文王 霽

地下空間開發(fā)將有法可依

文王 霽

市人大常委會(huì)審議《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例（草案）》

土地資源日益匱乏是大中型城市發(fā)展中的難題，在地表開發(fā)建設(shè)飽和之后，城市建設(shè)向地下延伸成為必然趨勢，地下空間成為了城市的重要資源。合理有序地開發(fā)利用地下空間，不僅能有效拓展城市空間，而且還可以緩解交通擁堵、優(yōu)化城市環(huán)境、加強(qiáng)城市防災(zāi)避災(zāi)能力、提高土地資源的使用效益。早在19世紀(jì)，巴黎、倫敦等城市就開始建設(shè)地鐵、下水道系統(tǒng)、敷設(shè)地下管線。1982年，聯(lián)合國自然資源委員會(huì)將地下空間列為“潛在而豐富的自然資源”。地下空間以其良好的隱蔽性、防護(hù)性、抗震性等特點(diǎn)，廣泛用于商業(yè)、娛樂、交通、防災(zāi)、停車場等設(shè)施，形成了“地上一個(gè)城、地下一個(gè)城”。

上海土地資源缺乏、人口和建筑密集，地下空間在城市建設(shè)發(fā)展中的作用尤為重要。本市地下空間開發(fā)利用起步較早，截至2011年底，本市已開發(fā)地下空間（不含地下管線和地下軍事設(shè)施）31037個(gè)，包括地下鐵道、道路、變電站、商業(yè)設(shè)施、文化體育設(shè)施等，建筑面積達(dá)5699萬平方米。但由于缺少科學(xué)、系統(tǒng)的規(guī)劃，也沒有專門的法規(guī)加以規(guī)范，目前本市地下建筑數(shù)量雖多，卻呈現(xiàn)碎片化的狀態(tài)，布局分散，各自為政，開發(fā)利用的效益未達(dá)到理想狀態(tài)。這不僅造成地下空間資源的浪費(fèi)，甚至對(duì)后續(xù)的地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)造成了阻礙。上海的城市建設(shè)正處于新一輪發(fā)展時(shí)期，如何合理開發(fā)利用地下空間，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，有必要總結(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加強(qiáng)地下空間的開發(fā)利用管理。對(duì)此，市人大常委會(huì)在2012年即啟動(dòng)了相關(guān)地方立法的課題研究。今年，《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》被列為正式立法項(xiàng)目。9月17日，市十四屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議了條例草案。

確立分層開發(fā)原則

開發(fā)利用地下空間，首先要對(duì)地下空間進(jìn)行分層研究，確定各類設(shè)施合理的建設(shè)深度。比如，各類市政設(shè)施管線要入用戶，一般都布置在地下空間的最上層，節(jié)省投資又便于維修管理。商業(yè)、文娛、軌道交通站臺(tái)等人流密集、活動(dòng)頻繁的設(shè)施也應(yīng)盡可能接近地表，便于人員進(jìn)出和發(fā)生事故時(shí)的迅速撤離。而地鐵線路基于營運(yùn)安全和避免擾民的考慮，應(yīng)當(dāng)確保一定深度，至于變電站等設(shè)施則可以安排在較深處建設(shè)。同時(shí)，地表道路和非地表道路下的地下空間，由于地上設(shè)施的不同，其分層利用也有所差異。

按照有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，本市地下空間分為三個(gè)層次：淺層為0至-15米、中層為-15至-40米、深層為-40米以下。鑒于分層的劃分標(biāo)準(zhǔn)屬于規(guī)劃技術(shù)規(guī)范，且可能因地質(zhì)條件不同而在不同區(qū)域有所變化，條例草案未將其寫入法規(guī)，只做了原則性規(guī)定。同時(shí)，分別列舉了地表道路下和非地表道路下淺層和中層地下空間應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排建設(shè)的主要設(shè)施，對(duì)于深層地下空間則統(tǒng)一用于遠(yuǎn)期開發(fā)。

確保整體開發(fā)和互聯(lián)互通

發(fā)揮地下空間最大使用效益，改變地下空間碎片化的格局，關(guān)鍵在于地下工程的整體規(guī)劃和設(shè)計(jì)，使地下建筑彼此間能互相連通和共享資源，實(shí)現(xiàn)和地面一樣四通八達(dá)的格局，真正成為“地下城市”。條例草案從整體設(shè)計(jì)和統(tǒng)一建設(shè)入手，明確集中開發(fā)區(qū)域必須實(shí)行整體設(shè)計(jì)制度。在建設(shè)方面則提出兩種模式：一是整體設(shè)計(jì)、分別建設(shè)，涉及地下空間的各項(xiàng)建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案必須首先由集中開發(fā)區(qū)域的管理機(jī)構(gòu)綜合平衡后報(bào)規(guī)土部門審批，然后，由各建設(shè)單位分別進(jìn)行建設(shè)；二是整體設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)，由集中開發(fā)區(qū)域的管理機(jī)構(gòu)對(duì)地下建設(shè)工程進(jìn)行整體設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)。這些措施已在世博A、B片區(qū)和虹橋商務(wù)區(qū)等集中開發(fā)區(qū)域取得了成功經(jīng)驗(yàn)。

