羅宗奎

（內(nèi)蒙古工業(yè)大學，呼和浩特 010051）

●法學論壇

城市規(guī)劃中采光權糾紛的利益格局和法律重整
——通過利益坐標圖模型呈現(xiàn)

羅宗奎

（內(nèi)蒙古工業(yè)大學，呼和浩特 010051）

采光權糾紛屬相鄰關系糾紛，但城市規(guī)劃中的采光權糾紛呈現(xiàn)一種三元利益結構關系，即采光受害人采光利益、采光妨害人商業(yè)利益、城市發(fā)展的公共利益。以“容忍限度”理論為基礎，通過構建利益坐標圖模型分析三種利益的相互關系和變化趨勢。商業(yè)利益的無限膨脹打破了應有的利益平衡。應通過法律的權利義務機制恢復利益平衡。為此從立法、行政、司法三方面，以偏向采光受害人權利保護的制度設計原則，制定諸如“采光妨害排除請求權”、“采光賠償請求權”、“采光知情權”、“行政賠償責任”、“日照分析報告義務”、法院發(fā)布“禁令”權等法律制度，以解決此類糾紛。

城市規(guī)劃中采光權糾紛；利益格局；利益坐標圖；法律重整

利益，“從本質(zhì)屬性上講，是社會主體的需要在一定條件下的具體轉化形式，它表現(xiàn)了社會主體對客體的一種主動關系，構成了人們行為的內(nèi)在動力?！雹購埼娘@：《法理學》，高等教育出版社、北京大學出版社1999年版，第215頁。我們的社會是一個利益沖突和協(xié)調(diào)并存的社會，馬克思認為：“利益就其本性來說是盲目的、無止境的、片面的，一句話，它具有不法的本能?！雹凇恶R克思恩格斯全集》(第1卷)，人民出版社1972年版，第179頁。利益的這種“擴張性”需要法律去規(guī)制，因此，利益便和法律緊密聯(lián)系起來?！胺审w現(xiàn)的意志背后是各種利益。法律是適應利益調(diào)節(jié)的需要而產(chǎn)生的，法律的發(fā)展根源于利益關系的變化，法律制度實質(zhì)上是一種利益制度?！雹圳w震江：《法律社會學》，北京大學出版社1998年版，第249頁。而“法律調(diào)整利益的基本機制是權利和義務?！雹芡ⅱ?，第219頁。法律通過對權利義務的設定和行使，來確認人們的利益類型、協(xié)調(diào)人們的利益關系和解決人們的利益糾紛，達到一種大多數(shù)人可以認可的、相對理想的利益平衡狀態(tài)或格局，相反，當法律的權利義務設定無法實現(xiàn)人們所期望的這種利益格局時，就需對法律進行修正、調(diào)整甚至重新設定權利義務，直至實現(xiàn)人們期望的利益平衡格局。

法和利益的緊密互動關系無疑給我們提供了一條審視和解決各種法律糾紛的有效路徑，即通過對所涉糾紛利益格局的剖析，將利益主體、利益類型、利益態(tài)勢等以合適的方式完整呈現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)平衡被打破的理論和現(xiàn)實根源，修正法律權利義務，重整利益格局，恢復或?qū)崿F(xiàn)利益平衡。這一路徑的優(yōu)勢在于：因其對法的利益本質(zhì)的解讀，其對社會矛盾的化解是切中要害的，是最根本、最徹底的。

