水電項目開發(fā)成本控制探索

金維

(中國水電建設集團四川電力開發(fā)有限公司，四川成都 610041)

1 水電開發(fā)成本控制概述

1.1 水電開發(fā)建設生命周期及成本體系

以我國現(xiàn)行的設計—招標—建造主要模式展開分析，提出水電開發(fā)全過程建設與成本關系(見圖1)。

圖1 水電投資開發(fā)全過程建設成本關系

為把握投資控制方向，明確各階段控制重點，提出水電開發(fā)項目建設全生命周期工作量關系。

為把握投資控制方向，明確各階段控制重點，提出水電開發(fā)項目建設全生命周期工作量關系:技術施工階段完成投資工作量最大，竣工階段次之，然后是項目核準前的勘察設計階段及招標階段。項目建設工作量雖然主要完成在技術施工階段，而決定其投資工作量大小的關鍵在項目核準前的規(guī)劃階段、預可行性研究階段、可行性研究階段，正是這不足總投資2%的勘察設計工作量，決定了工程35～100%投資工作量;其次是招標階段，水電開發(fā)建設是建立以合同為紐帶中心的管理活動實現(xiàn)的，要控制好技術施工階段落實設計意圖的管理偏差，招標階段是作好合同條件控制的事前;再次才是技術施工階段項目實施過程的事中控制。

1.2 水電開發(fā)項目投資成本構成

水電工程概算項目劃分為樞紐工程、建設征地和移民安置補償、獨立費用三部分。樞紐工程包括施工輔助工程、建筑工程、環(huán)境保護與水土保持工程、機電設備及安裝工程、金屬結構設備及安裝工程五項。

水電工程成本總費用(動態(tài)投資)構成由樞紐工程費用、建設征地和移民安置補償費用、獨立費用、基本預備費、價差預備費、建設期利息六部分組成。其中扣除價差預備費與建設期利息后為靜態(tài)投資。

2 水電開發(fā)成本控制現(xiàn)狀

2.1 “三超”現(xiàn)象較為普遍

水電項目成本控制是對項目各階段的多次性計價控制，最終在竣工階段通過竣工決算的方式確定下來，每一次的過程計價，都是成本的控制過程，按投資管理體系目標，后一階段的投資不得超過前一階段的投資。而現(xiàn)階段實際投資控制現(xiàn)狀是普遍出現(xiàn)“三超”，即竣工決算超預算，預算超設計概算，設計概算超投資估算，與投資控制體系要求的意圖與宗旨完全背離品種效益年，推翻了原來的經(jīng)濟評價、財務分析結論，盈利的項目變成虧損或者盈利能力下降。

2.2 靜態(tài)投資不可控費用

通過大量數(shù)據(jù)分析主要不可控制的有:一是樞紐工程中的施工輔助工程、建筑工程費用，樞紐工程增加投資主要在項目的漏項，新增加工程項目，以及項目沒有變，而工程量增加，建筑工程是項目的主體工程，是增加費用投資額度最大的項目;二是建設征地和移民安置補償費，征地移民工程政策性強、實物指標工程查清的難度大、不確定性補償標準變化大，使其復雜程度與難度遠超過工程本身，占總投資比例越來越高，。如三峽電站，占靜態(tài)總投資的44.4%。再加上、移民規(guī)劃較為粗放、移民訴求、建設標準提高的影響，是“三超”中增加幅度最大的投資項目，如:瀑布溝電站其投資由60多億元，增加到188.5億元，占總投資的357.85億元的52.69%。又如筆者所在公司某電站，移民投資由核準概算的1.47億元，經(jīng)多次調(diào)整為9.3億元。

3 水電開發(fā)成本影響因素

3.1 從水電開發(fā)項目階段分析

水電開發(fā)項目開發(fā)周期長，投資成本計價具有多次性，因而水電開發(fā)成本控制，不會因為將某一個過程、某一個階段的投資控制好了其工程成本就能控制住，它是一個連續(xù)的遞進過程，即投資估算控制設計概算，設計概算控制招標、合同、執(zhí)行概算，執(zhí)行概算、合同控制進度結算及竣工結算，以此達到總投資可控制的目標?？尚行匝芯侩A段成果是國家核準項目的依據(jù)，其設計成果質量是影響成本的決定性因素，招標階段是項目實施階段的事前控制，項目實施階段是項目投資行為的具體落實。

3.1.1 勘察設計成果質量是影響投資成本的決定因素

據(jù)統(tǒng)計分析，勘察設計成果質量對投資影響程度所占權重為100%～25%，預可行性階段為75%～95%，可行性階段為75%～35%，可見設計是影響投資的核心因素。按設計規(guī)范要求，預可行性研究階段的工程量與實際是偏差不能超過10%，可行性研究階段不能超過5%，而實際是后階段工程量超過前一階段，主要原因有:

第一，勘察設計周期不合理，勘察深度不夠，設計成果質量不高。一方面是項目法人著急工程上馬，對勘察設計周期大打折扣，設計的目標成了滿足項目核準，而忽視了設計質量;另一方面，勘察設計人對水電建筑物建設區(qū)域現(xiàn)場地型地貌、地質構造等外業(yè)勘察深度不夠，未完成設計規(guī)范要求的物探工作量，對水文、氣象資料收集與推算不充分，設計所依賴的基礎資料可行性差，重要參數(shù)選定論證不足，主要建筑選址、設計規(guī)模、建筑物標準及方案選取不合理;再一方面，勘察設計人員業(yè)務不精，責任心不強。設計選定安全系數(shù)大，設計理念保守，簡單的照抄照搬，設計產(chǎn)品與建設區(qū)域與工程地址針對性不強，不能體現(xiàn)水電設計的非標準性，設計方案調(diào)整隨意、工程變更隨意、工程量增加隨意。

