郭少康

（福建師范大學(xué)，福州 350007）

自1979年改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展的成就令世界矚目。然而，在經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，我國地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展差距問題也日益突出，包括居民收入水平、政府財政收支規(guī)模、基本公共服務(wù)供給水平等方面都存在較大差距。本文首先分析了我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距的主要表現(xiàn)，然后通過數(shù)理分析，闡明財政與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，在深入分析影響我國區(qū)域經(jīng)濟差距的財政體制因素的基礎(chǔ)上，提出了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的財政體制改革建議。

一、我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距的主要表現(xiàn)

在我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的過程中，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距也在不斷地發(fā)生變化。本文采用泰爾指數(shù)來計算地區(qū)差距，并把全國區(qū)域差距分為五個部分：東部地區(qū)的內(nèi)部差距，東北地區(qū)的內(nèi)部差距，中部地區(qū)的內(nèi)部差距，西部地區(qū)的內(nèi)部差距與四大板塊之間的差距。①文中四大板塊劃分，東部地區(qū)包括：北京、天津、河北、山東、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、海南十個省市；東北地區(qū)包括：黑龍江、吉林和遼寧三??；中部地區(qū)包括：山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西六??；西部地區(qū)包括：內(nèi)蒙古、寧夏、陜西、新疆、西藏、青海、甘肅、四川、重慶、貴州、云南、廣西十二個省市。

泰爾指數(shù)（Theil）計算的公式：T=TB+TI，其中 TB表示區(qū)際差距，TI表示區(qū)域內(nèi)部差距。

其中Gi、Pi分別表示第i個地區(qū)的人均GDP與地區(qū)總?cè)丝?，G、P分別表示全國的人均GDP與全國總?cè)丝冢珿i/G表示第i個地區(qū)人均GDP所占的比重，Pi/P表示第i個地區(qū)人口占全國人口的比重。

其中s表示第i組中的地區(qū)個數(shù)，Gij、Pij分別表示第i組中第j地區(qū)的人均GDP與人口數(shù)，Gij/G、Pij/P分別表示第i組中第j地區(qū)的人均GDP與人口數(shù)所占的比重。

文章選取人均GDP作為衡量區(qū)域經(jīng)濟差距的指標(biāo)。由于我國從1994年開始實施分稅制改革，而且考慮到人均GDP的核算涉及地區(qū)人口統(tǒng)計，在1993年前后各地區(qū)的人口統(tǒng)計口徑有戶籍人口與常住人口的區(qū)別，所以本文選取的時間段是1994年—2011年。其中1994年—2008年人均GDP數(shù)據(jù)來源于《新中國60年統(tǒng)計資料匯編》，2009年—2011年人均GDP數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒2010》《中國統(tǒng)計年鑒2011》和《中國統(tǒng)計年鑒2012》。以1994年為基期，數(shù)據(jù)經(jīng)過地區(qū)生產(chǎn)總值指數(shù)折算后得到可比價人均GDP。各區(qū)域泰爾指數(shù)計算的結(jié)果如圖1與圖2所示。

圖1 區(qū)域差距分布（可比價人均GDP的泰爾指數(shù)）

圖2 各區(qū)域差距所占的比重（可比價人均GDP的泰爾指數(shù)）

從圖1可以看出，在1994年—2011年期間，各地區(qū)間差距總體上呈下降趨勢。東北地區(qū)和中部地區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟發(fā)展差距很小，東部地區(qū)內(nèi)部差距顯著縮小，其泰爾指數(shù)從1994年的0.143降低到2011年的0.101，下降了29.7%。四大板塊之間的經(jīng)濟差距整體上也趨于下降。在1994年—1999年期間，四大區(qū)域間的差距基本保持不變，而在2000年—2011年期間，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距明顯降低，泰爾指數(shù)從0.0465下降到0.0328，下降幅度約為29.6%。四大區(qū)域之間發(fā)展差距的變化趨勢表明，我國自1999年后實施的協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略取得了一定的成效。

