福建工程學(xué)院建筑與規(guī)劃學(xué)院 張祖柱

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關(guān)于推進(jìn)試點(diǎn)鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)的若干思考

福建工程學(xué)院建筑與規(guī)劃學(xué)院 張祖柱

該文認(rèn)為，針對(duì)全省小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)試點(diǎn)工作取得的初步成效，為了加快推進(jìn)這項(xiàng)工作，力促做好做實(shí)，以“更高、更快、更美”為工作目標(biāo)，從“規(guī)劃設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生建設(shè)、要素保障”等四個(gè)方面求突破，力促試點(diǎn)鎮(zhèn)健康、持續(xù)、高效發(fā)展，為構(gòu)筑天藍(lán)、地綠、山青、水凈的美麗試點(diǎn)鎮(zhèn)，全面提升城鎮(zhèn)化水平出謀劃策。

小城鎮(zhèn)綜合改革 規(guī)劃設(shè)計(jì) 產(chǎn)業(yè)發(fā)展 民生建設(shè) 要素保障

根據(jù)福建省委、省政府的工作部署，按照“更高、更快、更美”建設(shè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的要求，我省正在扎實(shí)推進(jìn)試點(diǎn)鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)各項(xiàng)工作，試點(diǎn)工作已取得初步成效。試點(diǎn)鎮(zhèn)是實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)的排頭兵，如何在試點(diǎn)工作中起到示范、帶動(dòng)和引領(lǐng)作用，如何構(gòu)筑天藍(lán)、地綠、山青、水凈的美麗試點(diǎn)鎮(zhèn)，筆者認(rèn)為規(guī)劃是龍頭、產(chǎn)業(yè)是支撐、民生是目的、要素是保障。應(yīng)繼續(xù)在“規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、民生和要素”等方面有新突破。

1 在規(guī)劃設(shè)計(jì)上求突破

規(guī)劃是龍頭，是生產(chǎn)力、是指南針、是財(cái)富。應(yīng)圍繞建設(shè)“規(guī)劃先行、功能齊備、設(shè)施完善、生活便利、環(huán)境優(yōu)美、保障一體”[4]宜居宜業(yè)的總體目標(biāo)，按照“規(guī)劃一張圖、審批一支筆、建設(shè)一盤(pán)棋”的總體要求，高起點(diǎn)、高站位、高標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化與梳理新一輪試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和啟動(dòng)區(qū)修建性詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)，重點(diǎn)做好試點(diǎn)鎮(zhèn)核心區(qū)和景觀節(jié)點(diǎn)設(shè)計(jì)。在規(guī)劃設(shè)計(jì)中，首先要選好隊(duì)伍。要選擇具有相應(yīng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)背景的設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，尤其是高水平專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)精心規(guī)劃設(shè)計(jì)，發(fā)揮他們的智慧，引領(lǐng)試點(diǎn)鎮(zhèn)健康、持續(xù)、高效發(fā)展。比如角美鎮(zhèn)抓住漳州市新一輪城市總體規(guī)劃將其納入漳州市主城區(qū)機(jī)遇，投巨資聘請(qǐng)同濟(jì)大學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)院和上海市政設(shè)計(jì)院，對(duì)中區(qū)心20km2用地進(jìn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃，對(duì)13km2核心區(qū)進(jìn)行了修建性詳細(xì)規(guī)劃，對(duì)6km2啟動(dòng)區(qū)進(jìn)行詳細(xì)設(shè)計(jì)，使試點(diǎn)鎮(zhèn)規(guī)劃和品質(zhì)得以?xún)?yōu)化與提升。其次要強(qiáng)化調(diào)研。沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)，設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)要親臨現(xiàn)場(chǎng)，感悟現(xiàn)場(chǎng)，通過(guò)走訪(fǎng)、調(diào)查、踏勘、座談會(huì)、討論會(huì)等形式，全面了解和掌握第一手材料，為規(guī)劃設(shè)計(jì)前期工作打好基礎(chǔ)。再次要凸顯特色。設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)要在充分掌握第一手材料基礎(chǔ)上，剖析發(fā)展條件、發(fā)展優(yōu)劣勢(shì)，充分尊重地方文化、自然特征、產(chǎn)業(yè)特色和農(nóng)民承受能力等，科學(xué)定位，因地制宜進(jìn)行空間規(guī)劃和用地布局，提出切實(shí)可行的技術(shù)發(fā)展路線(xiàn)圖。比如邵武市和平鎮(zhèn)，根據(jù)自身區(qū)位、交通及城鎮(zhèn)的文化特色，主動(dòng)融入大武夷市旅游經(jīng)濟(jì)圈，制定完整歷史文化名鎮(zhèn)保護(hù)、修復(fù)規(guī)劃和深度開(kāi)發(fā)方案，著力打造新型旅游原生態(tài)千年古鎮(zhèn)。比如閩侯縣青口鎮(zhèn)，以汽車(chē)城作為發(fā)展定位，在體育館設(shè)計(jì)方面緊扣汽車(chē)主題，外形設(shè)計(jì)為飛速運(yùn)轉(zhuǎn)車(chē)輪，并采用可與“水立方”媲美的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，充分展示總體設(shè)計(jì)與環(huán)境整體、特色元素、現(xiàn)代文化的融合。