第二，項目法人對勘察設計成果控制缺乏措施。項目法人專業(yè)知識與管理范圍有限，對勘察實施量及設計成果一般均以勘察設計人自己說了算，缺乏對勘察及設計深度的監(jiān)管，未能將設計完成質量的好壞與合同責任掛鉤，或采用限額設計對各階段投資進行控制，勘察設計人沒有責任與經(jīng)濟壓力。

第三，未能進行科學的方案比選。未進行同深度的方案比選，技術人員與工程造價的人員職能分工脫節(jié)，設計方案僅僅從技術角度考慮多，技術人員對涉及經(jīng)濟的工程量計算規(guī)則不熟悉、重視程度不夠，工程量準確性差，經(jīng)濟比選不能體現(xiàn)方案的真實成本，對確定的設計方案未能運用價值工程進行功能與成本比選，真正體現(xiàn)技術與經(jīng)濟的最優(yōu)化。

第四，投資計算的準確度不高。工程成本等于工程量與工程單價的乘積之和，工程量與單價的不準確，將直接影響主體工程成本費用測算的準確性。一方面，由于工程設計深度的不夠，工程量的準確度不夠，同時，勘察設計人對工程量的計算由工程技術人員完成，工程技術人員對工程量計算規(guī)則規(guī)定的界面劃分、施工附加量、施工損耗量、超挖超填量等熟悉不夠，而政府部門組織的概算或調(diào)整審查并未對工程量進行復核，項目法人對成本計算的正確性缺乏階段監(jiān)管與控制;另一方面，工程造價人員對設計意圖、外部施工條件、采取的施工工藝、施工措施、當?shù)夭牧蟽r格掌握不夠，只知道簡單的套用定額，不能體現(xiàn)水電工程造價的唯一性。

3.1.2 招標過程控制不嚴

招標公開性不夠，招標文件質量不高。一是未完全建立“公開、公平、公正”的招標市場。特別是一些涉及移民工程、水保環(huán)保工程、電力上網(wǎng)、專業(yè)監(jiān)理與咨詢等，公平競爭不充分，違背了招標擇優(yōu)選擇的真實意圖，造成合同價高;二是招標文件編制質量不高。未能結合工程特性、合同期限、開口合同條件等特點量身訂做專用合同條件，設置符合工程的邊界條件、工程計量、工程計價，以及新增單價計算等個性化條款，作好合同的事前控。

3.1.3 超合同額幅度大

項目法人管控不力，造成索賠與變更費用增加，主要有以下幾方面:一是工程變更不嚴，承包人為了減少虧損，想方設法通過工程變更規(guī)避風險，主導工程變更，而項目法人對投資管理所依賴的控制不力，勘察設計人與監(jiān)理人責任與意識不到位，造成工程本身并不需要的工程變更，人為增加工程投資成本;二是工程計量增加費用，由于管理的不善，造成隱蔽工程計量準備確不夠，主要在開挖及回填工程量、土石方比例、臨時支護工程量、灌漿工程量等;三是項目法人現(xiàn)場管理能力不夠，人為增大承包人費用，造成索賠費用增加。

3.2 從成本費用構成分析

3.2.1 樞紐工程費用方面

在施工輔助工程上。建設投資管理各方認為是臨時工程，從思想意識上的重視程度不足，項目前期沒有作施工規(guī)劃專題報告，或論證成了走形式，未按規(guī)范進行勘察，未能提供詳細的實物工程量，以單位造價指標進行匡算投資，準確性差。而政府相關專業(yè)部門在項目咨詢、審查過程中，更多的關注了主體工程，忽視了施工輔助工程的對投資影響的重要性。進入實施后分標規(guī)劃與施工時序安排不合理，施工輔助工程漏項或工程變更頻繁，超設計概算投資嚴重。

在建筑工程上。建筑工程是主體工程，所占投資比例最大，其增加投資是“三超”中所占額度最大的投資項目。通過分析，在采用工程量清單招標制條件下，其單價水平是通過合同基本固定，造成投資增加主要有工程項目及工程量的增加，由于工程所處的外部條件查明不準確，項目規(guī)模、標準選用過高，配套功能設計不完善，以致在項目實施中或地質條件揭露才發(fā)現(xiàn)，出現(xiàn)重大設計變更，增加工程項目或改變項目功能，提高工程等級與標準要求，使工程數(shù)量大幅度增加，同時，由于人為管理監(jiān)督不嚴，工程一般變更與計量控制措施不力，導致增加一些徒勞無益的工程量及費用。

3.2.2 在建設征地和移民安置補償費用方面

一是可行性研究階段，設計院未能按《移民規(guī)劃大綱》與《移民規(guī)劃報告》規(guī)范深度要求完成移民工程設計工作，移民工程的實物調(diào)查不充分、統(tǒng)計不全、漏項多，移民搬遷選址未進行勘察，專業(yè)復建項目勘察深度不夠，且受制于各行業(yè)壟斷限制，造成工程成本增加;二是移民工程建設體系不完善，移民訴求多，國家標準與老百姓的訴求相差較遠，移民實施難度大惡性延期嚴重;三是移民工程構成復雜，可執(zhí)行標準難以適應移民工程涉及的復雜性，執(zhí)行統(tǒng)一標準在差異化較大條件下不足以解決實際問題，只有在執(zhí)行期間過程才能發(fā)現(xiàn);四是概算水平標準與日益發(fā)展的生活水平改善脫節(jié)，建設標準超過“三原”原則成為必然，考慮到未來的發(fā)展需求，城鎮(zhèn)建設、移民新村建設、公路橋梁復建等均遠超過原標準與等級。