然而，值得注意的是，相比于其他三大區(qū)域，我國東部沿海各省經(jīng)濟發(fā)展差距較大。西部地區(qū)十二個省市經(jīng)濟發(fā)展的差距幾乎沒有縮小，與東北和中部地區(qū)相比，仍然保持在一個較高的差距水平上。從圖2看到，在各區(qū)域差距占總體差距的比重中，東部地區(qū)的內(nèi)部差距占比60%左右，西部地區(qū)內(nèi)部差距約占20%，四大板塊之間的差距約占20%。東部地區(qū)內(nèi)部的發(fā)展差距是我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距的主要來源。如果綜合考慮地區(qū)基本公共服務(wù)水平的差距，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距的現(xiàn)實狀況更加不容樂觀，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)依然較重。

二、導(dǎo)致我國區(qū)域經(jīng)濟差距擴大的財政體制因素

新中國成立以來，我國財政體制改革歷程按時間順序大體可分為三個階段：1950年—1979年的統(tǒng)收統(tǒng)支階段；1980年—1993年的分灶吃飯階段；1994年至今的分稅制階段。財政體制相應(yīng)的經(jīng)歷了過度集權(quán)、過度分權(quán)與集權(quán)分權(quán)相對適中的過程。但是，1994年的分稅制改革并不是按照發(fā)展市場經(jīng)濟的要求而構(gòu)建新的體制，而是中央與地方政府利益博弈下的產(chǎn)物，帶有體制轉(zhuǎn)軌過渡時期的特征。在現(xiàn)階段，各級政府間事權(quán)與財權(quán)不對等、稅收返還制度具有偏向性、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)失衡等財政體制因素，加劇了邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)財力的困難程度，擴大了區(qū)域經(jīng)濟差距。

（一）事權(quán)與財權(quán)不對等

政府事權(quán)并不等同于政府的支出責(zé)任，但由于政府支出易于衡量，所以一般常用支出責(zé)任反映和衡量政府事權(quán)。雖然現(xiàn)有的法律及文件提出了劃分政府事權(quán)的原則，但是對于具體的劃分標(biāo)準(zhǔn)與方法，并沒有詳細(xì)的說明，導(dǎo)致各級政府事權(quán)劃分模糊，難以界定。

盡管中央與地方政府的支出責(zé)任有了一定程度的劃分，但是劃分的程度還比較粗。在中央與地方共同負(fù)責(zé)的事務(wù)中，雙方分擔(dān)的比例沒有科學(xué)合理的依據(jù)，隨意性較強，在實際執(zhí)行中經(jīng)常存在錯位、越位和缺位等現(xiàn)象。

我國稅收權(quán)限高度集中于中央，中央政府擁有稅收的立法權(quán)、征收管理權(quán)，稅收政策的調(diào)整權(quán)以及制定地方稅種實施細(xì)則等權(quán)限，并且稅收收入也集中于中央。1994年的分稅制改革將全國稅種劃分為中央稅，中央與地方共享稅以及地方稅。

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雖然地方稅種數(shù)量不少，但是稅基小，且征管有一定的難度，而有些地方稅種如煙葉稅、遺產(chǎn)和贈予稅等并未開征。從地方與中央本級財政的收入支出關(guān)系中可以看出，我國的財權(quán)集中于中央，而支出責(zé)任卻過多的下放給了地方政府。從1994年分稅制改革，中央財政收入占全國財政的比重提高到55.7%后，在1995年—2011年期間，中央財政收入的占比總體上趨于平穩(wěn)狀態(tài)。而地方政府的本級財政支出占全國財政支出的比重總體呈上升趨勢，由1993年的71.74%上升到2011年的84.9%。在1994年—2011年期間，地方本級財政支出占全國財政支出的平均比重為73.56%，而中央財政收入的平均比重為52.29%，中央與地方政府間的事權(quán)和財權(quán)不對等。而這一問題在省以下各級政府間更加突出，特別是縣鄉(xiāng)財政收支矛盾尖銳，各地區(qū)財力存在明顯差距，尤其以貧困地區(qū)更甚。