2 在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上求突破

產(chǎn)業(yè)是試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展的支撐和動(dòng)力。2013年3月29日，張志南常務(wù)副省長(zhǎng)在全省小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)試點(diǎn)工作推進(jìn)會(huì)①上講話(huà)，“先有產(chǎn)業(yè)后有城鎮(zhèn)，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)就沒(méi)有就業(yè)，沒(méi)有就業(yè)就沒(méi)有人口，這是城鎮(zhèn)化發(fā)展一般規(guī)律?！苯鼇?lái)媒體報(bào)道美國(guó)“汽車(chē)城”底特律的情況，當(dāng)年依托汽車(chē)產(chǎn)業(yè)，鼎盛時(shí)期人口發(fā)展至200萬(wàn)人，隨著當(dāng)?shù)仄?chē)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和衰落，至今人口銳減至70萬(wàn)人左右，隨后房?jī)r(jià)暴跌、市政府瀕臨破產(chǎn)，這個(gè)案例值得我們深思。試點(diǎn)鎮(zhèn)如何在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上做足文章，首先要根據(jù)各自產(chǎn)業(yè)特色和資源情況，尋找差異化發(fā)展道路，應(yīng)按照“一鎮(zhèn)一業(yè)”、“一鎮(zhèn)一品”的要求，加快各具有特色產(chǎn)業(yè)重鎮(zhèn)，生態(tài)宜居、鄉(xiāng)村旅游、文化名鎮(zhèn)建設(shè)，提升試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)品位和產(chǎn)業(yè)支撐。比如南平市鄭坊鄉(xiāng)，以“康寧小鎮(zhèn)、綠色鄉(xiāng)村”為定位，發(fā)展光電產(chǎn)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)，引入以歐浦登光學(xué)有限公司為龍頭的規(guī)模企業(yè)7家，有效帶動(dòng)全鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。漳平市永福鎮(zhèn)依托國(guó)家級(jí)臺(tái)灣農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園，重點(diǎn)發(fā)展以高山特色農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的休閑農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)業(yè)。上杭縣古田鎮(zhèn)依托古田會(huì)議舊址群，重點(diǎn)實(shí)施5A級(jí)旅游景區(qū)建設(shè)工程，不斷完善紅色旅游景點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，做大做活以五龍村為中心的鄉(xiāng)村生態(tài)旅游。其次要依托區(qū)位和交通優(yōu)勢(shì)，做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化集聚發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合，為建設(shè)宜業(yè)宜居美麗試點(diǎn)鎮(zhèn)打基礎(chǔ)。比如閩侯縣青口鎮(zhèn)緊鄰福州市區(qū)，有著區(qū)位、交通和產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，抓龍頭，鑄鏈條，建集群，做強(qiáng)汽車(chē)龍頭產(chǎn)業(yè)。依托東南汽車(chē)城和福建奔馳兩大整車(chē)廠(chǎng)，完善產(chǎn)業(yè)鏈空白，產(chǎn)業(yè)鏈從整車(chē)及零部件生產(chǎn)延伸至銷(xiāo)售、維修、文化、物流等行業(yè)，為吸納就業(yè)、集聚人氣、提升城鎮(zhèn)化率發(fā)揮重要作用。長(zhǎng)樂(lè)市江田鎮(zhèn)依托濱海工業(yè)園，形成以新加坡上市公司力恒錦輪和省重點(diǎn)企業(yè)金輪高纖為龍頭，形成企業(yè)總數(shù)超過(guò)400家的紡織產(chǎn)業(yè)集群。再次要大力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。尤其要圍繞“農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收”總體目標(biāo)，按照“做大規(guī)模、做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、唱響品牌”的總體思路，以發(fā)展現(xiàn)代高效設(shè)施農(nóng)業(yè)為重點(diǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)樂(lè)市古槐鎮(zhèn)已建成“4個(gè)基地10個(gè)園區(qū)”。漳平市永福鎮(zhèn)大力發(fā)展高山茶，唱響“大陸阿里山”品牌。此外還應(yīng)按“宜工則工、宜商則商”要求，積極培育一批工業(yè)重鎮(zhèn)、商貿(mào)旺鎮(zhèn)、旅游強(qiáng)鎮(zhèn)，增強(qiáng)試點(diǎn)鎮(zhèn)自身“造血”功能。

