山西土地資源管理專業(yè)人才需求調(diào)查

王瑞雪

山西財經(jīng)大學 公共管理學院，山西 太原 030031

一、研究背景與研究目標

1.研究背景

隨著生產(chǎn)力水平的不斷提高，人類生產(chǎn)活動對于資源與環(huán)境的影響越來越大。對任何一個國家而言，土地資源可持續(xù)利用已經(jīng)成為關(guān)系國家生態(tài)安全、糧食安全乃至經(jīng)濟社會穩(wěn)定的重大問題。實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用，首先要解決的是培養(yǎng)造就高素質(zhì)、高水平管理人才問題。在《國土資源中長期人才發(fā)展規(guī)劃（2010—2020 年）》中，我國將培養(yǎng)高層次創(chuàng)新型國土資源科技人才、國土資源管理與國土資源經(jīng)濟復合型人才、地質(zhì)找礦專業(yè)技術(shù)人才、土地專業(yè)技術(shù)人才，以及統(tǒng)籌推進國土資源人才隊伍建設(shè)作為新時期的重要任務；明確提出培養(yǎng)一批既具有土地資源管理、礦產(chǎn)資源管理、國土資源規(guī)劃等專業(yè)知識，又具有管理、經(jīng)濟、金融、法律、外語等綜合知識的復合型人才發(fā)展目標。

作為典型資源大省的山西同樣面臨如何科學合理利用土地資源的重大抉擇。經(jīng)過多年連續(xù)開采，山西省煤炭資源儲量持續(xù)減少。以資源為代價換取經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，山西面臨地質(zhì)災害頻發(fā)、水資源流失嚴重、空氣質(zhì)量不斷惡化、水土保持形勢嚴峻等一系列問題。2010 年12 月山西省最終順利通過國務院審批，成為中國第一個全省域、全方位、系統(tǒng)性的國家級綜合配套改革試驗區(qū)（下稱綜改區(qū)）。綜改區(qū)的獲批為山西社會經(jīng)濟發(fā)展帶來全新機遇，同時也對土地資源管理工作提出更高要求。

2.研究目標

國土資源管理工作依賴于高素質(zhì)的人才。早在2006 年，國土資源部人事教育司在全國范圍內(nèi)開展了本系統(tǒng)專業(yè)人才的專項調(diào)查，結(jié)果不容樂觀。學歷方面，本系統(tǒng)在職人員中研究生學歷所占比例僅0.9%，大中專及以下學歷占比高達80%；所學專業(yè)方面，擁有測量、土地、海洋、地質(zhì)礦產(chǎn)等專業(yè)教育背景占比18.6%，經(jīng)濟、法律專業(yè)背景占比32.1%[1]。亟須弄清楚的問題是：當前山西省土地資源管理系統(tǒng)專業(yè)人才質(zhì)量怎樣？存在哪些個性問題？擁有土地資源管理專業(yè)教育背景者在工作中表現(xiàn)如何？今后本省人才培養(yǎng)重點在哪里？這是本文要探討的重點。

二、研究對象與研究方法

1.研究對象

與省、地兩級國土資源管理系統(tǒng)工作人員相比，縣級國土資源管理系統(tǒng)及中介機構(gòu)的從業(yè)人員戰(zhàn)斗在理論與實踐工作最前沿。他們直接承擔著土地調(diào)查、地籍管理、土地規(guī)劃、耕地保護、土地定級、土地估價等多項繁重任務，其業(yè)務水平和整體素質(zhì)直接關(guān)系到土地資源管理目標能否順利實現(xiàn)?；谶@方面原因，本研究將縣級國土資源管理系統(tǒng)工作人員和土地規(guī)劃機構(gòu)從業(yè)者作為調(diào)查研究對象。