（二）稅收返還制度偏向高收入地區(qū)

分稅制改革把原來屬于地方支柱財源的消費稅的100%，增值稅的75%劃歸到中央，為了減小改革的阻力，中央政府決定采取稅收返還制度來適當(dāng)彌補地方財源減少。以1993年為基期，分稅后地方凈上劃中央的收入數(shù)額，作為中央對地方的稅收返還基數(shù)，實行增量返還。稅收返還的遞增率按各地區(qū)分別繳入中央金庫的“兩稅”增長率的1：0.3確定，即各地區(qū)“兩稅”每增長1%，中央對該地區(qū)的稅收返還增長0.3%。

從兩稅返還的計算方式可知，分稅制改革所實行的稅收返還制度具有偏向收入能力高的地區(qū)的傾向。1993年凈上劃中央的收入越多，核定的基數(shù)就越大，兩稅收入的增長率越高，兩稅返還的數(shù)額越多。

圖3 2007年—2010年中央對地方稅收返還的遞增率

從圖3可以看出，雖然東部地區(qū)在2007年—2010年期間的兩稅返還遞增率沒有其他三個地區(qū)高，但是四大區(qū)域之間的遞增率差距很小，在此期間，東北地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)的平均遞增率僅分別高于比東部地區(qū)平均遞增率0.0078%，0.0043%，0.0063%。但是，東部地區(qū)的初始返還基數(shù)遠(yuǎn)大于其他地區(qū)，因此，中央對東部發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收返還數(shù)額高于其他落后地區(qū)。2005年，東部地區(qū)得到的兩稅稅收返還1489.7億元，占總量的53%，中部755.8億元，占26%，西部643.88億元，占21%（李萍、許宏才，2006）。

（三）轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)失衡

在1994年—2011年期間，專項轉(zhuǎn)移支付占我國轉(zhuǎn)移支付的平均比重約為61.3%，一般轉(zhuǎn)移支付的平均比重約為38.7%，專項轉(zhuǎn)移支付的平均比例遠(yuǎn)高于一般轉(zhuǎn)移支付的平均比重。雖然一般轉(zhuǎn)移支付的比重總體上趨于上升，但其所占比例仍然偏小，而且波動性大，極不穩(wěn)定（參見圖4）。此外，一般轉(zhuǎn)移支付的種類繁多，例如2011年一般轉(zhuǎn)移支付項目下分15個小項目，大多帶有專項性質(zhì)，與均衡性轉(zhuǎn)移支付存在差別。而專項轉(zhuǎn)移支付的比重偏高，過多的配套資金對于財政貧困的地區(qū)而言，加劇了地方政府的財政壓力。我國轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)失衡，而且轉(zhuǎn)移支付的類目繁多，轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)分布也不盡合理，并沒有充分發(fā)揮其平衡地區(qū)財力差距的功能。有研究表明，轉(zhuǎn)移支付甚至擴大了省際財力和地區(qū)間發(fā)展的差距（官永彬，2011；江新昶，2007）。

圖4 1994年—2011年我國轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)

三、深化財政體制改革，促進(jìn)我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的政策建議

經(jīng)濟發(fā)展差距是相對的?？s小區(qū)域經(jīng)濟差距，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵是在推動沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟穩(wěn)定增長的同時，必須大力促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟更好更快發(fā)展，提升其經(jīng)濟發(fā)展水平。影響地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的因素很多，而財政體制便是其中一個非常重要的方面。

深化財政體制改革，合理劃分事權(quán)，均衡各地區(qū)財力，促進(jìn)各地區(qū)基本公共服務(wù)均等化既是建設(shè)公共財政的目標(biāo)，也是促進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，縮小區(qū)域發(fā)展差距的重要舉措。本文提出了合理劃分事權(quán)、推動地方政府自主發(fā)債試點、推進(jìn)財政體制扁平化改革、取消稅收返還制度與完善轉(zhuǎn)移支付制度的改革建議，以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）完善政府事權(quán)劃分