3 在民生建設(shè)上求突破

在推進(jìn)試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中，應(yīng)始終注重以人為本、積極推進(jìn)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等往試點(diǎn)鎮(zhèn)延伸、拓展和覆蓋，走城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集約高效、綠色低碳的新型城鎮(zhèn)化之路，加快推進(jìn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變，使試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展成果更多造福廣大人民群眾。首先要加快推進(jìn)市政公用設(shè)施和基本公共服務(wù)均等化。在試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中，要堅(jiān)持交通、教育、醫(yī)療、市政配套工程建設(shè)同步規(guī)劃、同步建設(shè)，確保試點(diǎn)鎮(zhèn)成為生活便利、配套完善、環(huán)境優(yōu)美、宜居宜業(yè)的美麗試點(diǎn)鎮(zhèn)。尤其要在十年制義務(wù)教育學(xué)校，按學(xué)前班納入義務(wù)教育體系，按城市學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，建立對(duì)口幫扶試點(diǎn)鎮(zhèn)開(kāi)辦紅十字門(mén)診，開(kāi)展惠民濟(jì)貧醫(yī)療救助等，廈門(mén)的試點(diǎn)鎮(zhèn)已率先垂范，值得學(xué)習(xí)借鑒。其次要切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境綜合整治。環(huán)境衛(wèi)生至關(guān)重要，要大力推進(jìn)垃圾、污水治理。在垃圾處理方面要按“村收集、鎮(zhèn)中轉(zhuǎn)、市（縣）處理”原則，打破行政區(qū)劃分制，科學(xué)布局，形成處理體系。比如福清市已建成垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)，可跨縣域收集處理閩侯縣青口鎮(zhèn)部分垃圾。在污水處理方面，應(yīng)按照“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、就近接管、相鄰聯(lián)建”原則，科學(xué)布局污水處理設(shè)施。此外，對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)房屋立面、違章廣告、占道經(jīng)營(yíng)、雜物亂堆放等現(xiàn)象也應(yīng)積極開(kāi)展整治。比如福清市龍?zhí)镦?zhèn)結(jié)合福廬小區(qū)環(huán)境綜合整治，開(kāi)展了龍飛路、龍錦河綜合改造，連線(xiàn)成片整治取得了顯著成效。再次要認(rèn)真實(shí)施“四綠”工程。按照“能綠則綠、拆違建綠、拆墻透綠、見(jiàn)縫插綠”[3]的要求，加快推進(jìn)“綠色村鎮(zhèn)、綠色通道、綠色屏障”等建設(shè)，不斷改善居住生活品質(zhì)，提升試點(diǎn)鎮(zhèn)檔次。比如漳平市永福鎮(zhèn)全面建成媽祖文化廣場(chǎng)，以及以臺(tái)緣廣場(chǎng)為中心花園式公園和媽祖文化廣場(chǎng)健身休閑公園。閩侯縣青口鎮(zhèn)中央公園占地208畝，以水面為主題，兼具廣場(chǎng)、綠地功能。

4 在要素保障上求突破

在推進(jìn)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)建設(shè)中，要重點(diǎn)圍繞資金、土地、人才等要素保障上，用足用活各項(xiàng)扶持政策，不斷創(chuàng)新工作思路、舉措。

在解決資金緊缺上，一方面要加大財(cái)政資金投入，進(jìn)一步落實(shí)財(cái)政返還政策，對(duì)省、市級(jí)試點(diǎn)鎮(zhèn)新增（地方級(jí)）收入實(shí)行全留，對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)性用地出讓金（除國(guó)家和省里計(jì)提部分外），要全額返還試點(diǎn)鎮(zhèn)，同時(shí)還要主動(dòng)爭(zhēng)取金融機(jī)構(gòu)支持，比如可與金融機(jī)構(gòu)簽定合作協(xié)議，通過(guò)承諾的資金用于支持試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)。另一方面要?jiǎng)?chuàng)新融資模式，通過(guò)BT、BOT、EPC等模式引進(jìn)社會(huì)資金。比如閩侯縣青口鎮(zhèn)采用EPC模式與中建集團(tuán)合作，由中建集團(tuán)出資先行建設(shè)起步區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施及安置房等，政府以財(cái)政渠道按審結(jié)投資額分期向其支付工程款，支付進(jìn)度不超過(guò)當(dāng)期出讓地價(jià)款。同時(shí)還要積極引用民間資金，充分發(fā)揮各地民間資金，鼓勵(lì)鄉(xiāng)親積極參與社會(huì)公益事業(yè)。