一、城市規(guī)劃中的采光權糾紛

“采光權糾紛”（Lighting Right Disputes）并非新事物，早在羅馬法中就有相關規(guī)定。①周枏：《羅馬法原論》（上冊），商務印書館1994年版，第398頁。采光權糾紛除了通常意義的“相鄰關系采光權糾紛”外，還有基于“采光契約”產(chǎn)生的采光權糾紛，以及“采光地役權”糾紛等。而目前最具現(xiàn)實意義，也最為常見和多發(fā)的糾紛類型為：開發(fā)商（采光妨害人）在城市規(guī)劃行政部門許可下開發(fā)建筑，遮擋附近居民的光線引發(fā)的糾紛。近年來，城市規(guī)劃中引起的采光權糾紛在我國有愈演愈烈之勢，媒體報道層出不窮，案件數(shù)量日益增加，解決難度大，已逐漸上升為一種新類型糾紛。這種糾紛往往具有群體性、涉穩(wěn)性特征。一旦發(fā)生，往往涉及大量業(yè)主，比如一棟樓上連續(xù)幾個樓層的業(yè)主甚至整棟樓、整個小區(qū)的業(yè)主。他們往往會共同提起訴訟，維護自己權益。案件規(guī)模、社會影響巨大，且此種糾紛法律關系復雜，現(xiàn)行法律規(guī)定不完善，各地法院適用法律不統(tǒng)一，難以息訟止爭，給和諧社會的構建帶來極大阻力。目前來看，對城市規(guī)劃中采光權糾紛的理論和實務研究并未引起學界足夠的重視，進行更加深入細致的研究是實務所需、理論所求，是必要且緊迫的。依據(jù)法和利益的緊密互動關系原理去審視和解決此類糾紛在目前該領域法律規(guī)定不夠完善的現(xiàn)實下具有更為重要的現(xiàn)實意義。為此，筆者擬在相鄰關系理論的基礎上構建城市規(guī)劃中采光權糾紛的利益坐標圖模型，通過坐標圖分析其利益互動關系，尋找糾紛發(fā)生根源并提出相應的解決方案。

二、城市規(guī)劃中采光權糾紛的利益坐標圖模型構建和分析

（一）糾紛所涉利益主體、利益類型和法律關系分析

圖1 城市規(guī)劃中采光權糾紛涉及利益主體、利益類型、法律關系結構圖

傳統(tǒng)采光權糾紛在法律屬性上屬于物權相鄰關系，其利益沖突體現(xiàn)在采光妨害人和采光受害人（亦可稱“采光權人”）之間，是一種二元利益結構。但城市規(guī)劃中的采光權糾紛所具有的利益結構更為復雜，主要因為第三方利益主體——政府規(guī)劃部門以及他所代表的第三種利益——公共利益的存在而引起。作為城市未來的設計者，政府規(guī)劃部門肩負著維護城市發(fā)展的重任。城市規(guī)劃必須“使保護私有財產(chǎn)與維持公眾利益取得平衡”，②譚縱波：《城市規(guī)劃》，清華大學出版社2005年版，第45頁。“可以說，所有的城市規(guī)劃工作實際上就是圍繞著利益問題進行的，城市規(guī)劃是協(xié)調(diào)社會不同利益的一種工具，城市規(guī)劃的目標就在于實現(xiàn)公共利益的最大化?！雹凼骸对囌摮鞘幸?guī)劃中的公共利益》，《城市規(guī)劃》2004年第6期，第24頁。這一目標就是城市發(fā)展的公共利益，如實現(xiàn)對城市有限土地資源、空間資源利用效率的提高、公眾居住環(huán)境和條件的改善等，而代表這一利益的主體當然是政府，具體來說是政府的規(guī)劃部門。因此，通過建筑高度、密度、容積率、日照間距等技術標準的設定和改變，使采光權人利益、商業(yè)利益和公共利益三種利益緊密聯(lián)系起來。此類糾紛中涉及的法律關系、利益主體、利益類型結構如圖1所示，代表公共利益的規(guī)劃部門對采光妨害人（一般為開發(fā)商）的申請進行規(guī)劃許可，形成行政許可關系；同時這一行政許可行為對采光權人采光權益造成影響，采光權人在此屬于行政法中的利益相關人，可以其合法權益受到侵害提起行政訴訟，在此意義上，規(guī)劃部門的行政許可行為屬于涉及第三人的行政許可行為；而規(guī)劃建筑的建設造成采光妨害人和采光受害人之間的民事相鄰關系。于是形成一種三元利益結構關系。

