我國(guó)糧食生產(chǎn)補(bǔ)償現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策

■田海霞 游瀟瀟 佳木斯大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

一、糧食生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵及目標(biāo)

1.糧食生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

糧食生產(chǎn)者利益補(bǔ)償，是指國(guó)家為了為提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保證糧食安全，通過(guò)現(xiàn)金或轉(zhuǎn)移支付方式對(duì)糧食生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)采取補(bǔ)償政策。糧食補(bǔ)償是國(guó)家發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最直接促進(jìn)手段。

國(guó)家實(shí)行糧食生產(chǎn)補(bǔ)償一方面是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自身弱勢(shì)性，糧食生產(chǎn)受到自然災(zāi)害等不確定因素的影響，糧食生產(chǎn)的回報(bào)率較低，另一方面，國(guó)家實(shí)行糧食生產(chǎn)補(bǔ)償也是為了縮小城鄉(xiāng)差距，防止城鄉(xiāng)貧富差距擴(kuò)大，同時(shí)，糧食補(bǔ)償政策也是在國(guó)際糧食補(bǔ)貼環(huán)境下的一種宏觀調(diào)控手段，保證糧食安全。

2.糧食生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)恼吣繕?biāo)

當(dāng)前，世界各國(guó)都積極推行糧食生產(chǎn)補(bǔ)償政策，雖然側(cè)重點(diǎn)不盡相同，但都是其國(guó)家宏觀調(diào)整的重要手段?？偟膩?lái)說(shuō)，糧食生產(chǎn)補(bǔ)償目標(biāo)是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序及維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)利益，穩(wěn)定糧食價(jià)格，平衡糧食市場(chǎng)供求，保證糧食安全，調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)積極性。

我國(guó)實(shí)行糧食生產(chǎn)補(bǔ)償針對(duì)我國(guó)糧食儲(chǔ)備量出現(xiàn)下滑，糧食供應(yīng)的增長(zhǎng)速度逐漸低于糧食需求的增長(zhǎng)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐年加重，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的而出來(lái)的惠農(nóng)政策。其目的同樣是為了保護(hù)農(nóng)民利益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，保護(hù)糧食安全。

二、現(xiàn)階段我國(guó)糧食生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成

現(xiàn)階段，我國(guó)實(shí)行糧食生產(chǎn)補(bǔ)償，從構(gòu)成體系上講，主要包括以下幾個(gè)方面：

糧食直接補(bǔ)貼：糧食直接補(bǔ)貼是國(guó)家為調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進(jìn)糧食生產(chǎn)，按照一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民實(shí)行的直接補(bǔ)償政策。補(bǔ)償?shù)钠贩N包括小麥、玉米、水稻等作物，其目的是國(guó)家為防止價(jià)格波動(dòng)對(duì)農(nóng)民收入造成影響，糧食直接補(bǔ)償從2004年開(kāi)始全面實(shí)施。

農(nóng)資綜合補(bǔ)貼：農(nóng)資綜合補(bǔ)償是政府對(duì)農(nóng)民在購(gòu)買(mǎi)糧食生產(chǎn)原料（化肥、農(nóng)藥、柴油等）提供的補(bǔ)償措施。補(bǔ)償品種包括小麥、玉米、水稻等作物，其目的是補(bǔ)償農(nóng)民在購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料中由于價(jià)格上漲造成的支出增加，降低農(nóng)民生產(chǎn)成本。

良種補(bǔ)貼：主要是針對(duì)糧食生產(chǎn)中對(duì)優(yōu)良品種和新技術(shù)的推廣和應(yīng)用，其目的是鼓勵(lì)農(nóng)民積極推廣使用優(yōu)良農(nóng)作物品種，推進(jìn)科學(xué)種糧。良種補(bǔ)貼包括水稻、玉米、油菜、棉花等。

農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼：是國(guó)家對(duì)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)機(jī)械給與的補(bǔ)貼，其目的是為了鼓勵(lì)農(nóng)民在生產(chǎn)的過(guò)程中推行機(jī)械化種植，提高農(nóng)業(yè)種植效率。

最低收購(gòu)價(jià)政策：是國(guó)家為了保護(hù)農(nóng)民利益，保障糧食市場(chǎng)供求平衡而實(shí)施的宏觀調(diào)控政策。主要是國(guó)家在必要時(shí)對(duì)短缺糧食品種，在該糧種主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)格。

三、我國(guó)糧食生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施情況

1.糧食直接補(bǔ)貼政策

我國(guó)從2002年開(kāi)始對(duì)糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼進(jìn)行試點(diǎn)工作，到2004年在全國(guó)全面推廣，推廣以來(lái)，補(bǔ)貼力度不斷加大。當(dāng)前糧食直接補(bǔ)貼主要由糧食風(fēng)險(xiǎn)基金提供，在推廣上主要有以下幾種模式：