3.3 從項目管理參與主體分析

3.3.1 項目業(yè)主

項目法人普遍表現(xiàn)出事后控制多，事前控制少。在項目核準前，對項目能否通過國家核準重視程度高，而對項目勘察深度、整體設計方案的完整性監(jiān)管不夠，工程量不審查，概算審查流于形式，投資測算準確度差;在招標階段，更多招標節(jié)約多少，忽略了招標條件設置隱含的合同風險控制;項目實施中，強調(diào)工期目標多，不計成本趕進度。

項目業(yè)主是工程成本控制核心主體，一切投資控制思想、理念均來自于業(yè)主，引領勘察設計人、監(jiān)理人、政府相關部門作好投資成本控制，出現(xiàn)投資不可控，主要有:一是，我國水電投資進入市場化時間不長，業(yè)主投資控制意識不強，投資控制體系不完善，內(nèi)部考核控制機制不健全，責任分工不明，未能建立分階段、分內(nèi)容的投資目標責任分解體系;二是，對投資參與管理各方的責任模糊，職責不清，涉及投資管理往往是自己說了算，未能與合同責任相結合，對設計各階段無限額控制，業(yè)主對相關對實施設計、監(jiān)理與政府相關部門投資控制措施不力，對現(xiàn)場實際工作人員又無激勵措施，缺乏投資控制動力。

3.3.2 勘察設計人

外部采集的第一手基礎資料可靠性差，現(xiàn)場勘察實施工作量不足，推論的選定方案論證不足，相對重視技術上的可行性，而對經(jīng)濟合理性比選隨意，經(jīng)濟意識淡薄，重要專題取舍不慎重，重大方案存在缺陷，設計理念保守，隨意提高防洪、抗震等級，增加安全系數(shù)，造成許多不必要的成本增加。

3.3.3 項目監(jiān)理人

監(jiān)理人重視直接影響其市場生存的安全和質量多，對項目投資失去了控制的主動性，還有些監(jiān)理合同監(jiān)理項目結算金額與監(jiān)理合同額相掛鉤，導致監(jiān)理單位放任獲得監(jiān)理費用增加的錯誤思想。嚴重缺乏投資成本目標意識與責任意識，認為投資控制是項目法人的事，甚至工程計量及結算作為獲取不當利益的手段，喪失了監(jiān)理的職業(yè)道德。監(jiān)理行業(yè)目前存在監(jiān)理費用低、監(jiān)理人員素質不高導致了人為增加項目實施階段成本到。

3.3.4 政府移民相關部門

政府相關部門主要涉及項目核準文件審批，以及建設征地和移民安置補償。在核準程序中更多關注工程安全與可行性，對具體工程量未能進行復核，重大變更無法開展事中審核;在移民工作中政府移民部門占主導作用，項目法人只能配合與協(xié)助國，而政府部門通常缺乏投資控制意識，不遵循“三原”原則，往往將企業(yè)看成“唐僧肉”，隨意提高補償費用標準，想辦法順路搭車，用企業(yè)的錢搞地方建設，同時對不合理補償要求，不能化解，出現(xiàn)很多補償費用不符合國家政策，移民費用普遍失控。

4 成本控制對策與措施

4.1 以設計控制為龍頭，提高設計質量

4.1.1 采用公開招標方式，擇優(yōu)選擇勘察設計人

勘察設計工作主要是基于人的能力體現(xiàn)，選擇一個有綜合能力的設計單位，是做好設計質量的前提，也是工程成本測算合理、階段投資可控的關鍵。而采用招標方式，將設計包含工作內(nèi)容、主要專題范圍、限額設計、各設計階段工程量對比、工程變更控制等內(nèi)容，通過合同設置條件進行鎖定，為有效控制設計質量提供了合同保障。

4.1.2 重視地質勘察，正確選定設計參數(shù)

預可行性研究階段和可行性研究階段通常又被成為前期勘察設計工作，是以項目核準為界限來劃分。由于水電項目涉及的建設環(huán)境受地形地質條件及環(huán)境敏感性影響較大，注定了水電站設計是集復雜性和綜合性為一體的系統(tǒng)工程。前期勘察設計工作應重點做好外業(yè)的地勘、測量和實物資料調(diào)查工作的深入、抓好資料收集整理分析及重要專題論證分析(壩址選擇、正常蓄水位選擇、移民大綱)等。如何選取技術先進經(jīng)濟合理的勘察設計方案至關重要，重要專題直接影響項目投資和效益，以正常蓄水位選擇專題論證為例說明:

正常蓄水位選擇專題是水電站項目中一個重要專題內(nèi)容，是確定水電工程規(guī)模和水庫淹沒影響范圍的重要參數(shù)。水庫淹沒影響范圍大小直接決定項目的復雜程度和移民數(shù)量，關系項目投資，工程規(guī)模影響項目效益和各種水工建筑物的布置，如何選擇合理的蓄水位使得項目投資經(jīng)濟，成為該專題解決的主要問題。主要方法:第一，根據(jù)勘察設計已經(jīng)調(diào)查清楚的實物指標進行各種方案經(jīng)濟對比;第二，合理取舍，出現(xiàn)移民影響較大情況可降低水位，減少移民;第三，經(jīng)濟對比不能忽視水工結構部分建筑物本身對投資的巨大影響，不能一味追求規(guī)模，忽視該部分投資的增加;第四，各種經(jīng)濟指標進行對照分析，選擇合理的方案進行項目投資。