2.研究方法

本次研究專門設(shè)計調(diào)查表格，以面談、電話、電子郵件等形式對部分縣市國土資源管理局在職員工展開調(diào)查。從調(diào)查對象看，不僅涉及國土部門、規(guī)劃機構(gòu)一般工作人員，也包括科級、股級的中高層；從調(diào)查對象供職部門看，不僅涉及縣局機關(guān)工作人員，而且包括所屬事業(yè)單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地所工作人員。調(diào)查從2012 年12 月初開始，2013 年3 月初結(jié)束，共涉及樣本393 個。數(shù)據(jù)整理分析階段對少量異常數(shù)據(jù)或信息缺失樣本的處理辦法是直接剔除，未進行補充調(diào)查，這可能在一定程度上會對最終分析結(jié)果產(chǎn)生影響。

三、調(diào)查結(jié)果分析

1.國土資源管理部門人才現(xiàn)狀

（1）樣本年齡與性別構(gòu)成。本次調(diào)查提供年齡與性別信息的樣本共計388 個。年齡最小者22 歲，最大者60 歲，平均年齡41 歲?？h級國土資源管理局在職工作人員30 歲以下樣本所占比例16%，年齡介于31～50 歲之間的樣本占比高達72%（表1）。388 個樣本中，男性247 人，女性141 人，所占比例依次為63.7%和36.3%，男性比例明顯偏高，這可能與國土資源管理外業(yè)工作相對較多有關(guān)。

表1 調(diào)查樣本年齡結(jié)構(gòu)

（2）調(diào)查樣本教育程度。本次調(diào)查提供教育程度的樣本共計388 個。其中，初中文化程度15 人，高中70 人，中專47 人，大專157 人，本科96 人，（碩士）研究生3 人（表2）。調(diào)查表明，本省大中專及以下學歷者占比為74%，研究生學歷占比1%，兩項指標均略好于國土資源部2006 年的調(diào)查結(jié)果。

表2 調(diào)查樣本教育程度

需要特別說明的是，調(diào)查表中專門設(shè)計了第一學歷和最高學歷兩個選項。數(shù)據(jù)處理階段，進入統(tǒng)計的教育程度均是按照調(diào)查樣本提供的最高學歷計算的。盡管我們選擇了最高學歷作為統(tǒng)計指標，樣本中僅有3 人取得研究生學位，40% 的被調(diào)查者為大專學歷，更有34% 的被調(diào)查者教育程度在中專及以下，這說明國土資源管理系統(tǒng)在職工作人員教育程度還有待進一步提高。

（3）調(diào)查樣本專業(yè)分布。本次調(diào)查提供所學專業(yè)的樣本共計279 個。388 個樣本中，高中及以下樣本85 個，中專及以上未填寫專業(yè)樣本24 個，共計109 個樣本未提供專業(yè)信息。根據(jù)2012 年9 月教育部頒布的《普通高等學校本科專業(yè)目錄》（下稱《目錄》），高等學校學科劃分為哲學、經(jīng)濟學、法學、教育學、文學、歷史學、理學、工學、農(nóng)學、醫(yī)學、管理學、藝術(shù)學等共計12 個學科門類，92 個專業(yè)類，506 種專業(yè)。數(shù)據(jù)整理分析階段，以《目錄》專業(yè)劃分為依據(jù)，首先對調(diào)查樣本專業(yè)進行標準化的歸類統(tǒng)計。

結(jié)果表明，279 個調(diào)查樣本所學專業(yè)涉及工商管理、公共管理、管理科學與工程、地理科學、大氣科學、地質(zhì)學、財政學、測繪、公安學、環(huán)境科學與工程、食品安全與工程、水利等39 個專業(yè)類。其中專業(yè)類人數(shù)較少的有材料類、動物醫(yī)學類、管理科學與工程、生物科學類、化工與制藥類、林學類、圖書情報與檔案管理類、中醫(yī)學類。調(diào)查樣本相對集中在公共管理類、工商管理類、法學類、中國語言文學類、計算機類五個專業(yè)類分布，累計占到調(diào)查樣本總量的46%強（表3）。