（二）利益坐標圖模型構建理論基礎——“容忍限度”理論

在采光權糾紛的處理中，利益取舍和平衡是核心。采光權問題屬于相鄰關系范疇，而相鄰關系“在規(guī)范內(nèi)容方面，必須考量土地所有人自由行使其權利是否具有值得保護的利益，并衡酌鄰地所有人是否有得干預他人所有權范疇的優(yōu)勢利益，而為合理必要的利益衡量?！雹偻鯘设b：《民法物權·通則·所有權》，載《王澤鑒法學全集》（第15卷），中國政法大學出版社2003年版，第237頁。謝在全先生也指出：“相鄰關系為所有權社會化之具體表現(xiàn)，其基本理論乃在利用利益衡量之原理，使權利行使之相互調(diào)合。”②王利明：《物權法論》（修訂本），中國政法大學出版社2003年版，第392頁?？疾旄鲊鴮Σ晒馇謾嗟恼J定要件可以發(fā)現(xiàn)：其均未規(guī)定只要出現(xiàn)客觀的采光遮擋就構成侵權，而是在保護采光權人采光權之同時規(guī)定了一定的容忍義務。

《德國民法典》第906條和第1004條規(guī)定的謂之“消極日照侵害制度?！逼涞?004條規(guī)定：“……所有權人負有容忍妨害義務的，不享有上述請求權”，判斷是否構成采光權妨害以“容忍義務”作為基礎。法國學者和法官通過司法判例和學說理論發(fā)展出的“近鄰妨害”制度認為：責任成立的實質(zhì)性要件是發(fā)生損害的“異常性”或“過度性”，一般是從社會普通觀念所確立的合理限度來判斷，只要逾越了這個限度，則構成采光權妨害。③陳華彬：《法國近鄰妨害問題研究》，載梁慧星：《民商法論叢》第5卷，法律出版社1996年版，第12頁?？梢姡晒鈾嗳诵枰獙侠硐薅鹊那趾ω撊萑塘x務。日本對采光權糾紛的處理是“忍受限度”理論。依該理論，日照妨害如逾越社會一般人的忍受程度，即屬違法，構成日照權妨害；反之，如未逾越社會一般人的“忍受限度”，受害人則負有容忍義務，即阻卻違法，不構成日照權妨害。④梁慧星：《中國物權法研究》，法律出版社1998年版，第46、461-462頁。我國關于采光權的法律規(guī)定體現(xiàn)在《中華人民共和國民法通則》第83條和《中華人民共和國物權法》第89條中?！段餀喾ā返?9條雖未明確提及采光受害人的容忍義務，但從其條文可推斷：如建造建筑物符合國家有關工程建設標準，⑤國家有關工程建設標準主要是原國家建設部頒布的《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范GB50180-93》（2002年修訂），其針對影響日照采光的主要因素，將全國分為7個建筑氣候區(qū)，依據(jù)每個城市所在的建筑氣候區(qū)和城市規(guī)模，確定以“冬至日”或“大寒日”為采光日照依據(jù)日。分別規(guī)定了1小時、2小時或3小時的最低日照時間。我國許多地方政府也都出臺了《城市規(guī)劃管理技術規(guī)定》，其中也都有關于日照時間、日照間距的技術標準，這些技術標準因《物權法》第89條的援引，直接構成我國對采光受害人容忍義務的規(guī)定。則可認為不侵犯相鄰建筑物的采光。這些工程標準構成對采光權人容忍義務的規(guī)定。

