□ 本刊記者 嚴(yán)碧華

誰(shuí)為地方債戴上“緊箍咒”

□ 本刊記者 嚴(yán)碧華

“近兩年來(lái)，地方政府債務(wù)余額高企依舊，并呈現(xiàn)出高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，土地經(jīng)濟(jì)的持續(xù)耗竭發(fā)展不可持續(xù)性凸顯?！?/p>

本刊2013年第7期（3月4日出版）封面報(bào)道“危險(xiǎn)‘地方債’”。

地方債，一個(gè)略顯專業(yè)的問題在今年年初突然升溫。

3月4日，《民生周刊》刊發(fā)“危險(xiǎn)地方債” 封面報(bào)道，以內(nèi)蒙古鄂爾多斯和湖南婁底為樣本，采訪財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康、中國(guó)人民大學(xué)教授彭真懷等多位專家，對(duì)地方債的形成原因及應(yīng)對(duì)之策進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，強(qiáng)調(diào)應(yīng)警惕地方債務(wù)的危險(xiǎn)性。

此后數(shù)月，關(guān)于地方債的討論浪潮輪番而來(lái)，直至中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議重點(diǎn)部署控制化解地方債風(fēng)險(xiǎn)。

敲響警鐘

“危險(xiǎn)地方債”樣本城市的選擇頗費(fèi)功夫，其中鄂爾多斯此前已備受媒體關(guān)注。而與身負(fù)巨債的鄂爾多斯相比，無(wú)論知名度還是地方債務(wù)規(guī)模，婁底都要小得多。但正因如此，婁底這一樣本更能代表多數(shù)城市舉債發(fā)展的普遍情況。

地處湖南中部的婁底，是一個(gè)典型的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。受益于長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)，湖南著力打造“3+5城市群”，婁底正是這五個(gè)城市之一。在此規(guī)劃影響下，婁底發(fā)力城市建設(shè)，變化巨大。

分析人士指出，盡管財(cái)政收入保持較高的增長(zhǎng)速度，但婁底作為一個(gè)年財(cái)政收入才80多億元的地級(jí)市，要撬動(dòng)為數(shù)眾多、投資龐大的項(xiàng)目顯然捉襟見肘。

和其它地方一樣，婁底想到了地方債。2012年，婁底轉(zhuǎn)貸財(cái)政部代理發(fā)行地方債券，收入2.55億元……

“危險(xiǎn)地方債” 刊發(fā)后，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》等平面媒體對(duì)本組報(bào)道進(jìn)行了摘編，騰訊、鳳凰等門戶網(wǎng)站進(jìn)行了轉(zhuǎn)載。時(shí)值全國(guó)“兩會(huì)”期間，地方債話題也引起了部分代表、委員的熱議。

在湖南代表團(tuán)分組討論時(shí)，一地方市長(zhǎng)坦言，當(dāng)?shù)匾呀?jīng)不堪債務(wù)重壓，但要發(fā)展，財(cái)源不廣，因此不得不想辦法舉債。該市長(zhǎng)所言情況并非個(gè)案，借新債還舊債在一些地方已經(jīng)成為常態(tài)，債務(wù)雪球也因此越滾越大。

針對(duì)這一問題，當(dāng)時(shí)多位代表、委員提出了具體建議，要求警惕地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

全國(guó)“兩會(huì)”期間，審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝對(duì)地方債進(jìn)行了正面回應(yīng)。他表示，根據(jù)國(guó)債、外債等數(shù)據(jù)測(cè)算，各級(jí)政府負(fù)債應(yīng)該在15萬(wàn)億至18萬(wàn)億元之間。

6月11日，審計(jì)署公布了2012年11月至2013年2月對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行的抽查審計(jì)結(jié)果。從審計(jì)結(jié)果來(lái)看，近兩年來(lái)，地方政府債務(wù)余額高企依舊，并呈現(xiàn)出高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，土地經(jīng)濟(jì)的持續(xù)耗竭發(fā)展不可持續(xù)性凸顯。17個(gè)省會(huì)城市土地出讓收入出現(xiàn)資不抵債窘境，部分地方政府借新債還舊債或者利用變相融資方式來(lái)維持“地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”。

半個(gè)月后，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義在向全國(guó)人大常委會(huì)所作的報(bào)告中，兩次對(duì)地方債敲響警鐘。

全面審計(jì)

8月1日，婁底迎來(lái)了一批“特殊”的客人——以湖南省審計(jì)廳黨組副書記、副廳長(zhǎng)羅良葆為組長(zhǎng)的省審計(jì)廳審計(jì)組進(jìn)駐該市，其主要任務(wù)是對(duì)婁底政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。

