◎譚術(shù)魁 齊 睿

近年來頻繁暴發(fā)的征地沖突問題已經(jīng)成為農(nóng)村社會穩(wěn)定的最大威脅。目前，中國的征地沖突呈現(xiàn)三大特征：一是覆蓋面廣，除西藏外，我國內(nèi)地所有省、直轄市和自治區(qū)都有發(fā)生；二是頻率高，近5年有報道的征地沖突每年都超200次，而且數(shù)量急劇增長，而一些省份的內(nèi)部統(tǒng)計資料顯示，實際發(fā)生的征地沖突數(shù)量還遠(yuǎn)超此數(shù)；三是后果嚴(yán)重，屢屢引發(fā)大規(guī)模群體性事件，甚至導(dǎo)致人員傷亡，更有烏坎事件這樣的對社會政治產(chǎn)生極大沖擊的事件。征地沖突已引起政府部門的高度重視。從2004年起，國務(wù)院辦公廳、國土資源部、人力資源社會保障部等部委相繼出臺一系列措施，提高補償安置標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范征地行為，2010年以后，又再次集中出臺了一批文件，規(guī)范政府征地行為、出警行為，建立追責(zé)機制；江蘇開始試點征地沖突風(fēng)險評估機制，安徽、湖南等省建立征地糾紛調(diào)解機制；等等，這些舉措都表明各級政府治理征地沖突問題的巨大決心。但是，決心并不等同于效果，征地沖突依然屢屢發(fā)生。

征地沖突為何難治？

因為征地沖突是頑疾，是特定時期政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、法律、習(xí)俗共同作用的結(jié)果，它有歷史的因素、現(xiàn)實的因素，還有很多隨機的因素，而且這些影響因素盤根錯節(jié)，互相影響。治理征地沖突，必須從沖突根源著手，不能盲目，否則會事倍功半，甚至適得其反，加劇沖突。根據(jù)相關(guān)理論，沖突的發(fā)生要有觸機、根源和賴以滋生的社會土壤這三要素。

征地沖突的觸機多種多樣，但強征行為無疑是最主要的。根據(jù)對從網(wǎng)絡(luò)收集的征地沖突案例的統(tǒng)計，七成以上沖突是由政府強征引起的，而強征多半也是違法征地。強征，是因為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力太大，急需快速征地，難以承擔(dān)矛盾協(xié)調(diào)的時間成本。違法征地則是因為有關(guān)部門監(jiān)管不力、對違法征地行為的追責(zé)機制不完善。

征地沖突的根源是征地制度缺陷。我國目前的征地制度是計劃經(jīng)濟(jì)時期相關(guān)制度的延續(xù)，雖然為順應(yīng)改革開放的要求，引入了補償安置貨幣化等市場的特征，但從征地指標(biāo)的確定到補償安置的測算，都帶有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩。這一制度，與當(dāng)今社會發(fā)展存在三個脫節(jié)：一是標(biāo)準(zhǔn)的脫節(jié)，補償安置的標(biāo)準(zhǔn)難以及時、準(zhǔn)確地反映各種物權(quán)市場價格的變化，導(dǎo)致不少情況下補償安置難以恢復(fù)被征地農(nóng)民原有的生活標(biāo)準(zhǔn)；二是程序的脫節(jié)，整個征地過程缺少公眾參與和協(xié)商。雖然目前已經(jīng)加入了聽證、公示等環(huán)節(jié)，但基本上都流于形式。參與和協(xié)商不僅僅是對農(nóng)民知情權(quán)的保障，更重要的是，它能夠使?jié)摬氐拿芄_化，使各方矛盾的利益訴求相互靠攏，形成共識，并化解各方的不滿情緒。參與和協(xié)商的缺乏，就使得被征地農(nóng)民的不滿情緒缺乏化解渠道，或者說整個過程缺乏“安全閥”；三是社會價值觀的脫節(jié)，征地制度有一個社會價值觀的預(yù)設(shè)，就是國家利益、集體利益遠(yuǎn)高于個人利益，個人要服從國家和集體的決策，不要計較個人得失。當(dāng)前社會價值觀趨于多元化，這一預(yù)設(shè)在很多情況下已經(jīng)難以得到廣泛認(rèn)同了。