相鄰關系的“容忍限度”理論可以作為構建采光權利益坐標圖模型的理論基礎。但現(xiàn)行法律規(guī)定均建立在采光妨害人和采光受害人這一二元利益結構模式中，未關注規(guī)劃部門之角色地位及其代表的公共利益問題，而現(xiàn)實中此類采光權糾紛的解決均不能無視規(guī)劃部門這一特殊角色，現(xiàn)實中規(guī)劃局經(jīng)常坐上被告席以及行政訴訟與民事訴訟在此類糾紛中的交織就是明證。因此城市規(guī)劃中采光權糾紛的利益坐標圖模型構建須將公共利益引入其中，形成包含采光權人采光權益、采光妨害人商業(yè)利益和城市發(fā)展的公共利益在內(nèi)的三種利益的沖突與平衡，只有在詳細考察三者之間利益聯(lián)系和互動的基礎上，才能從根本上引導我們尋求糾紛的解決路徑。

（三）利益坐標圖模型及分析

根據(jù)上述利益主體、利益類型示意圖和“容忍限度”理論，筆者試構建利益坐標圖模型如圖2所示。

圖2 城市規(guī)劃中采光權糾紛利益坐標圖

1.利益坐標圖模型說明

（1）坐標圖中，X軸為日照時間，即采光權人接受陽光直射的時間，日照時間是實踐中判斷采光侵權與否的最主要技術標準，其大小變化可引起上述三種利益受益程度及相互關系的明顯變動，故將其作為X值、使變量；Y軸為采光權人（采光受害人）采光權益、采光妨害人（開發(fā)商）商業(yè)利益、公共利益的受益度，即三種利益的受益程度，作為從變量；坐標中三條曲線分別代表三種從變量即Y值隨使變量X值的變化趨勢。（2）此坐標圖以我國《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》（下稱《規(guī)范》）中規(guī)定的“住宅建筑日照標準”為基礎構建，《規(guī)范》中關于“住宅建筑日照標準”的規(guī)定實質(zhì)上即為處理相鄰關系之“容忍限度”理論的具體體現(xiàn)，即針對不同氣候區(qū)，規(guī)定一個法定最低日照標準，如某城市中的某一住宅在大寒日當天全天有效日照時間不低于2小時，作為受害人容忍之限度，構成利益平衡點。妨害建筑對受害建筑的遮光程度如不超出此限度即不構成日照侵權。（3）x軸的日照時間從0開始，向右逐漸增加，其最大值一般不超過8小時，因“住宅建筑日照標準”以“有效日照時間帶”為準，而全天“有效日照時間帶”從早8點到下午16點，最多8小時。（4）為研究之便，對圖2所示坐標圖進行具體化，假設其屬于Ⅰ類氣候區(qū)、大城市，依《規(guī)范》“住宅建筑日照標準”的規(guī)定，其最低日照標準為大寒日≥2小時，為表述方便，我們將此2小時的日照標準稱之為“政策日照時數(shù)”。（5）此坐標圖為示意圖、簡化圖，圖中函數(shù)線是對現(xiàn)實情況進行抽象化和理想化的結果，非實證研究結論，僅可表達變化趨勢。

2、利益坐標圖模型分析

在圖2中，沿X軸自右至左方向觀察，隨著X軸日照時間由大到小，觀察Y軸三種利益的變化趨勢。

首先看采光權人利益變化，在沒有任何遮擋的情況下，就一個特定的采光權人而言，可從日出到日落完全享受陽光照射，此時日照時間最長，其采光權益最大，隨著遮擋建筑物高度的增加或者其距被遮擋建筑物間距的減小，日照時間逐漸縮短，采光權益逐漸減小，直至到達0的極限，采光權益也變?yōu)?。

商業(yè)利益變化趨勢基本與采光權人利益變化趨勢相反，在采光權人日照時間最長時，建筑容積率最小，開發(fā)商利益受限，在空間固定的情況下，商業(yè)利益最小，但并不為0；隨著日照時間縮短，商業(yè)利益呈逐漸增加態(tài)勢，直到日照時間為0時達至最大。