所以，前期勘察設計階段基礎外業(yè)資料、重要專題項目一定要務實地去做，不能只為通過審查而忽略項目本身實施的意義，應該是以多方案比較論證為基礎，選擇經(jīng)濟合理的方案。移民方面設計存在相關政策和設計方案把握的問題。隨著社會的發(fā)展進步，民生的重要性提高，要充分把握這方面的政策因素，進行有效的方案對比取舍，選擇科學合理的建設范圍，減少影響工程區(qū)域的移民人數(shù)，以多方案比較為基礎，進行合理的投資控制。

4.1.3 強化勘察設計人責任，激勵設計優(yōu)化

(1)建立專家咨詢內(nèi)審制，提高設計質量

水電工程設計復雜、設計階段多、設計周期長，作為水電開發(fā)業(yè)主，僅依靠自己的知識水平，要想對非標準化水電工程設計都認識清楚很難，而政府相關部門組織規(guī)劃、預可行性研究、可行性研究的階段審查時間與深度有限，關注社會公益影響及主體工程方案多一些，不能完成對方案的詳細審查把關，為此，項目法人在獲得水電開發(fā)資源開始，確定設計單位后，要求設計單位對規(guī)劃成果進行再論證，關注每一個階段過程設計、相關專題設計，作為業(yè)主需建立一支長期對設計比較熟悉，有豐富經(jīng)驗的專家咨詢團隊，跟蹤設計進展情況，對電站勘察資料進行審查，查驗設計外業(yè)資料的規(guī)范有效性，對各階段設計成果、重大設計方案、重大專題進行復核，對設計方案比選進行把關，對施工中出現(xiàn)的重大地質缺陷進行咨詢論證會，以此提高設計質量，保障設計最優(yōu)化。

(2)設置獎勵措施，提高勘察設計人優(yōu)化設計主動性

對勘察設計工作是基于人的能力的工作，如何提高人的積極性，在設計院內(nèi)部激勵機制不夠健全的條件下要，業(yè)主按勘察設計合同支付，而與承擔本項目設計團隊關系不大，要提高設計設計團隊對設計優(yōu)化的積極性，可設置獎勵措施，增加設計人員工作的創(chuàng)造性。筆者所在公司作法是主要有兩個，一是在合同中明確零售額額外增加合同額的1.5%對設計質量進行考評，直接獎勵設計人員;二是在項目實施中，對設計優(yōu)化，按投資節(jié)約額的25%獎勵設計人員。

(3)加強階段性設計工程量控制，提高設計人員成本意識

現(xiàn)階段在投資建設成本控制，單價水平均控制得較緊張，其競爭已經(jīng)到了承包人承受的極限，承包企業(yè)的施工利潤遠低于國外盈利水平，國內(nèi)水電工程出現(xiàn)“三超”的關鍵在工程量的增加，控制工程量的關鍵在設計。

要作好設計工程量控制，關鍵就是限額設計，用預可設計工程量控制可研究設計，特別是復核可研工程量及概算投資計算的精確性，并作為項目實施的總工程量及投資控制目標，進入招標階段，通過編制分標概算、標底將招標階段與可研究階段工程量進行對比，控制招標設計方案與工程量變化;在項目實施階段，將施工圖工程量與合同工程量進行對比，要求勘察設計人建立分部分項目工程量對照臺賬。對后一設計階段較前階段出現(xiàn)工程量增加要求勘察設計人說清楚，或承擔增加投資一定比例的經(jīng)濟責任，以此提高勘察設計人的成本責任意識。

4.2 招標階段成本控制措施

4.2.1 結合工程特點，合理劃分標段

招標設計是項目從設計向施工轉變的一個重要環(huán)節(jié)，如何把設計的構想變成可操作的項目清單去實施是這個階段要解決的重要問題，是合同風險的事前控制。項目招標前必須作好分標規(guī)劃，分標規(guī)劃應結合項目特點，體現(xiàn)“旨在控制施工干擾，減少對外協(xié)調(diào)，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，集中優(yōu)勢資源”的原則。使劃分的標段易于履行，相互間便于協(xié)調(diào)，甚至還可以達到標段間相互協(xié)作互為補充的目的，從源頭為合同順利履行提供保障用，使施工成本最小。合理的分標規(guī)劃，除了考慮工作場面實際情況外，合適的大小也很重要。劃分過細，可能會因為每個標段金額不大，合作方在組織資源投入時陷入兩難境地面隊;劃分過少又有承包人難以控制，不易協(xié)調(diào)。這當中業(yè)主如何選擇，需要根據(jù)項目的具體情況仔細權衡，唯一的標準就是通過合理的分標，使劃分的標段便于管理，有利于今后的合同履行。

4.2.2 做好招標階段要素控制

作為業(yè)主招標階段管理，應盡量采取公開招標方式，通過充分競爭選取合理低價中標單位，需重點控制招標管理程序和招標管理要素，通過對招標全階段管控要素的控制，實現(xiàn)風險合理分擔，選擇綜合能力較強、價格合同的合作方，控制了項目實施前的第一道關，為工程成本控制打下堅實的基礎。主要做好以下幾點:

(1)招標文件編制與審核

完成分標方案規(guī)劃，主要施工方案和施工順序確定后進入招標文件的編制階段。水電工程招標文件編制條件相當復雜，涉及項目本身的設計精度準確性、項目占地區(qū)域的邊界條件、項目所在地主要物資供應能力、施工區(qū)域業(yè)主提供的邊界條件、合同執(zhí)行期間可能發(fā)生問題的處理原則、工程保險、業(yè)主提供三通一平的時間和標準、標段間的相互干擾等，依據(jù)國家及行業(yè)范本，結合自己管理要求及項目特點，應用成熟的合同條款模式進行招標文件編制，編制科學合理的招標文件，是控制合同風險、作好項目實施投資控制的前提。

招標文件審核，重點審查投標資格條件、工作界面劃分、提供外部條件、工期、技術參數(shù)、招標清單、專用條款、合同風險劃分的合理性、計量支付對應項目內(nèi)容等。

(2)業(yè)主標底

根據(jù)招標項目不同行業(yè)類別，編制業(yè)主采購項目管控的價格體系，對壟斷性較強行業(yè)，采用招標控制價，直接載入招標文件;競爭比較充分的項目，采用業(yè)主標底模式，發(fā)生圍標以標底作為上限，進行分析后再處理;單一來源采購，充分市場調(diào)查，反復方案研究，確定合理價格。

基于業(yè)主標底合理運用，筆者認為其主要作用有:一是用于分析投標報價。通過編制和使用標底，可以為評標時分析判斷投標報價競爭性、可靠性、平衡性、合理性，以及投標報價是否低于成本價或是存在差錯、疏漏等提供參考性評價依據(jù)。二是用于糾正招標文件的差錯。通過編制和使用標底，能夠及時發(fā)現(xiàn)和糾正招標文件、設計圖紙及其工程量清單存在的差錯、疏漏，以減少招標和評標錯誤。三是用于減少串標和招標失誤。將標底定位于評標的參考作用，不僅可以減少通過泄漏標底進行串標投標等暗箱操作行為，而且可以避免發(fā)生因為標底測算編制工作失誤而導致難以挽回的招標失敗和爭議。

(3)評標管理

做好評標準備工作，進行清標對照工作;按照規(guī)范評標報告格式完成評標工作，評審中對推薦中標候選人談判關鍵問題進行重點分析，寫入評標報告。

(4)合同談判

落實評標階段專家意見，重點關注風險較大項目及內(nèi)容，以及不平衡報價合理性調(diào)整，控制工程成本增加風險。

4.2.3 制定科學合理的合同文件

項目重點難點認識清楚后，需要通過專業(yè)的合同語言表述出業(yè)主擬要達到的目標和管理要求，設置科學合理的合同條件，合理平衡項目風險。

按照合同風險最有利于承擔者的原則來劃分責任，業(yè)主適宜承擔重大風險，如:主要材料、人工費、物價上漲風險，不利物資條件、惡劣的氣候、不可抗力等風險。承包人應承擔主要風險有:施工管理風險、安全施工風險、質量控制風險、零星材料及機具市場價格變化風險，以及按照投標承諾進行合同全面履約的其他風險。在編寫合同條件時根據(jù)以上風險承擔的基本原則，參考國家范本及相關專業(yè)部門示范文本為基礎，針對性的制定合同實施期間的管理要求及約束機制，提供合理的邊界條件。對施工中的幾個重點難點提出了專項措施:

(1)地下工程臨時支護難點

傳統(tǒng)的地下工程采用清單計價模式，不同圍巖支護措施，由承包人提供，監(jiān)理審核，業(yè)主批準的方式，圍巖類別由現(xiàn)場設計、監(jiān)理、承包人和業(yè)主四方認定，而按承包人編制的方案，承包人才是真正經(jīng)驗掌握的一方，往往超過實際需要支護的強度，且承包人有諸多言辭解釋陳述自己選用方案的合理性，業(yè)主束手無策，只有被動接受承包人的請求。而采用超強的支護措施，很多承包人只是為了通過增加工程量追求百分之幾的利潤，而造成業(yè)主百分之百的徒勞無益投入。為此，筆者按照圍巖類別進行延米支護計價，提高延米單價，發(fā)揮承包人主觀能動性和施工經(jīng)驗優(yōu)勢，促進項目造價控制的良性循環(huán)。

(2)灌漿工程重點

改變傳統(tǒng)的單一計量及單價模式，采用單位消耗量以按米計量，超過單價消耗量按噸分級計量方式。在某電站灌漿工程中，通過招標約定，進行事前控制，固結灌漿單耗100公斤/米按米單價計算，超過100公斤按超灌計量，超灌按分級單價方式，筆者所經(jīng)歷某電站灌漿107549噸，結算額為8092.68萬元，較按常規(guī)清單計價方式，節(jié)約投資4724萬元。

(3)業(yè)主供應材料

在采購上，采用招標確定時點，市場充分競爭報價，按政府主管部門公布信息價，以及主要建筑材料交易網(wǎng)等測算漲跌幅度，動態(tài)調(diào)整合同執(zhí)行價，將投標報價的靜態(tài)與市場變化的動態(tài)有機結合，有效防止人為確定合同執(zhí)行價的現(xiàn)象;在承包人材料核銷控制上，根據(jù)業(yè)主供應材料或調(diào)差材料供應方式不同，采取了不同的核銷方式，鋼材、水泥消耗量等合同消耗量與完成工程量計算，對火工產(chǎn)品采用民爆公司領用量鎖定的方式，并設定合理結算周期，有效的控制了業(yè)主供應材料及調(diào)差材料成本。