在解決土地保障問(wèn)題上，一方面要推進(jìn)土地管理制度改革①。探索將“農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為股權(quán)，農(nóng)民房產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)”，對(duì)于承包地，按照依法自愿原則，鼓勵(lì)農(nóng)民通過(guò)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、股份合作等多種形式，流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)于宅基地、自愿落戶(hù)到試點(diǎn)鎮(zhèn)的，探索在自愿前提下，通過(guò)合理補(bǔ)償由村集體收回統(tǒng)一安排使用，轉(zhuǎn)讓給本鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民使用，并優(yōu)化享受城鎮(zhèn)保障性住房政策等。另一方面要在分解新一輪土地利用總體規(guī)劃修編主要調(diào)控指標(biāo)時(shí)，對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)予以重點(diǎn)傾斜。用活增減掛鉤政策，通過(guò)實(shí)施舊城復(fù)墾項(xiàng)目，新增耕地，產(chǎn)生增減掛鉤指標(biāo)，有效緩解試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)用地壓力。實(shí)施“三舊”改造，通過(guò)“三舊”改造，將不符合規(guī)劃功能布局及土地利用效率低下工業(yè)用地列入改造范圍，提高土地利用率。比如福清市龍?zhí)镦?zhèn)通過(guò)工業(yè)用地改造，有效盤(pán)活土地120多畝。

在解決人才緊缺方面，一方面要積極推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，打造試點(diǎn)鎮(zhèn)升級(jí)版，逐步培育成中小城市。泉州市將出臺(tái)《泉州市城鎮(zhèn)綜合配套改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將晉江市金井鎮(zhèn)、石獅市永寧鎮(zhèn)，南安市水頭鎮(zhèn)等5個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)作為集聚示范及強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)示范鎮(zhèn)。福州市將青口鎮(zhèn)、荊溪鎮(zhèn)、龍?zhí)镦?zhèn)、江田鎮(zhèn)等試點(diǎn)鎮(zhèn)，在試行縣（市）直部門(mén)派駐“一站式”行政服務(wù)中心，以及縣（市）直對(duì)口職能部門(mén)執(zhí)法授權(quán)等做法，既加強(qiáng)了基層工作力量，又調(diào)動(dòng)了試點(diǎn)鎮(zhèn)工作積極性。另一方面要著力引進(jìn)人才。擬從省、市專(zhuān)業(yè)技術(shù)部門(mén)引進(jìn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才充實(shí)到相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子隊(duì)伍，或通過(guò)指派技術(shù)人員駐點(diǎn)或掛職，為試點(diǎn)鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)、管理等方面工作提供人才保障。比如閩侯縣從省建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院等單位引進(jìn)高級(jí)技術(shù)人員，到試點(diǎn)鎮(zhèn)掛職擔(dān)任技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。同時(shí)，還要積極與高校簽訂人才支援戰(zhàn)略協(xié)議，每年從應(yīng)屆畢業(yè)生中安排各類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，到試點(diǎn)鎮(zhèn)協(xié)助開(kāi)展建設(shè)工作。

試點(diǎn)鎮(zhèn)就好比軍隊(duì)中的排長(zhǎng)，是士兵頭、將官尾，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，試點(diǎn)鎮(zhèn)是城市尾、農(nóng)村頭，具有橋梁、紐帶和引領(lǐng)作用，是城鄉(xiāng)發(fā)展重要載體，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要抓手。應(yīng)將“人民對(duì)美好生活的追求”作為工作目標(biāo)，以“功成不必在我”的態(tài)度，扎實(shí)推動(dòng)試點(diǎn)鎮(zhèn)試點(diǎn)工作不斷前進(jìn)，更好落實(shí)省委、省政府部署，為構(gòu)筑天藍(lán)、地綠、山青、水凈的美麗試點(diǎn)鎮(zhèn)，為全面提升城鎮(zhèn)化水平出謀劃策。

注釋?zhuān)?/h2>

①引自福建省常務(wù)副省長(zhǎng)張志南“在全省小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)試點(diǎn)工作推進(jìn)會(huì)上的講話(huà)”，2013年3月。

[1] 福建省住建廳.福建省村莊環(huán)境整治技術(shù)指南.2012.

[2] 福建省住建廳.福建省村莊規(guī)劃導(dǎo)則（試行）. 2011.

[3] 福建省住建廳.福建省綠道規(guī)劃條例. 2012.

[4] 鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（GIS，50188-2007）

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