而公共利益的變化趨勢則比較復雜，因為公共利益的衡量標準有多重因素，以下分兩個階段進行分析。第一階段，日照時間在最大值和“政策日照時數(shù)”之間并逐漸縮小。在日照時間最大時，采光權人利益最大限度得到保護，但由于城市空間有限，新建建筑數(shù)量、面積較小，空間資源利用不充分，無法滿足更多公眾對居住的需求，從此角度看，傷害了公共利益，但同時作為采光權人的既有居民居住環(huán)境最為健康，居住條件最好，但此時對空間利用效率的考慮要多于對居住環(huán)境的考慮。故而，當日照時間開始逐漸縮短時，空間資源利用效率逐步提高，滿足了更多人居住的需求，有利于城市發(fā)展，公共利益受益度逐漸提高。但在日照時間減小到“政策日照時數(shù)”時，假設此時達到人們可以容忍的采光妨害極限，此時進入第二階段，即日照時間在0和“政策日照時數(shù)”之間并逐漸縮小。若進一步縮短日照時間，空間利用效率雖仍在不斷提高，但公眾居住環(huán)境和條件問題卻越來越重要，當日照時間為最小值0時，我們無法想象，生活在“水泥森林”的城市里，過著沒有陽光的生活，是否真正實現(xiàn)了公共利益？所以，從“政策日照時數(shù)”開始，隨著日照時間進一步縮短，公共利益不升反降，當然，公共利益在日照時間的兩個極值上都不會為0。于是可以看到，公共利益變化趨勢分為兩個階段，存在一個最大值，這個最大值出現(xiàn)在“政策日照時數(shù)”點上。

當然，圖中“政策日照時數(shù)”大寒日2小時是假定的，它可以是1小時、3小時、4小時等，具體數(shù)值多少，要看一個國家、一個城市對公共利益標準的追求，重視空間利用效率的國家或城市會選擇較低的“政策日照時數(shù)”，相反，重視居住環(huán)境的國家或城市會選擇較高的“政策日照時數(shù)”，同樣的國家或城市在不同的發(fā)展階段其政策會適應時代的需求而變化。也許某一天，當?shù)厍蛏显贌o土地資源可利用時，政府會選擇0作為“政策日照時數(shù)”，全憑社會現(xiàn)實條件的需要。

經(jīng)過上述分析可以發(fā)現(xiàn)：此類采光權糾紛的解決關鍵在于“政策日照時數(shù)”，在經(jīng)過正當程序確定的“政策日照時數(shù)”點，三種利益應達至協(xié)調(diào)、平衡，這是一個限度，采光權人對不超過這一限度的侵害應予容忍，而采光妨害人亦應以此作為侵害的邊界，不能超越。作為城市發(fā)展利益的公共利益在這一點上兼顧了空間利用效率和民眾居住環(huán)境，達至最大化。

三、城市規(guī)劃中的采光權糾紛現(xiàn)狀

通過上述分析可以看到，在“政策日照時數(shù)”點，三種利益達至平衡，實現(xiàn)理想狀態(tài)。但關鍵的問題是：當利益平衡被打破，法律又缺乏有力的救濟手段時，會出現(xiàn)什么情況？

再看圖2，當日照時間低于“政策日照時數(shù)”時，公共利益和采光權人利益都在減小，唯有商業(yè)利益仍在不斷上升。由此不難想象：當代表著公共利益的規(guī)劃行政部門無法守住“政策日照時數(shù)”這條底線，而給采光妨害人的違法建設申請予以許可，即進行違法許可；或者規(guī)劃行政部門合法地許可，但采光妨害人卻超越許可實施建設，而規(guī)劃行政部門行政不作為、放縱這種建設時，會出現(xiàn)什么情況？