我國經(jīng)濟社會事務(wù)分別由中央、地方、中央與地方政府共同進(jìn)行管理。完善我國各級政府的事權(quán)劃分，應(yīng)該遵循發(fā)揮中央與地方政府積極性的原則、權(quán)責(zé)利對等原則與法制規(guī)范原則，并根據(jù)公共產(chǎn)品的屬性與受益范圍對政府支出責(zé)任進(jìn)行科學(xué)界定。

全國性的公共產(chǎn)品，比如國防，外交，軍事等，目前由中央財政承擔(dān)支出責(zé)任。地方政府主要提供滿足本地居民需求的公共產(chǎn)品與服務(wù)，比如轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社會治安管理責(zé)任等。但是，對介于全國性和地區(qū)性之間的公共產(chǎn)品，比如地區(qū)教育資源分配、社會保障體系建設(shè)等，還需要進(jìn)一步分清中央與地方政府的主次責(zé)任。健全跨區(qū)域且具有正外部性公共產(chǎn)品的提供機制，首先必須明確公共產(chǎn)品的具體定義，然后綜合考慮公共產(chǎn)品的外溢程度以及地方財力水平等因素，合理劃分中央與省級政府的支出責(zé)任，且不能因為行政意志而隨意調(diào)整支出責(zé)任的范圍與分擔(dān)比重。省以下的市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也必須依據(jù)公共產(chǎn)品的屬性來劃分各自的事權(quán)范圍。在科學(xué)區(qū)分公共產(chǎn)品層次的基礎(chǔ)上，可以借鑒其他分權(quán)國家的成熟經(jīng)驗，采用概括列舉法來詳細(xì)明確各級政府的事權(quán)與支出責(zé)任，并且以法律法規(guī)的形式進(jìn)行確立，從而能夠有效避免政府在提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)時存在的缺位、越位和失位等現(xiàn)象。

（二）推動地方政府自主發(fā)債試點改革

目前我國財權(quán)集中于中央政府，而財政支出分權(quán)程度較高。為了解決地方財政困難，中央應(yīng)該適當(dāng)下放一部分財權(quán)，推動地方政府自主發(fā)債試點改革就是一個好的突破口。

2011年3月至5月，審計署對31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和5個計劃單列市的債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計。審計結(jié)果顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)舉借的分別為49710.68億元和24975.59億元，占比共計69.69%。此次審計還發(fā)現(xiàn)了地方舉債的諸多問題，比如地方舉債程序不透明，融資不規(guī)范甚至是違規(guī)借債，一些地區(qū)償債能力弱，債務(wù)風(fēng)險大。

推動地方政府自主發(fā)債改革試點，能夠促使發(fā)債的程序更加規(guī)范透明，易于監(jiān)督和增強風(fēng)險的可控性。建設(shè)規(guī)范的地方舉債融資體系，有利于化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險，增加地方可支配財力，促進(jìn)地方政府經(jīng)濟社會發(fā)展。2011年10月，財政部印發(fā)的《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》通知稱，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點。從該辦法的第二條規(guī)定看，雖然目前地方自主發(fā)債試點和財政部代地方發(fā)債沒有太大區(qū)別，但是該辦法所釋放出的改革信號，意義重大。然而，2012年6月，《預(yù)算法》的二審修正草案否定了一審稿中關(guān)于地方舉債的正面表述，明確禁止地方政府舉債。

中央政府可能是出于地方債務(wù)難以控制，而且地方債務(wù)失控后，最終將由中央承擔(dān)的考慮而禁止地方政府舉債，確有其合理之處。但是，目前地方稅種的收入難以保證地方政府擁有足夠的財力，而依賴被動的轉(zhuǎn)移支付存在諸多弊端。因此，中央政府應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn)自主發(fā)債試點改革，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，探尋解決地方財政困難的新路徑。