農(nóng)村社會種種不公、不合理問題，以及城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)發(fā)展，是征地沖突賴以生存的社會土壤。最主要的問題有三：一是地方政府對土地財政的過度依賴。目前的政績考核制度使地方政府非?？粗刎斦愂盏脑鲩L，稅收增長依賴投資，吸引投資依賴低價、快速供地，經(jīng)濟(jì)、政治的壓力就這樣最終傳遞到征地環(huán)節(jié)上，過大的壓力容易導(dǎo)致有關(guān)部門的行為失范；二是農(nóng)村干群關(guān)系的日益緊張。村民自治制度的一些缺陷使得村委會財政監(jiān)管存在漏洞，村民對村干部總是持懷疑態(tài)度，加之少數(shù)村干部行為失范，導(dǎo)致農(nóng)村干群關(guān)系緊張，催生或加劇了征地沖突；三是信訪制度在解決征地糾紛問題上的失靈。逐級信訪的規(guī)定，使得縣級政府常常既是沖突一方，又是沖突的調(diào)解者，身份的重疊讓縣級政府難以作出公正的決策，即便公正也難以獲得認(rèn)可。越級信訪的存在，又容易使糾紛一拖再拖，無法得到徹底解決，最終演化為群體性事件或暴力沖突。

三步走治理征地沖突

根據(jù)以上分析，我們建議征地沖突的治理工作采取三步走，分別對征地沖突的觸機、根源和滋生土壤進(jìn)行治理，也可以理解為治標(biāo)、治本、培元三策。

第一步，控制沖突行為，降低沖突強度。因征地引發(fā)的群體性事件和惡性暴力沖突對社會穩(wěn)定的危害極大，是最先需要治理的問題，此類問題通常與地方政府強行征地、違法征地等行為有關(guān)，因此，首先，要加強對地方政府強征行為的監(jiān)管。2010年開始，最高人民檢察院、最高人民法院、公安部相繼出臺文件對征地過程中的出警行為、因強征引發(fā)群體性事件的相關(guān)責(zé)任人追責(zé)等問題進(jìn)行規(guī)范，但文件仍需進(jìn)一步細(xì)化，并需大力貫徹落實。其次，要加強對地方政府違法征地行為的懲治。目前地方政府違法征地問題突出，國土資源部雖然建立了土地督察制度，但懲治手段不足，只能約談、削減用地指標(biāo)等，難以對違法行為形成有效威懾。再次，應(yīng)嘗試建立更為科學(xué)的沖突控制機制，比如江蘇省試點的征地沖突風(fēng)險評估機制，爭取在沖突萌芽期及早發(fā)現(xiàn)、控制沖突，避免事態(tài)惡化。最后是提高征地補償安置標(biāo)準(zhǔn)。提高征地補償安置標(biāo)準(zhǔn)備受學(xué)者專家推薦，也是目前國土資源部門采取的最主要的征地沖突治理對策，新一輪的征地制度改革也是圍繞這點展開的，但這一對策的效果很微妙。理論和實踐都證明，如果不改革征地制度，只提高征地補償安置標(biāo)準(zhǔn)，短期內(nèi)能夠緩和征地矛盾，被征地農(nóng)民會因為標(biāo)準(zhǔn)的提高而產(chǎn)生一定的滿足感，但這種滿足感會隨著新標(biāo)準(zhǔn)的廣泛施行而很快消失，征地矛盾又會凸顯，就必須再次提高標(biāo)準(zhǔn)，如此反復(fù)，難以完全治理征地沖突。因此，提高補償安置標(biāo)準(zhǔn)，對保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益非常重要，但對于治理征地沖突，只是必要而不是充分條件，是治標(biāo)之策。