出現(xiàn)這種情況的原因固然在于開發(fā)商為在有限空間里獲得更大利潤，但如果法律制度健全，開發(fā)商也不會甘冒風險，事實上，正是因為采光權法律規(guī)定的模糊甚至欠缺，才縱容了開發(fā)商的大膽行為。在明知會侵害相鄰人采光權益的情況下，仍軟磨硬抗，強行施工，因為一旦建成，即便敗訴，其違規(guī)所得也會遠遠超出賠償額。所以，在寸土寸金的城市，開發(fā)商總是千方百計將樓蓋得越高越好、容積率爭取越大越好。而有些規(guī)劃部門在種種動力驅(qū)使下，則聽之任之，甚至偏袒、縱容開發(fā)商的行為，或規(guī)劃審批不嚴，或?qū)`章建筑制止不力，錯過對違章建筑糾正的時機，當“生米煮成熟飯”之時，拆除違章建筑顯然損失巨大，故“排除妨害”的訴訟請求也很難獲得法院支持，采光權人只好接受“陽光換金錢”的結果，且因無明確賠償標準，所獲賠償額又難以補償其實際損失。這些都為商業(yè)利益的膨脹打開了便利之門。

這種現(xiàn)狀不僅直接侵害了采光權人利益，對公共利益的損害同樣難以避免。開發(fā)商的逐利本性使其追求一種短期利益，規(guī)劃行政部門部分人員追求個人私利的行為不僅滋生了腐敗，而且改變了規(guī)劃部門公共利益代表者的身份，使城市的建設走上了一條非理性、盲目的發(fā)展道路。長此以往，只會使商業(yè)利益無限膨脹，公共利益嚴重受損，不利于城市的長久穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

四、對策

從上述現(xiàn)實利益格局可以看出，應然意義的利益平衡已被打破，采光權人之采光權益和公共利益在肆虐的商業(yè)利益面前顯得弱小無力，而現(xiàn)行法律制度的乏力和缺失是造成這一利益態(tài)勢的關鍵所在，因此，修正或制定相關法律制度是必要的。對此，應以適度偏向采光權人采光權益之保護為原則，以恢復既定的采光利益平衡狀態(tài)為目標，筆者擬作出如下制度設想，求教于同仁。篇幅所限，具體制度設計另行討論。

首先，立法方面。完善《物權法》第89條及《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》相關規(guī)定。明確賦予采光權人“適度采光權”、確立“采光妨害排除請求權”、“采光賠償請求權”，明確采光妨害排除請求權適用條件、采光賠償請求權適用條件及賠償具體標準，祛除目前的模糊狀態(tài)。其次，行政方面，規(guī)制規(guī)劃部門權力行使。規(guī)劃部門依法履行職責不僅是對采光權人利益的保護，同時意味著公共利益的實現(xiàn)，也是遏制商業(yè)利益過度膨脹的關鍵，可謂“咽喉”重地。對公共利益保護而言，規(guī)劃部門責任重大且關鍵，因為當侵權建筑落成時，城市發(fā)展已“步入歧途”，拆除建筑、排除妨害基于成本效益分析很難落實。因此法律應賦予采光權人“采光知情權”，在規(guī)劃許可決定作出前，由規(guī)劃部門提供《日照分析報告》及附帶材料，書面通知所有潛在的采光權人，保障知情權；另外，在條件成熟時，賦予規(guī)劃部門“行政賠償責任”。 有權有責、權責對應，以此促其合法行使權力，可在《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中將規(guī)劃行政許可的行政賠償責任明確規(guī)定在“法律責任”一章。最后，司法方面，面對規(guī)劃不合法或雖規(guī)劃合法但開發(fā)商違法建設等情況，賦予采光權人請求法院發(fā)布“禁令”權，在證據(jù)充分情況下，法院應予發(fā)布，避免既成建筑導致城市建設的混亂無序。另外在糾紛的民事訴訟中實施舉證責任倒置制度，原告起訴時只須證明侵權建筑的存在或已在規(guī)劃中即可，不須等侵權建筑落成才可提起民事訴訟。由被告采光妨害人舉證證明其建設行為符合規(guī)劃的實體和程序要件，且日照分析結果未超越采光權人法定容忍限度。

（責任編輯：王建民）

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1674-9502(2013)03-083-06

內(nèi)蒙古工業(yè)大學人文學院

2013-04-10