4.3 項目實施階段控制重點

4.3.1 監(jiān)理人的管理與控制

項目實施階段是整個水電投資開發(fā)全生命周期中投資額最大的一個階段，是設計意圖真正落實、項目本身進行實質性建設的階段，業(yè)主對項目的建設管理主要通過施工監(jiān)理去實施，投資控制是工程監(jiān)理主要職責，是監(jiān)理工作的重要內(nèi)容。作為業(yè)主，要求監(jiān)理人作好以下幾點:

(1)熟悉施工合同中與造價有關的條款內(nèi)容

施工合同是辦理工程結算、撥付工程款及處理索賠等的直接依據(jù)，合同的多數(shù)條款涉及造價。因此，監(jiān)理工程師就應在工程開工前，充分熟悉承包范圍、工期、合同價以及調(diào)整的條件和方式、材料供應、結算方式、工程款撥付和違約處理等。將合同內(nèi)容做到心中有數(shù)，為控制投資作到有理有據(jù)。

(2)嚴格審批實施性施工組織設計及優(yōu)化施工方案

工程開工前，施工單位會編制上報施工組織設計，經(jīng)監(jiān)理工程師審查，業(yè)主批準后是指導項目施工的綱領性文件，施工單位就是依據(jù)審批的施工組織設計來安排施工，并據(jù)此取得其合同價款。不同的施工組織設計其施工方案、工期、所需機具不同，因而發(fā)生的費用也會不同。因此，監(jiān)理工程師應以合同工期為依據(jù)，聯(lián)系工程的規(guī)模、性質、復雜程度、現(xiàn)場條件、施工機具和人員素質等因素進行綜合考慮，提出技術上先進、工藝上成熟、組織上精干的施工方案，力求降低工程造價。

(3)控制好工程進度款支付

工程進度付款是業(yè)主按工程承包合同有關條款規(guī)定，支付給施工單位的合格工程產(chǎn)品的價款，它是工程項目竣工結算前工程款支付的最主要方式。工程進度付款的依據(jù)是監(jiān)理工程師簽署的工程量簽單和產(chǎn)品質量檢驗合格證。監(jiān)理工程師在控制撥款時，首先要對工程計量進行審核，只有質量合格的項目才允許計量

(4)按照程序進行工程變更

首先，施工前應對施工圖紙進行會審，及時發(fā)現(xiàn)設計中的錯誤，避免施工中進行修改，造成不必要的浪費;其次，對設計及業(yè)主提出的每一項工程變更，都要進行經(jīng)濟核算，計算出需追加或減少的投資，向業(yè)主提出是否需作變更的建議;再次，完善工程變更的現(xiàn)場簽證手續(xù)，在工程變更隱蔽前，必須經(jīng)設計、監(jiān)理、業(yè)主及施工四方會簽，力求做到所簽證內(nèi)容、工程量與現(xiàn)場變更情況一致，避免工程竣工結算糾紛;最后，嚴格審核變更價款，包括工程計量及變更單價的審核，工程量簽證進行逐一核對進行計算統(tǒng)計，單價審核嚴格按照合同原則基礎單價水平和定額水平提效來確定合理的項目單價，避免施工方采取多報、虛報來增加工程投資。

(5)正確認識和處理項目索賠

出現(xiàn)合同內(nèi)容之外的自然因素、社會因素、業(yè)主因素等，引起工程發(fā)生事故或拖延工期，就會有許多合同外的簽證及費用索賠發(fā)生。監(jiān)理工程師在處理這些索賠時，必須及時處理，處理原則要以承包合同、有關法律和法規(guī)為依據(jù)，客觀公正的審查索賠要求的正當性，審查其費用的合理性。

(6)認真審核竣工結算

施工階段投資控制的最后一個環(huán)節(jié)就是審核竣工結算。工程竣工后監(jiān)理工程師應將涉及工程價款的有關資料進行分類，收集整理，包括招標文件、承包合同、設計圖紙、設計變更及工程簽證等資料。將資料進行系統(tǒng)的整理，理順關系，以便結算的審核和向審計部門提供詳細的竣工結算資料。

(7)充分授權監(jiān)理工程師

在施工管理充分依靠監(jiān)理工程師，同時業(yè)主相應建立逐級審查制度，做到充分放權而又不失監(jiān)管，實現(xiàn)真正意義上的“小業(yè)主、大監(jiān)理”的管理模式。同時，應建立獎勵和處罰機制，促進監(jiān)理人認真履責，從被動控制變?yōu)橹鲃涌刂啤?/p>

4.3.2 工程計量控制

工程項目總投資是由量和價乘積計算組成，施工階段工程量的現(xiàn)場計量控制是投資控制的重點，按照合同計量支付要求，審查擬計量項目包含內(nèi)容是否滿足計量支付條件，是否符合清單計價規(guī)范，杜絕施工附加量另行計算，中間計量項目要定期復核實際完成數(shù)量，避免超結算計量。同時采用先進技術手段，重點做好隱蔽工程、基礎處理工程、臨時支護工程及開挖工程的計量。比如引進第三方測量中心機制，對項目計量進行全面復查，對原始地形進行單獨測量與承包人復核的方式，有效保證了計量數(shù)據(jù)的準確性。