公開報(bào)道顯示，此次湖南省審計(jì)廳審計(jì)組對(duì)該市政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，目的是對(duì)該市政府性債務(wù)進(jìn)行一次全面摸底。在摸清政府性債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，分析問題與成因，防范和化解潛在風(fēng)險(xiǎn)。

據(jù)介紹，此次政府性債務(wù)審計(jì)的內(nèi)容包括政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)。

相關(guān)專家認(rèn)為，尤其讓地方官員緊張的是，《通知》明確給盲目舉債的干部戴上了“緊箍咒”，防止其盲目舉債搞“政績(jī)工程”。

婁底市政府亦非常重視，專門成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組。該市常務(wù)副市長(zhǎng)何文君要求相關(guān)部門先做好自查，及時(shí)向?qū)徲?jì)組提供真實(shí)、客觀、全面、準(zhǔn)確的債務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，主動(dòng)接受審計(jì)監(jiān)督，確保不重報(bào)不漏報(bào)、不錯(cuò)報(bào)不誤報(bào)。

“對(duì)在審計(jì)監(jiān)督中查實(shí)的問題或揭示出的債務(wù)管理中苗頭性、傾向性的風(fēng)險(xiǎn)隱患，要認(rèn)真剖析、逐條整改、切實(shí)解決并舉一反三，有針對(duì)性地完善政府性債務(wù)管理體制，著力規(guī)范政府融資平臺(tái)管理，全面加強(qiáng)政府性債務(wù)歸口管理，有效防范和化解潛在風(fēng)險(xiǎn)?！焙挝木龔?qiáng)調(diào)。

在湖南省審計(jì)廳進(jìn)駐婁底的同時(shí)，全國(guó)3.8萬(wàn)名審計(jì)干部同時(shí)奔赴審計(jì)點(diǎn)開展工作。

或許是為打消婁底相關(guān)部門的顧慮，羅良葆表示，此次審計(jì)是一次全國(guó)性的審計(jì)，審計(jì)結(jié)果將作為十八屆三中全會(huì)和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的重要參考依據(jù)。

“以往審計(jì)為地方性審計(jì)，這次為全國(guó)性審計(jì)，審計(jì)范圍由原來(lái)的審計(jì)省市縣三級(jí)擴(kuò)大到審計(jì)中央省市縣鄉(xiāng)五級(jí)，審計(jì)的內(nèi)容比以往更廣，要求及時(shí)提供準(zhǔn)確、完整、真實(shí)的相關(guān)資料和數(shù)據(jù)?！?羅良葆強(qiáng)調(diào)了此次全面審計(jì)的重要性。

據(jù)媒體最新報(bào)道顯示，審計(jì)署在匯總了各省政府性債務(wù)數(shù)據(jù)后，于11月下旬就債務(wù)審計(jì)工作專門向國(guó)務(wù)院匯報(bào)。

控制風(fēng)險(xiǎn)

截止記者發(fā)稿，盡管相關(guān)審計(jì)結(jié)果尚未公布，但剛剛結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議罕見地將“控制化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”單列成章。

會(huì)議指出，要把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)。加強(qiáng)源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序。明確責(zé)任落實(shí)，省區(qū)市政府要對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。強(qiáng)化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績(jī)導(dǎo)向。

為了切實(shí)做好此項(xiàng)工作，此前幾天，中組部印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，《通知》雖只有短短8款條文，但透出的鮮明導(dǎo)向和堅(jiān)定口吻，讓人印象深刻。

相關(guān)專家認(rèn)為，尤其讓地方官員緊張的是，《通知》明確給盲目舉債的干部戴上了“緊箍咒”，防止其盲目舉債搞“政績(jī)工程”。

此前，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。這有助于緩解地方籌資壓力，更有利于將隱蔽的債務(wù)陽(yáng)光化。

對(duì)于即將公布的巨額地方債如何處置，多位研究人員認(rèn)為，短期應(yīng)以調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)、控制債務(wù)增長(zhǎng)速度為主，中期應(yīng)以編制地方資產(chǎn)負(fù)債表為契機(jī)，建立地方債務(wù)透明、約束、風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。對(duì)于目前地方融資的主要載體——地方融資平臺(tái)的設(shè)立和運(yùn)行不規(guī)范、定位不清晰、“造血”功能差、償債壓力大等問題，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)區(qū)分對(duì)待、分步規(guī)范。