表3 調(diào)查樣本在主要專業(yè)類的分布

（4）調(diào)查樣本在公共管理類下設(shè)專業(yè)的分布。依據(jù)《目錄》，公共管理類（1204）總共下設(shè)公共事業(yè)管理（120401）、行政管理（120402）、勞動與社會保障（120403）、土地資源管理（120404）、城市管理（120405）五個基本專業(yè)，同時設(shè)海關(guān)管理（120406TK）、交通管理（120408T）、海事管理（120408T）、公共關(guān)系學（120409T）四個特設(shè)專業(yè)。本次調(diào)查得到的44 個樣本均集中在公共管理類下設(shè)的三個基本專業(yè)內(nèi)分布（表4）。

表4 調(diào)查樣本在公共管理類下設(shè)專業(yè)分布

公共關(guān)系、行政管理專業(yè)樣本數(shù)量為22 人，平均年齡依次為41 歲和40 歲。土地資源管理專業(yè)中，14 人為大專學歷（其中9 人為后續(xù)大專學歷），8 人為本科學歷。年齡最大者51 歲，最小者31 歲，平均年齡為39 歲。調(diào)查說明，近幾年國土部門招收的應屆本科畢業(yè)生極少。

（5）土地資源管理專業(yè)樣本任職情況。為進一步了解土地資源管理專業(yè)樣本在工作中的表現(xiàn)，本研究專門調(diào)查了樣本職務信息，以職務信息作為衡量其工作表現(xiàn)的相對客觀的評價指標。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，具有土地資源管理專業(yè)背景的樣本工作表現(xiàn)好于公共關(guān)系與行政管理專業(yè)（表5）。

表5 公共管理類調(diào)查樣本職務分布

2.土地規(guī)劃機構(gòu)人才現(xiàn)狀

中國土地學會《土地規(guī)劃機構(gòu)評選推薦管理辦法》（下稱《辦法》）要求，凡從事土地利用總體規(guī)劃、土地開發(fā)整理規(guī)劃、耕地保護規(guī)劃、土地生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、土地整治工程規(guī)劃以及其他土地專項規(guī)劃編制、設(shè)計、論證、咨詢等業(yè)務的機構(gòu)，機構(gòu)設(shè)立必要條件之一是有一定數(shù)量的土地利用規(guī)劃、土地管理、城市與區(qū)域規(guī)劃、地理等正規(guī)學歷的專業(yè)人員。資料顯示首批228 個推薦土地規(guī)劃甲級機構(gòu)名錄中，山西僅占4 個席位，低于全國平均水平。另據(jù)調(diào)查，山西省于2007 年開展土地規(guī)劃乙級資質(zhì)申報工作。至2012 年底，山西省土地學會累計審批118 個土地規(guī)劃乙級機構(gòu)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，乙級土地規(guī)劃機構(gòu)從業(yè)人員所學專業(yè)集中在地理、城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃三個方向，土地資源管理專業(yè)所占比例不足15%。對土地規(guī)劃機構(gòu)數(shù)量及人才專業(yè)背景的初步調(diào)查從一個側(cè)面提供了該省土地資源管理專業(yè)人才供給不足的證據(jù)。

四、研究結(jié)論與建議

1.研究結(jié)論

（1）年輕人比例偏小，男女性別比例失衡。剛剛從院校畢業(yè)進入工作崗位的年輕人精力旺盛，創(chuàng)新動力十足，而且家庭生活負擔小，如運用得當，將成為提高國土資源管理部門管理水平和業(yè)務能力的一股不可小視的力量。與之相比，年長者或需要將相當精力投入子女養(yǎng)育、教育，或置于年邁父母贍養(yǎng)、照料，這勢必會影響工作質(zhì)量。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，介于22～30 歲之間的樣本僅占16%，年齡在41 歲以上者所占比例高達46%；男女性別比例為1.75 ∶1。這說明本省縣級國土資源管理系統(tǒng)在職工作人員年齡結(jié)構(gòu)偏大，男性比例偏高。

（2）教育程度偏低，專業(yè)背景相對零散。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，388 個調(diào)查樣本中具有本科學歷者占比僅為25%（按后續(xù)最高學歷計算），這說明該省國土資源管理部門人才隊伍教育素養(yǎng)進一步提升。從教育背景看，樣本專業(yè)較為零散地分布在39 個專業(yè)類。其中，擁有公共管理和工商管理教育背景者居多，高達30% 以上。擁有法學教育背景者6.96%，經(jīng)濟學1.03%，二者所占比例不足8%，遠低于國土資源部人事教育司2006 年的調(diào)查數(shù)據(jù)。相比較而言，具有計算機專業(yè)背景樣本所占比例為3.09%，較好地適應了目前土地資源信息化管理的發(fā)展趨勢。