4.3.3 變更費用控制

變更是項目實施階段增加投資的重點，主要從兩方面進行控制:

(1)變更工程立項控制

在施工階段應該重點做好變更項目立項論證工作，對變更理由、變更帶來的后果、變更引起的經(jīng)濟影響要進行全面分析，控制項目變更，要具有一定的辨識能力，針對設計、監(jiān)理和承包人任何一方主導提出的設計變更，業(yè)主應要求勘察設計人員進行方案對照，原設計方案和變更后的存在不同之處，變更理由是否充分，技術經(jīng)濟可行性;

(2)變更項目單價控制

按規(guī)定，變更估價有三個處理原則，主要處理難度是出現(xiàn)頻率最多的第三條“已標價的工程理清單中無適用或類似子目可按照成本加利潤的原則”，其難度在于成本的確定不具備操作性，合同雙方扯皮不清。為此，本文觀點提出:變更單價確定可以參考合同約定的基礎單價不變，參考約定定額水平結合施工單位報價水平進行單價處理。投標報價反映了企業(yè)個別成本先進的企業(yè)水平，變更項目屬于合同實施中不可避免的一部分應該還原到投標企業(yè)水平才能反映出來。筆者經(jīng)歷的項目在合同條件設置時，對第三種變更估價原則進行了專項約定，即約定某一定水電預算定額作為計算價格的基礎，基礎材料價格、人工單價、機械臺班單價、取費標準與投標價格水平保持一致，合同中無參考材料價參照當?shù)亟ㄔO信息價，并要求投標人報出投標單價相對某定額水平分類工程人工、機械的提效系數(shù)，計算單價時，在定額消耗量的基礎上進行提效系數(shù)折算，這種將定額與投標報價水平相結合的方式，真實客觀的反映了企業(yè)競爭價格水平，在多個項目處理變更項目合同單價時成本控制效果明顯，且減少結算扯皮現(xiàn)象。

4.4 提高項目法人成本控制意識，建立全面控制體系

4.4.1 建立“三級三防線”控制體系

國內(nèi)水電開發(fā)企業(yè)以三峽公司、五大發(fā)電集團為主的組織架構，結合水電開發(fā)階段投資成本計價過程，本文提出了“三級三防線”投資控制體系，即:“三級”集團公司、區(qū)域管理公司或建設管理公司、項目法人公司或建設公司組成，“三防線”概算、執(zhí)行概算(或業(yè)主預算)、合同價。集團公司控制設計概算，區(qū)域管理公司或建設管理公司執(zhí)行概算，法人公司或建設公司合同價，見圖2所示。

圖2 “三級三防線”投資控制圖

4.4.3 建立新的“靜態(tài)控制，動態(tài)管理”理念

(1)建立新的“靜態(tài)控制、動態(tài)管理”投資管理模式

在現(xiàn)有的“靜態(tài)控制、動態(tài)管理”管理理念中，將屬于設計風險、工程建設組織管理風險等引起的工程投資變化歸于靜態(tài)投資變化，以固定的價格水平量化為靜態(tài)投資額度，由項目法人通過優(yōu)化設計、提高組織管理水平，在靜態(tài)投資總量控制的前提下，通過編制業(yè)主執(zhí)行概算進行合理調(diào)整，最終實現(xiàn)工程的靜態(tài)投資控制目標;將物價風險、政策風險、利息變化風險等引起的工程投資變化歸于動態(tài)投資變化，按分年度以實際完成的靜態(tài)投資和市場價格核定價差，并據(jù)實計列建設期貸款利息，對動態(tài)投資進行有效管理。本文認為應在“動態(tài)管理”范疇中應納入不可抗力、政府管理或實施部分移民投資、環(huán)保與水保工程投資等非業(yè)主管理能力所能控制因素，有利于明析投資考核。

(2)編制業(yè)主執(zhí)行概算，合理確定工程投資管理目標

鑒于水電工投資管理的復雜性和多變性，宜在工程建設實施階段按照“總量控制、合理調(diào)整”的原則，編制業(yè)主執(zhí)行概算，作為控制投資的主要依據(jù)。項目法人以審定的執(zhí)行概算控制工程造價，籌措工程建設資金，測算工程價差，編報年度投資計劃時、投資完成統(tǒng)計，據(jù)此對投資管理部門進行定期或階段性績效考核和評價。

(3)合理核定工程價差，科學管理動態(tài)投資

水電工程建設周期長，為保證工程建設的順利進行，對物價上漲因素必須予以考慮，建議通過逐年測算工程價格指數(shù)和工程價差，進行價差資金的結算和管理。

價差分為概算價差和合同價差兩個體系。概算價差是投資人對項目法人考核評價的價差，合同價差是指項目法人根據(jù)合同條款結算給承包商的價差。項目法人在價差管理中的工作重點是建立和規(guī)范兩個層次的價差管理體系和兩個層次的價格體系，把概算價差和合同價差嚴格區(qū)分開，以適應投資人對項目法人的監(jiān)督管理與考核，發(fā)揮市場機制的功能。

4.5 依靠政府，合理控制移民投資

移民難度和困境源于移民人數(shù)多、國家政策變化、移民法律政策和移民的訴求變化，積極依靠各級政府在移民工作中的主體作用，理順移民工作關系，促使政府責任與行動到位，形成移民工作合力，減少自然的、客觀的或人為的風險因素影響。