一是按照農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積計(jì)算進(jìn)行補(bǔ)貼，即確定保護(hù)價(jià)與平均價(jià)的差額，乘以收購(gòu)量得到的總額再除以耕地面積，得到每畝應(yīng)該得到的補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼方式主要集中在安徽、河南、黑龍江、吉林等省市。這種補(bǔ)貼方式是按照農(nóng)民實(shí)際擁有計(jì)稅土地為基準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，存在一定的局限性。

二是按照糧食交售量為標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，即按照平均收購(gòu)量以及保護(hù)價(jià)和市場(chǎng)價(jià)差額來(lái)計(jì)算補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼方式接種在貴州、湖北、浙江等省市。這種補(bǔ)貼方式彌補(bǔ)了按計(jì)稅面積補(bǔ)貼的缺陷，但價(jià)格水平與補(bǔ)貼兩難以確定。

三是按照實(shí)際種糧面積計(jì)算補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。該補(bǔ)貼方式以農(nóng)民實(shí)際種植面積為依據(jù)，多種植就可以多得到不出，有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性。

2.農(nóng)資綜合直接補(bǔ)貼政策

從2006年起，為彌補(bǔ)農(nóng)資價(jià)格上漲對(duì)糧食生產(chǎn)支出的影響，我國(guó)逐漸對(duì)農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)資原料進(jìn)行補(bǔ)償，政策實(shí)施以來(lái)，補(bǔ)貼范圍逐步擴(kuò)大。同時(shí)，通過(guò)近幾年的實(shí)施，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼逐步由原來(lái)的定量補(bǔ)助制度向農(nóng)資綜合補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制轉(zhuǎn)變。根據(jù)農(nóng)資商品的市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)情況適時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼金額。

3.良種補(bǔ)貼政策

我國(guó)良種補(bǔ)貼政策從2002年開(kāi)始實(shí)施。2004年全面推廣，補(bǔ)貼區(qū)域擴(kuò)大到13個(gè)糧食主產(chǎn)省區(qū)，糧食補(bǔ)貼作物的品種也擴(kuò)大到大豆、玉米、小麥和水稻四種糧食作物。目前良種補(bǔ)貼己覆蓋大豆、小麥、玉米、水稻、油菜等作物。

4.農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼政策

從2004年開(kāi)始，我國(guó)實(shí)行農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼，該補(bǔ)貼政策出臺(tái)以來(lái)，農(nóng)民購(gòu)置農(nóng)機(jī)具的數(shù)量和種類(lèi)大幅增加，農(nóng)業(yè)種植機(jī)械化程度得到很大程度提高，不僅提高了農(nóng)民收益，而且國(guó)家糧食產(chǎn)量也得到提高。

5.糧食最低收購(gòu)價(jià)政策

2004年國(guó)家出臺(tái)糧食最低收購(gòu)價(jià)政策以來(lái)，糧食最低收購(gòu)價(jià)格不斷提高，政策覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，對(duì)穩(wěn)定市場(chǎng)、促進(jìn)糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收、維護(hù)種糧農(nóng)民利益起到了重要作用。

四、我國(guó)糧食生產(chǎn)補(bǔ)助存在的問(wèn)題

當(dāng)前我國(guó)糧食生產(chǎn)補(bǔ)助存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.補(bǔ)貼對(duì)象缺乏明確針對(duì)性

我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策實(shí)施以來(lái)，補(bǔ)貼對(duì)象主要以流通環(huán)節(jié)為主，補(bǔ)貼傳導(dǎo)鏈條較長(zhǎng)，往往造成補(bǔ)貼資金沉淀于流通環(huán)節(jié)，真正落實(shí)到農(nóng)民手中的實(shí)際補(bǔ)貼資金較少。同時(shí)由于對(duì)補(bǔ)貼對(duì)象沒(méi)有進(jìn)行明確的劃分，也往往導(dǎo)致補(bǔ)貼沒(méi)有實(shí)際效果，如上文提到的以農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼政策。

2.地方政府對(duì)糧食生產(chǎn)補(bǔ)償投入性較低

當(dāng)前糧食補(bǔ)助主要是中央和省級(jí)政府共同承擔(dān)。地方政府往往將促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加財(cái)政收入的產(chǎn)業(yè)作為首要目標(biāo)，而象糧食生產(chǎn)這種經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較低的產(chǎn)業(yè)，地方政府投入的精力和力度不夠。不僅僅在政策支持力度不夠，而且補(bǔ)貼力度也不夠。