（三）推進(jìn)省直管縣改革

推進(jìn)省直管縣財政體制改革，建設(shè)公共財政體制不僅在我國理論界取得了共識（項懷誠，2009；賈康，2011），而且相關(guān)實證研究結(jié)果表明，省直管縣改革對于緩解縣級財政困難，增加地區(qū)財力有著積極的作用（劉佳、馬亮等，2011；毛捷、趙靜，2012）。推進(jìn)省直管縣財政體制改革，不僅有利于發(fā)揮省級財政在省轄區(qū)域內(nèi)對財力差異的調(diào)控作用，緩解縣級財政困難，而且能夠推動城鄉(xiāng)共同發(fā)展，促進(jìn)省域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。截至2011年底，全國27個省份在1080個市縣實行了省直管縣財政管理方式改革，約占全國縣級總數(shù)的54%。

改革雖然取得了初步成效，但也暴露出不少問題。為了進(jìn)一步完善省直管縣財政體制改革，需要注意以下三個方面。第一，統(tǒng)一部署與因地制宜。統(tǒng)一省直管縣改革的指導(dǎo)思想與原則，設(shè)定改革的大體進(jìn)程，但切忌實行一刀切的改革模式，要根據(jù)各地行政制度改革的現(xiàn)狀，有計劃的推進(jìn)財政體制改革。

第二，促進(jìn)省、市、縣事權(quán)與財權(quán)相匹配。我國基層政府財政困難的原因在于支出責(zé)任過多，而財力匱乏。因此，必須科學(xué)界定省以下各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任，并以法律形式加以制度化、規(guī)范化，防止上級政府隨意調(diào)整事權(quán)，將本級政府的支出責(zé)任下放到基層政府。此外，在積極培育現(xiàn)有的地方稅種的同時，應(yīng)該積極推進(jìn)房產(chǎn)稅改革，擴大財源。2011年，被寄予厚望的房產(chǎn)稅改革率先在重慶和上海試點。2012年3月，國務(wù)院在批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》中提出，要適時擴大房產(chǎn)稅試點范圍。未來，房產(chǎn)稅在增加地方財政收入中扮演的角色值得期待。此外，規(guī)范省以下轉(zhuǎn)移支付制度對于增加基層政府財力，促進(jìn)事權(quán)財權(quán)對等化也具有重要意義。

第三，推進(jìn)新舊體制對接與轉(zhuǎn)軌。我國行政體制改革滯后于經(jīng)濟體制改革，在行政體制改革進(jìn)展緩慢的情況下，應(yīng)當(dāng)努力減小新財政體制與現(xiàn)有行政體制的摩擦，推動新舊財政體制的對接與轉(zhuǎn)軌。由于市管縣的財政管理模式已經(jīng)實施運行多年，而且現(xiàn)在大部分地區(qū)仍然遵循這一模式。所以，省直管縣改革的順利實施離不開主觀思想的轉(zhuǎn)變與客觀技術(shù)條件的配合。在大力宣傳改革思想的同時，也要加快政務(wù)管理信息技術(shù)的升級與改造，平穩(wěn)推進(jìn)新舊制度的更替，縮短體制改革的過渡時間。

（四）取消稅收返還制度

雖然稅收返還的占比①雖然政府界定的轉(zhuǎn)移支付范圍不包括稅收返還，而是將其單獨列出，但是為了便于整體分析，本文此處的占比指的是稅收返還數(shù)額占轉(zhuǎn)移支付與稅收返還數(shù)額之和的比重。在逐年下降，但是其絕對數(shù)額仍然較大。稅收返還數(shù)額從1994年的1799億元增加到2011年的5039.88億元，年均增長率為6.25%。因此，取消稅收返還制度，既可以避免區(qū)域財力差距進(jìn)一步擴大，又可以將返還數(shù)額并入一般轉(zhuǎn)移支付，擴大均衡地區(qū)財力的資金規(guī)模。