隨著國家“先移民后建設”新政的推出，移民工作已躍升為水電開發(fā)基礎工作的重點，筆者所在公司在幾年的電站建設中先后爭取了長效補償機制的試點工作和“先移民后建設”的政策。經(jīng)過認真分析論證，通過創(chuàng)新移民方式，達到移走以后無后患，開創(chuàng)了公司移民工作管理的新局面。盡管政策層面是政府主導，業(yè)主配合，但是實際操作中一定要把業(yè)主放在主人的地位進行項目管理，參與移民搬遷，由被動為主動，做好與政府溝通，由于移民工作的特性盡可能早的啟動移民相關事項，使得電站投產(chǎn)之前完成主要移民工作，防止出現(xiàn)拖延移民項目工期、過渡移民搬遷時間過長等現(xiàn)象。否則，隨著時間推移，移民訴求越來越多，當電站具備發(fā)電條件，移民搬遷不具備條件時，將會天平倒置，業(yè)主處于被動地位。

移民項目實施過程中重點依靠移民監(jiān)理，監(jiān)督做好移民資金的匹配使用，合理劃撥資金，減少資金沉淀及政府移民部門挪用移民資金。為此需要做好移民項目按照計劃，及時審核移民項目完成情況，做到移民項目賬目經(jīng)常算，妥善處理參與移民管理幾方的賬務關系。對出現(xiàn)變更的移民項目及時報送主管移民部門審批，盡快確立項目投資，避免出現(xiàn)后期移民資金不夠時一攬子算賬。專業(yè)復建項目或者移民區(qū)域內(nèi)的基礎設施項目，應早啟動，矛盾充分暴露，加快化解矛盾的經(jīng)濟措施和技術措施審批程序，使問題盡早消化。既依靠政府，又不完全依賴政府，采取技術方案和經(jīng)濟措施并舉的移民綜合措施，推動移民工有效開展。

4.6 采用現(xiàn)代信息技術手段，建立投資管理平臺

水電工程中不可避免出現(xiàn)地質、物價變化等各種因素，清單項目可能會增加或者價格水平可能會調(diào)整，應建立投資管理平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)邏輯關系清晰，按照“靜態(tài)控制、動態(tài)管理”的基本思路，以設計概算為基礎，以執(zhí)行概算為目標，以合同管理為中心，實行投資管理精細化。對工程項目的投資、進度、合同、材料、文檔等各層面進行統(tǒng)一、規(guī)范，建立投資人、項目法人、承包商和監(jiān)理共同參與的投資管理體系，為各級管理者提供統(tǒng)計分析與匯總信息，提高工程投資管理工作的效率和總體水平，及時糾正發(fā)生的偏差，把工程造價控制在執(zhí)行概算投資限額以內(nèi)，保證投資管理目標的實現(xiàn)，實現(xiàn)投資效益和社會效益。

筆者所在公司，建立了投資管理信息平臺，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)變化邏輯關系和項目投資變化因素清晰化，能具體到某個單項上說明項目投資變的原因，如:地質原因引起投資變化、物價上漲原因、政策變化原因、設計變更原因等，適應了水電項目信息量大和地域偏遠的特點，信息整合能力和數(shù)據(jù)分析能力優(yōu)勢充分體現(xiàn)，解決了考核量化和投資監(jiān)控的及時性。

5 結論

通過以對水電項目建設全過程的投資控制分析，本文認為，搞好水電項目投資控制應主要從以下幾個方面入手:(1)獲取項目資源后，應對規(guī)劃進行再論證，充分分析其邊界條件、開發(fā)指標和重大敏感條件后，再決定項目是否上馬，避免出現(xiàn)初期盲目上項目，中途因為開發(fā)條件不成熟而終止項目的被動局面。(2)要謹慎選擇設計單位，提高設計質量。通過招標機制擇優(yōu)選擇綜合能力強的勘察設計單位。嚴格審查設計基礎資料準確性，對外業(yè)地勘、測量工作等業(yè)主要組織驗收，確保設計基礎工作牢靠。對設計過程中重要專題項目，必須進行方案對比分析，經(jīng)濟技術論證后再行取舍，對重點難點專題，業(yè)主應組織專家內(nèi)審，提早充分暴露設計階段技術問題，并研究補救方案予以解決。(3)重視項目招標階段設計工作。要科學論證項目施工規(guī)劃方案，合理劃分標段，根據(jù)分標方案編制分標概算。以合理風險劃分為原則，根據(jù)項目特點和制約因素，設置科學的施工招標條件，實現(xiàn)項目雙贏。(4)完善機制，突出重點。以業(yè)主為核心，圍繞投資目標，充分調(diào)動參與各方積極性。采取限額設計，建立設計各階段工程量審核及設計優(yōu)化激勵機制;強化監(jiān)理人職責，充分授權與業(yè)主審查相結合責學。嚴格變更立項論證審核制度，防止不合理變更，及時處理新增變更項目，避免影響合同執(zhí)行期間的推諉扯皮事件?，F(xiàn)場計量工作應以隱蔽工程為重點，業(yè)主適時聘請測量計量的服務機構進行全過程計量監(jiān)控。(5)正確處理政府、移民的關系。移民工程進度與項目進度同樣重要，通過監(jiān)督、配合、服務和移民創(chuàng)新政策來實現(xiàn)移民無顧慮，建立和諧的移民建設環(huán)境。

綜上，項目投資控制是全階段、全要素的管理活動，采用事前、事中和事后的全過程控制，建立投資管理體系，采取先進的科學技術手段及措施，降價水電開發(fā)成本，才能實現(xiàn)水電滾動開發(fā)的良性運行。

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