3.糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼方式單一

一方面，國(guó)家在糧食生產(chǎn)補(bǔ)助上沒(méi)有仔細(xì)分析補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)問(wèn)題，糧食直接補(bǔ)助和農(nóng)資綜合補(bǔ)助等更能促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補(bǔ)償方式投入過(guò)小，另一方面，我國(guó)實(shí)施的糧食補(bǔ)貼方式單一，補(bǔ)貼主要集中于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)民收入兩方面的支持。

4.糧食補(bǔ)貼執(zhí)行成本高、效率低

從糧食補(bǔ)貼款的發(fā)放依據(jù)來(lái)看，糧食補(bǔ)貼是根據(jù)各個(gè)家庭所有的耕地計(jì)稅面積為標(biāo)準(zhǔn)按每畝進(jìn)行補(bǔ)貼的，糧食補(bǔ)貼額與實(shí)際播種面積大小和糧食產(chǎn)量高低脫鉤，糧食補(bǔ)貼額與糧食生產(chǎn)者貢獻(xiàn)不相匹配，無(wú)疑使糧食補(bǔ)貼的效果大打折扣。此外，在糧食補(bǔ)政策執(zhí)行過(guò)程中，糧食補(bǔ)貼中的很多項(xiàng)目補(bǔ)貼給了中間的流通環(huán)節(jié)，而并未真正補(bǔ)貼給農(nóng)民，糧食補(bǔ)貼執(zhí)行成本過(guò)高，效率偏低。

五、完善我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策的建議

1.合理確定糧食補(bǔ)貼對(duì)象

為提高糧食補(bǔ)貼實(shí)施效果，應(yīng)提高糧食直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的比例，并將補(bǔ)貼款直接撥入發(fā)放糧食生產(chǎn)者賬戶，提高補(bǔ)貼資金的運(yùn)行效率；為提高糧食生產(chǎn)效率，應(yīng)加大對(duì)糧食科研、教育的補(bǔ)貼投入力度；大力發(fā)展培育糧食流通市場(chǎng)，減少?lài)?guó)有糧食企業(yè)利用自身的壟斷權(quán)力壓低收購(gòu)價(jià)，抬高銷(xiāo)售價(jià)以攫取壟斷利潤(rùn)的情況；完善最低收購(gòu)價(jià)政策，實(shí)行糧食直接補(bǔ)貼政策與價(jià)格掛鉤的不固定補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼額度與糧食產(chǎn)量、種糧面積及市場(chǎng)價(jià)格掛鉤，刺激糧食生產(chǎn)。

2.擴(kuò)大糧食補(bǔ)貼的投入主體，提高補(bǔ)貼額度

為緩解地方政府對(duì)糧食補(bǔ)貼投入不足情況，可通過(guò)行政手段提高地方政府對(duì)糧食補(bǔ)貼的投入積極性，從而保證糧食補(bǔ)貼地方配套投資到位率。從長(zhǎng)期來(lái)看，需建立農(nóng)業(yè)投入的長(zhǎng)效機(jī)制，完善農(nóng)業(yè)投融資體制，拓展農(nóng)業(yè)投資渠道，緩解日益增長(zhǎng)的財(cái)政壓力

3.優(yōu)化糧食補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，制定可持續(xù)發(fā)展的補(bǔ)貼政策

為提高糧食補(bǔ)貼效果，應(yīng)不斷優(yōu)化糧食補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，加大對(duì)糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收有較大影響的糧食補(bǔ)貼項(xiàng)目，如糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等，在補(bǔ)貼發(fā)放過(guò)程中應(yīng)盡量避免中間環(huán)節(jié)的效率漏損，并制定長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的補(bǔ)貼政策，保證政策的聯(lián)系性和可持續(xù)性。

4.完善糧食補(bǔ)貼發(fā)放方式，提高政策的執(zhí)行效率

在補(bǔ)貼資金發(fā)放方式上，應(yīng)將糧食補(bǔ)貼額與實(shí)際播種面積大小和當(dāng)期糧食產(chǎn)量高低掛鉤，而并不應(yīng)該采取與前期的耕地計(jì)稅面積掛鉤的補(bǔ)貼方式。在加強(qiáng)補(bǔ)貼資金管理的同時(shí)應(yīng)建立嚴(yán)格的約束機(jī)制。

[1]平恒.完善我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策研究[J].中國(guó)倍界，2011(06).

[2]鐘枉.美日韓糧食補(bǔ)貼政策變化對(duì)我國(guó)的啟示[J].調(diào)研世界，2010(12).