考慮到稅收返還制度事關(guān)地方政府的既得利益，取消稅收返還制度需要一個過渡期。所以，未來應(yīng)該采取漸進(jìn)式的改革路徑，每年從中央對地方稅收返還的數(shù)額中提取一定的比例劃入到均等化效率最高的均衡性轉(zhuǎn)移支付中。在改革初期，提取的比例應(yīng)設(shè)計得低一些，在以后逐年遞增，直至若干年后全部劃入均衡性轉(zhuǎn)移支付中，用更加規(guī)范的均衡性轉(zhuǎn)移支付取代稅收返還。在保證改革順利進(jìn)行的同時，又可以保持均衡性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模的持續(xù)增加，使資金流向貧困地區(qū)，減小地區(qū)間的財力差距。

（五）優(yōu)化縱向轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

縱向轉(zhuǎn)移支付是上級政府對下級政府財政資金的無償轉(zhuǎn)移，是為了保證地方地府擁有履行政府職能，管理經(jīng)濟社會所必需的資金。完善資金的分配方式與分配比例是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的兩個重要措施。

轉(zhuǎn)移支付資金分配的目標(biāo)應(yīng)該是使人均財力弱的地區(qū)獲得更多的資金，而目前的分配方式卻偏離了既定的目標(biāo)。財力越強的省份，得到的均衡性轉(zhuǎn)移支付資金越多，我國均衡性轉(zhuǎn)移支付資金的分配機制并不完善（賈曉俊、岳希明，2012）。因此，必須改變以財政供養(yǎng)人口為主導(dǎo)的資金分配方式，削弱財政供養(yǎng)人口在資金分配過程中的影響權(quán)重?？茖W(xué)合理地選取指標(biāo)進(jìn)行測算，盡可能地減少主觀因素與難以量化測度的指標(biāo)，保證均衡性資金的分配更加客觀，公正和透明。對于專項撥款，也應(yīng)該采取因素法，通過規(guī)范的公式來計算專項撥款的數(shù)額和配套比率。在專項資金分配過程中，應(yīng)該根據(jù)各級政府的支出責(zé)任，考慮各地的不同情況與項目的不同特點，選取客觀因素，比如項目的外溢性，建設(shè)時間周期，地方財力水平等，進(jìn)行科學(xué)的測算，對資金的使用進(jìn)行監(jiān)督，并對資金使用的效率進(jìn)行考核評價。

關(guān)于一般轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付的比例搭配關(guān)系，盡管并沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但結(jié)合我國財力分布的現(xiàn)實狀況，基于二者的功能目標(biāo)，必須加大一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重。通過把一些不合理、不規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付，比如稅收返還和一些專項轉(zhuǎn)移支付，并入到一般轉(zhuǎn)移支付，提高地方政府可自主支配的財力。對于專項轉(zhuǎn)移支付項目，要結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展變化與深化財政管理體制改革的要求，清理整合現(xiàn)有的支付項目。專項轉(zhuǎn)移支付是否需要地方政府進(jìn)行資金配套以及配套資金數(shù)額的確定應(yīng)該以中央與地方支出責(zé)任的劃分為依據(jù)，并出臺相關(guān)文件規(guī)范配套資金的使用。

（六）建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度

橫向轉(zhuǎn)移支付是同級政府之間財政資金的轉(zhuǎn)移，一般是經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)將部分富余的財力向落后地區(qū)進(jìn)行的無償轉(zhuǎn)移，是均衡地區(qū)財力差異，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的一種手段。我國當(dāng)前經(jīng)常使用的對口援助就是橫向轉(zhuǎn)移支付的一種形式，但是目前對口支援政策的執(zhí)行，需要中央政府以行政命令下達(dá)，對支援一方的政府缺乏必要的激勵，沒有形成一種常態(tài)化的機制。未來橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建立與實施需要在以下四個方面取得進(jìn)一步的突破。