（3）土地資源管理專業(yè)人才匱乏，基層單位對于人才需求量較大。當前土地資源管理工作已經(jīng)由單純行政監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閷π姓?、法律、技術(shù)、管理、經(jīng)濟等多個領(lǐng)域具體問題的監(jiān)督與指導[1]，這就對管理者的素質(zhì)提出了更高要求。從學科屬性上講，土地資源管理屬于自然科學與社會科學之間的交叉學科，它具有獨特的研究方法與研究對象[2～3]。國土資源管理部門或土地規(guī)劃等專業(yè)機構(gòu)對于交叉學科人才的需求并不能片面、泛化地理解為對經(jīng)濟、管理、法學等社會科學或理學、農(nóng)學、工學等自然科學專業(yè)背景人才的綜合需求。無論縣級國土資源管理部門或土地規(guī)劃機構(gòu)的調(diào)查數(shù)據(jù)都可以說明，山西省土地資源管理專業(yè)人才匱乏，基層單位對于人才的需求量較大。

2.幾點建議

（1）發(fā)揮財經(jīng)類高校學科優(yōu)勢，加大土地資源管理專業(yè)人才培養(yǎng)力度。培養(yǎng)人才的高校數(shù)量少、專業(yè)人才回流少是山西省土地資源管理人才供給的基本特征。據(jù)不完全統(tǒng)計，當前國內(nèi)開設(shè)土地資源管理本科專業(yè)高校共計78 所。其中廣東省最多（6 所），山西僅有1 所。由于山西地處內(nèi)地，薪資水平與工作環(huán)境較北上廣深等一線城市以及沿海經(jīng)濟發(fā)達省份有不小差距，加之氣候干燥，生態(tài)環(huán)境差，多數(shù)南方籍土地資源管理畢業(yè)生并不愿意把山西作為首選就業(yè)地。針對此情況，一方面，發(fā)揮財經(jīng)類高校法學、經(jīng)濟學、管理學等學科優(yōu)勢，積極探索制訂以資源學、規(guī)劃學、測量學等學科為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟學、法學、管理學為特色，能夠適應社會經(jīng)濟發(fā)展需求的土地資源管理專業(yè)人才培養(yǎng)方案。另一方面，要加大對國土資源管理系統(tǒng)工作人員的再培訓力度。加強高校、科研院所與國土部門、土地規(guī)劃等中介機構(gòu)橫向聯(lián)系，通過點對點、點對面形式及時將科研成果、學科發(fā)展動向、技術(shù)應用等內(nèi)容傳播至基層第一線。

（2）提高基層國土資源管理系統(tǒng)業(yè)務素質(zhì)還必須改革用人機制?；鶎訃临Y源管理部門專業(yè)人才相對較少固然可以找到一些歷史原因，但更為重要的是由當前用人機制不合理造成的。由于國土部門屬行政或事業(yè)編制，社會地位高，收入穩(wěn)定，很多非本專業(yè)人員爭相進入，造成超編問題嚴重。筆者與規(guī)劃、地籍、耕保等科室工作人員座談發(fā)現(xiàn)，雖然國土部門工作人員數(shù)量多，但真正懂業(yè)務、能吃苦、肯付出的專業(yè)人才偏少，基層科室業(yè)務骨干超負荷加班加點工作現(xiàn)象十分普遍，其健康狀況令人擔憂。這在剛剛結(jié)束不久的二調(diào)及第三輪土地利用總體規(guī)劃修編中表現(xiàn)得尤為明顯。因此，必須痛下決心、花大力氣改革當前不合理的用人機制，讓優(yōu)秀的專業(yè)人才能夠順利進入國土部門，讓專業(yè)人才能夠?qū)W有所用。

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