第二步，改革征地制度，疏導(dǎo)征地矛盾。征地制度的缺陷是征地矛盾不斷升級最終成為征地沖突的根本原因，因此，征地制度改革才是治本之策。首先，征地補償安置標(biāo)準(zhǔn)的確定過程要引入?yún)f(xié)商議價機制。目前的征地制度采取的是一刀切的標(biāo)準(zhǔn)，由有關(guān)部門制定標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一實施，雖然會根據(jù)實際情況略有調(diào)整，但還是完全摒棄了協(xié)商議價機制。這種方式的突出優(yōu)點是節(jié)約了時間成本，但突出缺點是，無法利用協(xié)商議價使各方不同的利益訴求在一種相對寬松的氣氛下形成共識，并借此疏導(dǎo)不滿情緒和敵對情緒。不議價，意味著被征地農(nóng)民永遠(yuǎn)處于被動地位，這種被動地位所帶來的不滿和懷疑情緒，是政府難以單方面提高補償標(biāo)準(zhǔn)所能消弭的。其次，完善征地安置制度。當(dāng)前農(nóng)民抗拒征地的主要原因，不是不愿意支持地方建設(shè)，而是出于對長久生計的擔(dān)心。有關(guān)部門也充分認(rèn)識到這點，新一輪征地制度改革的重點就是實現(xiàn)長久安置。要長久安置，就必須從根本上改變當(dāng)前以貨幣安置為主體的安置制度，建立以社保安置為基礎(chǔ)，以就業(yè)安置為導(dǎo)向的多元化安置模式，尤其要農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)的效果，真正解決被征地農(nóng)民的后顧之憂。最后，完善征地過程的公眾參與和公眾監(jiān)督機制。當(dāng)前的征地制度在公眾參與和公眾監(jiān)督方面是有所設(shè)計的，如征地聽證制度，但由于未能賦予這些制度以影響，甚至否決征地決策的權(quán)力，加上農(nóng)村社會目前尚缺乏公眾參與的環(huán)境和能力，導(dǎo)致這些制度流于形式。調(diào)研顯示，征地聽證的滿意度不高，很多地區(qū)農(nóng)民普遍都放棄了征地聽證的權(quán)利。公眾監(jiān)督更是難上加難，雖然有關(guān)部門要求征地項目信息公示，但公示的信息過于簡單，而且非常難查找。缺乏公眾參與和公眾監(jiān)督，征地制度難言透明，也就難以得到農(nóng)民的信任，進(jìn)而加劇了沖突。

第三步，深化體制改革，促進(jìn)社會公平。征地領(lǐng)域的和諧穩(wěn)定，是以整個社會的公平、公正為基礎(chǔ)的，因此，治理征地沖突除了要對征地制度進(jìn)行全面改革外，還要在其他領(lǐng)域付出很多努力。首先，緩和農(nóng)村干群矛盾。農(nóng)村干群矛盾會加劇征地沖突的發(fā)生，激烈的矛盾會讓農(nóng)民不信任村委會的相關(guān)決策，不斷上訪，抗拒征地。其次，治理基層腐敗。村委會腐敗常常會引發(fā)群體性事件，尤其是征地過程涉及利益巨大，且關(guān)系農(nóng)民未來生計，腐敗極易引發(fā)沖突，定州事件、烏坎事件，這些征地沖突背后都有基層腐敗問題。最后，縮小城鄉(xiāng)差距。城鄉(xiāng)差距不斷擴大，使得被征地農(nóng)民市民化的成本越來越高，對未來生計也愈發(fā)擔(dān)心，而且差距產(chǎn)生了社會不公感，使其更容易在沖突中采取激進(jìn)行為。

以上三步，有征地制度的問題，也有征地制度之外的很多問題。第一步有關(guān)部門已經(jīng)開始嘗試，第二步需要國土資源部門在未來積極探索，第三步則涉及更多的部門，還需要更多的討論和嘗試。征地沖突問題已經(jīng)到了非治不可的地步，近年來有關(guān)部門積極的態(tài)度和有益的嘗試，讓人們看到了治理征地沖突的希望，但正如國際土地聯(lián)盟的報告中所指出的，土地之上的沖突，總是有極為深刻的社會根源，其治理離不開朝向更為民主和科學(xué)的體制改革。