、民主化、規(guī)范化的重要衡量標準。黨內法規(guī)是否合乎政黨運行的科學規(guī)律關乎黨的興衰。由于中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，因此，中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)的科學化程度也關乎國家的興衰。

黨內法規(guī)制度的完備程度，是黨發(fā)展成熟與否的重要標志。在中國共產(chǎn)黨的幼年時期，由于黨內法規(guī)不健全，因此，不能有效地通過黨內法規(guī)集中黨內正確意見，也難以通過黨內法規(guī)有效制止錯誤路線的推行。如：1927年6月30日陳獨秀在中央擴大會議上提出一個右傾錯誤政綱。在討論時，任弼時提出批評該政綱的書面意見，當面交陳獨秀，陳看后，不傳閱，當眾撕碎，扔在地下，踏上一只腳。任弼時要求發(fā)言，遭到拒絕。其他人也不便發(fā)言，這個錯誤政綱就不明不白地算通過了。民主革命時期《關于若干歷史問題的決議》指出，王明是在選舉手續(xù)不完備的情況下上臺的。以王明為代表的“左”傾錯誤路線，長達4年之久，幾乎把中國革命引向絕路。遵義會議之后，黨總結了以往的歷史經(jīng)驗教訓，比較重視黨內一些基本制度的建設。如：六屆六中全會通過一系列決定，比較詳細地規(guī)定了中央委員會、政治局、書記處及各級黨委、黨部的工作任務、職責范圍和紀律。

新中國成立后，黨的八大通過了擴大黨內民主，堅持集體領導，反對個人崇拜，實行黨代表大會常任制等一系列重要主張和決定。但可惜的是，當時沒有將黨內對民主問題的正確認識用黨內法規(guī)制度形式加以確立，并變成全黨的自覺行動。八屆二中全會否定了八大關于社會主義主要矛盾、反對個人崇拜等正確論斷。從“大躍進”運動到廬山會議，違背黨內民主原則的“瞎指揮”、“強迫命令”和違反黨內民主生活準則、破壞黨的紀律的狀況越來越嚴重。為解決“大躍進”錯誤帶來的各種問題，黨中央召開了7千人大會，毛澤東作了民主集中制為主題的長篇報告，對黨內民主建設進行了反思。但是，我們仍然把民主視為一種作風，單純強調民主是手段、是工具，忽視了民主關乎黨內性質及作為法規(guī)制度對保證正常的黨內生活的重要意義。會后，對黨內民主中存在的種種缺陷，特別是黨中央領導核心民主生活不正常的問題，并沒有解決。以至于破壞黨內民主集中制，個人凌駕于黨中央之上的行為和“左”的錯誤越演越烈，直至毛澤東錯誤地發(fā)動“文化大革命”，使黨和國家遭受一場十年浩劫，對毛澤東本人，也是一個巨大悲劇。

十一屆三中全會后，總結“文革”教訓，鄧小平指出：“從遵義會議到社會主義改造時期，黨中央和毛澤東同志一直比較注意實行集體領導，實行民主集中制，黨內民主生活比較正常?？上В@些好的傳統(tǒng)沒有堅持下來，也沒有形成嚴格完善的制度”， “我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”“不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色”?？磥?，我們黨已經(jīng)認識到，執(zhí)政黨的建設必須開創(chuàng)一條不靠政治運動，而在加強思想建設、組織建設、作風建設的同時，大力推進改革，加強制度建設的新路子。

以黨內法規(guī)建設為核心推進黨的制度建設

改革開放30年來，以黨內法規(guī)建設為核心的黨的制度建設取得了很大進展，黨內生活的主要領域基本實現(xiàn)了有章可循、有規(guī)可依。但是，與黨肩負的歷史重任以及黨建面臨的大量新情況、新問題對黨的制度建設提出的新要求相比，黨內法規(guī)建設還存在一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)。主要是黨的法規(guī)滯后于時代發(fā)展和黨的建設、黨的工作實踐，有的黨內法規(guī)質量不高、針對性可操作性不強，一些黨內法規(guī)執(zhí)行得不好，落實不到位。有些法規(guī)內容重復或相互沖突。有些法規(guī)不配套，難以形成有效運行機制。在法規(guī)內容方面，也存在強調集中多，保障民主不夠；強調黨員義務多，保障黨員權利不夠；規(guī)范管理基層黨組織和黨員行為的法規(guī)多，規(guī)范管理領導機關和領導干部行為的法規(guī)相對較少；規(guī)范自身建設的法規(guī)多，規(guī)范黨的執(zhí)政方式、領導制度的法規(guī)少等等不足?？偟目矗€沒有形成一整套內容協(xié)調、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內法規(guī)制度體系。

兩部新法規(guī)在完善以黨內法規(guī)為核心的黨的制度建設方面凸顯以下著力點：

第一，堅持依法治國，依法執(zhí)政，確保黨在憲法和法律范圍內活動。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，既要依據(jù)憲法和法律治理國家，又要運用黨內法規(guī)管黨治黨。使兩者協(xié)調統(tǒng)一的關鍵就是黨必須在憲法和法律范圍內活動，這也是兩部新法規(guī)實施的著力點?！吨贫l例》把“遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的規(guī)定”作為制定黨內法規(guī)應遵循原則的重要內容，又把“是否同憲法和法律不一致”作為法規(guī)審核的重要內容?！秱浒敢?guī)定》同樣把上述內容作為報送備案法規(guī)文件的審查內容。