第一，確立橫向轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)。首先，必須解決橫向轉(zhuǎn)移支付存在的合理性問題，即為什么發(fā)達(dá)地區(qū)要無償?shù)闹г浜蟮貐^(qū)。對于這個問題，主要從以下三個方面來理解：一是實現(xiàn)鄧小平“兩個大局”構(gòu)想的需要。二是基于生態(tài)補償?shù)男枰?。東部沿海地區(qū)在率先發(fā)展過程中，消耗了全國大量的資源，對生態(tài)環(huán)境造成了很大的破壞。因此，東部地區(qū)需要對中西部地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補償。三是基于全國居民基本權(quán)利均等的要求。

第二，明確橫向轉(zhuǎn)移支付的定位。由于同級政府之間大規(guī)模的橫向轉(zhuǎn)移支付缺乏相應(yīng)的財力基礎(chǔ)，此外，橫向轉(zhuǎn)移支付對于同級政府而言，缺乏足夠的激勵?；谏鲜鲈颍覈D(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計安排應(yīng)該以縱向轉(zhuǎn)移支付為主體，橫向轉(zhuǎn)移支付為補充，縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向轉(zhuǎn)移支付各有側(cè)重與分工，構(gòu)成縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付體系。

第三，確定橫向轉(zhuǎn)移支付的方式與標(biāo)準(zhǔn)。橫向轉(zhuǎn)移支付是按財力均等化原則，將發(fā)達(dá)地區(qū)部分盈余財力按照一定的標(biāo)準(zhǔn)與程序分配給落后地區(qū)，從體制建設(shè)方面遏制區(qū)域經(jīng)濟差距擴大。

以地區(qū)基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，確定支付方式與標(biāo)準(zhǔn)。首先，以基本公共服務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，劃定全國人均財政支出保障線。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，基于保障全國居民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，建立基本公共服務(wù)體系。按照基本公共服務(wù)的類別分別設(shè)定適度的供給標(biāo)準(zhǔn)，并以此核算支出，設(shè)定全國人均財政保障線。其次，按照基本公共服務(wù)體系內(nèi)容，分別計算各地區(qū)基本公共服務(wù)的實際人均財政支出。最后，根據(jù)地區(qū)基本公共服務(wù)人均財力支出高于全國或省財力均值支出的不同倍數(shù)，由中央或各省按照不同的比例提取并集中，然后對低于全國平均水平的地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。中央負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各省之間的財力差距，省級財政負(fù)責(zé)均衡各市縣間的財力差距（王恩奉、汪文志，2008）。

第四，建立績效考核體系。橫向轉(zhuǎn)移支付的最終目標(biāo)是縮小區(qū)域財力差距，促進(jìn)全國基本公共服務(wù)均等化。因此，對橫向轉(zhuǎn)移支付資金使用效率進(jìn)行科學(xué)合理的考核與評價，將直接影響到這項制度安排的成功與否?？冃Э己伺c評價應(yīng)該同時兼顧公平與效率，既要體現(xiàn)政府意愿，同時又必須遵從經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。

衡量基本公共服務(wù)的均等化效果，應(yīng)該審查各項基本公共服務(wù)的明細(xì)開支并搜集相關(guān)數(shù)據(jù)，計算橫向轉(zhuǎn)移支付前后地區(qū)人均財政支出的標(biāo)準(zhǔn)差或變異系數(shù)。除了利用數(shù)據(jù)直觀反映人均財力支出動態(tài)變化的情況外，還需要進(jìn)行實地調(diào)研，獲取各地區(qū)居民對于基本公共服務(wù)變化的評價信息，將其也納入基本公共服務(wù)均等化考核體系。為了保證橫向轉(zhuǎn)移支付資金投向基本公共服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)該把基本公共服務(wù)均等化成效納入地方官員的政績考核體系中，建立獎懲機制，切實推進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。

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