而對(duì)于地下設(shè)施之間的橫向連通，條例草案規(guī)定在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制時(shí)就必須對(duì)地下空間的互聯(lián)互通做出具體規(guī)定，并按照規(guī)劃要求來核定地下工程規(guī)劃條件，先行建設(shè)的地下項(xiàng)目必須預(yù)留連通位置，而后續(xù)建設(shè)的地下建設(shè)項(xiàng)目則必須與先建的項(xiàng)目實(shí)施連通。此外，對(duì)于控制性詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃條件未提出連通要求的建設(shè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)相鄰建設(shè)單位之間協(xié)商達(dá)成連通協(xié)議。

在審議中，有委員提出，地下空間的連通除了要有法規(guī)的保障，關(guān)鍵在于落實(shí)好規(guī)劃的要求，協(xié)調(diào)好各地下建筑所有人之間的利益。例如陸家嘴地區(qū)在原先規(guī)劃中對(duì)各樓宇地下空間的連通提出過要求，但卻由于種種原因無法落實(shí)，只能改為建設(shè)地上的人行連廊。對(duì)此，相關(guān)部門在法規(guī)正式頒布實(shí)施后還有大量工作要完成。

規(guī)范地下建設(shè)用地使用權(quán)

物權(quán)法第163條規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”，明確了地下建設(shè)用地使用權(quán)可以作為一項(xiàng)物權(quán)單獨(dú)設(shè)立。2006年市政府發(fā)布的《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》，將地下建設(shè)用地供應(yīng)納入了規(guī)范化軌道，但管理措施的針對(duì)性不強(qiáng)，具體實(shí)踐也不多。對(duì)此，條例草案針對(duì)地下建設(shè)用地供應(yīng)不同于地上建設(shè)用地供應(yīng)的情況，作了特殊規(guī)定：一是結(jié)建的地下工程應(yīng)當(dāng)在地上建設(shè)用地供應(yīng)時(shí)一并取得建設(shè)用地使用權(quán)；二是明確適用協(xié)議出讓的兩種情況，即附著于地下交通設(shè)施等公益性項(xiàng)目且不具備獨(dú)立開發(fā)條件的經(jīng)營性地下建設(shè)項(xiàng)目、地上建設(shè)用地使用權(quán)人在其建設(shè)用地范圍內(nèi)單建的經(jīng)營性地下建設(shè)項(xiàng)目；三是允許地上建設(shè)用地使用權(quán)人在一定條件下，可以優(yōu)先獲得其用地范圍內(nèi)地下空間的開發(fā)權(quán)。

而對(duì)于地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的收取標(biāo)準(zhǔn)，鑒于地下空間的開發(fā)成本高于地上建設(shè)，而且開發(fā)成本隨著深度的增加而增大，但其使用便利性和商業(yè)價(jià)值卻隨開發(fā)深度增加而降低，條例草案規(guī)定，地下的建設(shè)用地使用權(quán)出讓金，根據(jù)區(qū)分層次、區(qū)別用途的原則，按地上土地使用權(quán)出讓金的一定比例收取。對(duì)此，城建環(huán)保委在審議意見中認(rèn)為，目前本市正在制定《上海市地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓若干規(guī)定》，其中將明確地下建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格計(jì)算方式，建議條例草案明確授權(quán)市政府制定具體辦法，以實(shí)現(xiàn)兩者之間的有效銜接。

實(shí)現(xiàn)地下管線信息共享

本市道路下埋設(shè)有給水、排水、燃?xì)狻㈦娏?、信息通信、熱力、航油管道?大類23種管線，主要管線的總長度約9.5萬公里，形成了復(fù)雜而又龐大的地下網(wǎng)絡(luò)。但是管網(wǎng)信息資料不全、數(shù)據(jù)失準(zhǔn)的問題也較為嚴(yán)重，在建設(shè)施工中掘斷管線引發(fā)事故時(shí)有發(fā)生。比如，2011年9月22日，一施工單位在吳江路泰興路口進(jìn)行地下電纜施工時(shí)，由于管線資料不準(zhǔn)確，鑿破了附近的天然氣管道而造成火災(zāi)。條例草案首先從規(guī)劃層面規(guī)定市相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定地下管線綜合規(guī)劃。其次，強(qiáng)調(diào)了地下管線的信息收集和共享，要求施工單位必須在地下管線工程覆土前，通知測繪單位實(shí)施跟蹤測量；在申請(qǐng)竣工驗(yàn)收時(shí)，向規(guī)土部門報(bào)送竣工圖、竣工測繪報(bào)告等紙質(zhì)資料和電子數(shù)據(jù)；規(guī)土部門在收到資料后，要及時(shí)發(fā)送建設(shè)、民防、房屋管理等部門。通過一系列環(huán)節(jié)，確保地下管線信息的完整收集。

此外，對(duì)于一直為社會(huì)公眾所詬病的地下管線反復(fù)開挖的“拉鏈馬路”現(xiàn)象，本市在1994年建設(shè)了張楊路地下綜合管溝工程，嘗試集中敷設(shè)各類管線，近年又在世博園區(qū)、部分新城的地下管線設(shè)置中也采用了共同管溝，但利用率不高。為了推進(jìn)共同管溝建設(shè)，條例草案規(guī)定具備條件的新城、國務(wù)院和市政府批準(zhǔn)設(shè)立的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)應(yīng)當(dāng)制定綜合管溝規(guī)劃，對(duì)于納入綜合管溝的管線，在規(guī)劃中不予另行安排管線位置。