第二，確保黨內法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性與權威性。《制定條例》明確了黨內法規(guī)效力等級，對黨內法規(guī)制定權限作出專門規(guī)定，明確了哪些事項只能由黨的中央組織制定、哪些事項可以由中紀委、中央各部門或省區(qū)市黨委制定，并將省區(qū)市黨委制定黨內法規(guī)納入《制定條例》適用范圍（在原暫行條例中，只在附則中規(guī)定“依照本條例的基本精神進行”），有利于從根本上避免或減少無權制定、越權制定、重復制定等無序制定現(xiàn)象以及一些省區(qū)市黨委制定黨內法規(guī)的做法不夠規(guī)范的問題。

第三，提高黨內法規(guī)質量和執(zhí)行力度。兩個新法規(guī)，一是強化了黨內法規(guī)起草的調查研究和征求意見環(huán)節(jié)，以提升黨內法規(guī)制定的科學性。二是完善了黨內法規(guī)前置審核程序，明確了合法性、合規(guī)性等審核內容，規(guī)定了發(fā)現(xiàn)問題后的處理辦法和程序，有利于更好地把住黨內法規(guī)的質量關。三是全面確立了黨內法規(guī)備案、清理與評估制度，有利于加強對黨內法規(guī)質量審核監(jiān)督。對黨內法規(guī)適時清理，對相關法規(guī)作出修改、廢止等相應處理，有利于及時解決黨內法規(guī)存在的不適應、不協(xié)調、不銜接、不一致的問題。四是確立了實施后的評估制度，這樣有利于督促黨內法規(guī)實施，提高黨內法規(guī)的執(zhí)行力，并推動黨內法規(guī)的及時完善，不斷提高其質量。

第四，提高黨內法規(guī)制定的民主性、公開性?！吨贫l例》規(guī)定黨內法規(guī)的制定要充分聽取各級黨組織和廣大黨員的意見建議。同時，明確了黨內法規(guī)公開發(fā)布制度，有利于推進黨務公開，提高黨內法規(guī)的知曉率和執(zhí)行力，也便于黨內外對執(zhí)政黨黨內法規(guī)執(zhí)行情況進行民主監(jiān)督。

第五，頂層設計，統(tǒng)籌規(guī)劃，構建科學完備的黨內法規(guī)體系?！吨贫l例》編制黨內法規(guī)制定工作“五年規(guī)劃”是在黨的歷史上第一次提出，這與五年一屆的黨代會相銜接，有利于落實黨代會報告中關于黨的制度建設的要求，有利于加強黨內法規(guī)建設的頂層設計和整體布局，保證黨內法規(guī)制度建設的系統(tǒng)性、協(xié)調性和前瞻性。

鄧小平在1992年南方談話中提出，再過30年的時間，要“在各方面形成一套更加成熟、更加定型的制度”。中國共產(chǎn)黨正在以實際行動向著這一目標前進。

把黨的制度建設推向新高度

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必有法度，我們要高度重視黨內法規(guī)制度建設，認真貫徹兩部新法規(guī)，不斷提高黨建科學化水平。

第一，在認真學習兩個新法規(guī)的基礎上，對黨內法規(guī)進行認真集中清理，摸清“家底”，提出立改廢的意見，為黨內法規(guī)制度的科學構建打下基礎。這種“集中清理”，在黨的歷史上還是第一次，任務繁重。從去年6月開始，經(jīng)中辦清理的改革開放30年來僅黨中央制定發(fā)布的法規(guī)文件就有 760多件，其中，需要廢除的就占了49.9%?！扒謇怼惫ぷ黧w現(xiàn)出黨內法規(guī)建設的與時俱進。在清理過程中，要善于總結研究黨內法規(guī)建設的規(guī)律，吸取歷史的經(jīng)驗教訓，以進一步提升黨內法規(guī)建設的科學化水平。

第二，要以改革創(chuàng)新精神加強黨內法規(guī)建設。深入研究執(zhí)政黨面臨的新情況、新問題。一是從解決當前黨內外反映強烈，迫切需要解決的問題入手，比如：把權力關進制度的籠子，從完善法規(guī)制度上遏制官僚主義、形式主義、跑官賣官、貪污腐化、公權謀私等消極腐敗現(xiàn)象的蔓延。二是抓住鄧小平指出的“權力過分集中”這一產(chǎn)生上述問題的總病根，從建設馬克思主義現(xiàn)代民主政黨出發(fā)，通過完善黨內法規(guī)制度，推進黨內民主，完善民主集中制，保障黨員主體地位，增強黨的創(chuàng)新活力和自我凈化能力。三是作為執(zhí)政黨，黨內法規(guī)建設要與正在進行的建設服務型政府、突破體制弊端的行政體制改革相契合、相促進。認真總結新時期密切黨群關系的好做法、好經(jīng)驗，使之規(guī)范化、制度化、長效化。增強法規(guī)建設的針對性、時效性。

第三，圍繞“執(zhí)政黨應該是什么樣的黨以及如何建設黨”的問題，在研究中國共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律和黨建現(xiàn)狀、黨內法規(guī)建設經(jīng)驗教訓以及國外政黨興衰規(guī)律和黨內法規(guī)制度建設實踐基礎上，編制黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃，搞好頂層設計，有目標、按計劃、分階段扎實推進。

（作者：中央社會主義學院教授）

責任編輯：杜梅萍