英國報(bào)刊監(jiān)管體制的歷史與走勢

◎ 諸葛蔚東

（作者系北京大學(xué)改革理論與實(shí)踐研究中心研究員）

英國的平面媒體雖然也受兼并法和競爭法的約束，但根據(jù)出版自由的原則，平面媒體享有出版的自由，能在政治和公眾事務(wù)中表達(dá)自己的立場。創(chuàng)辦報(bào)紙、雜志都不需要經(jīng)過政府許可。在職業(yè)道德方面，英國平面媒體行業(yè)依靠自律，即使有違反道德準(zhǔn)則的情況也不會(huì)對媒體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的處罰。與之相比，英國在廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)媒體等電子媒體的管理上則設(shè)立了相關(guān)的部門、制定了相應(yīng)的法規(guī)；當(dāng)媒體違反了相關(guān)規(guī)定時(shí)，管理機(jī)構(gòu)有權(quán)對其進(jìn)行罰款、甚至吊銷其營業(yè)執(zhí)照。

報(bào)刊投訴委員會(huì)

二戰(zhàn)結(jié)束后，為了解決政府內(nèi)部、各政治黨派之間，以及社會(huì)其他團(tuán)體之間人們所普遍擔(dān)憂的20世紀(jì)平面媒體的責(zé)任感和信任感衰退問題，英國于1945年成立了皇家報(bào)刊委員會(huì)（Royal Commissions on the Press），這是一個(gè)專事報(bào)刊業(yè)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。然而，剛剛成立的皇家報(bào)刊委員會(huì)并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，新聞從業(yè)者違反職業(yè)道德的現(xiàn)象并沒有得到改觀。由于人們擔(dān)心“官方信息機(jī)構(gòu)過度發(fā)展”，建議由志愿者組成一個(gè)報(bào)業(yè)評議會(huì)對報(bào)刊進(jìn)行監(jiān)督的意向遂成為社會(huì)共識。報(bào)業(yè)總評議會(huì)（Press Council）由此1953年成立。其初衷旨在加強(qiáng)維護(hù)媒體職業(yè)道德規(guī)范和報(bào)刊媒體的自律(self-regulation)，希望政府能最大限度地減少對報(bào)刊所有權(quán)和管理方式的干預(yù)。

20世紀(jì)80年代后期，全國性小報(bào)之間競爭激烈，各種聳人聽聞的故事層出不窮。這引起了英國議員們對報(bào)紙行為的重視，其中就包括那些對個(gè)人隱私的侵犯行為。1989年，保守黨政府成立了一個(gè)咨詢小組，即隱私及相關(guān)問題委員會(huì)，來調(diào)查是否需要在制度上或其他方面推行改革，以進(jìn)一步保護(hù)隱私和改善普通公民針對報(bào)紙的求助權(quán)利。該委員會(huì)由著名律師、王室法律顧問大衛(wèi)·考爾卡特（David Calcutt）擔(dān)任主席，因此該委員會(huì)也被稱為“考爾卡特委員會(huì)”。1990年6月，該委員會(huì)報(bào)告建議廢除報(bào)業(yè)評議會(huì)，成立新的組織機(jī)構(gòu)報(bào)業(yè)投訴委員會(huì)。它將管理一個(gè)自我監(jiān)管投訴體系。但是報(bào)告也同樣建議，如果這些改革不能在一定觀察期內(nèi)（后來被定為18個(gè)月）有效遏制報(bào)刊業(yè)的侵權(quán)趨勢，那么報(bào)業(yè)將要被置于法定監(jiān)管之下。為了緩解新的立法的威脅，報(bào)業(yè)評議會(huì)隨即解散，1991年1月1日，報(bào)刊投訴委員會(huì)(PCC，Press Complaints Commission)成立。報(bào)刊投訴委員會(huì)由英國的報(bào)紙和雜志雇主組成，作為一個(gè)行業(yè)自治機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)受理公眾對報(bào)紙和雜志報(bào)道內(nèi)容的投訴，按照《業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》對公眾的投訴進(jìn)行裁決，對媒介和公眾之間的爭端進(jìn)行調(diào)解，以自律爭取新聞自由是其主要職責(zé)。

組織與救濟(jì)方法

為了保持新聞業(yè)的公正性，除主席由報(bào)界委任外，報(bào)刊投訴委員會(huì)的成員多來自其他行業(yè)。該委員會(huì)的主要組織結(jié)構(gòu)如下。

任命委員會(huì)（Appointments Commission）的成員多數(shù)為非報(bào)業(yè)人士，只有一名委員來自報(bào)刊業(yè)界。準(zhǔn)則委員會(huì)（Code Committee）則是由報(bào)刊業(yè)界資深編輯人員組成。該委員會(huì)的主要職責(zé)是制定《業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》（Code of Practice）。準(zhǔn)則委員會(huì)制定的準(zhǔn)則將被寫進(jìn)報(bào)刊社與編輯記者簽訂的合同條款中，如有違約情況發(fā)生，報(bào)刊社可以解除與違反規(guī)定的雇員簽訂的合同。報(bào)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)務(wù)委員會(huì)（The Press Standards Board of Finance）的成員主要來自報(bào)刊業(yè)界。該委員會(huì)的職能是向報(bào)刊業(yè)界征收費(fèi)用，這也是報(bào)刊投訴委員會(huì)的資金來源。其征收費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)發(fā)行量。約章遵守小組（Charter Compliance Panel）具有監(jiān)督報(bào)刊投訴委員會(huì)的職能，主要通過對投訴進(jìn)行隨機(jī)抽查的方式來評估委員會(huì)工作的成效，每年底要提交報(bào)告。并組成獨(dú)立評估小組對PCC的運(yùn)作和管理績效進(jìn)行評估。

報(bào)刊投訴委員會(huì)的《業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》包括以下16個(gè)方面的內(nèi)容：準(zhǔn)確性；答辯機(jī)會(huì)；隱私；騷擾；侵?jǐn)_處于悲痛或受到突如其來打擊的人群；兒童；性犯罪中的兒童；醫(yī)院；犯罪報(bào)道；秘密裝置和詭計(jì)；性犯罪受害人；歧視；財(cái)經(jīng)新聞；保護(hù)信息源；刑事審判證人的酬金；向罪犯支付酬金。

為了讓公眾了解投訴的具體程序，PCC還制定了《投訴人約章》（Complainant’s Charter），提供全天候的每天24小時(shí)的熱線電話服務(wù)。當(dāng)人們認(rèn)為自己的權(quán)益受到了報(bào)紙或雜志的的侵犯，但又無意通過走法律程序來進(jìn)行維權(quán)時(shí)，便可以向PCC投訴，從而獲得公正的裁決，并要求相關(guān)媒體以適當(dāng)?shù)男问竭M(jìn)行公開更正。在投訴時(shí)，投訴者需要提供有關(guān)侵權(quán)的詳細(xì)信息，出示相關(guān)材料和證據(jù)，如具體的報(bào)道內(nèi)容、出處和發(fā)表日期等。還有對侵權(quán)的內(nèi)容做出必要的說明。進(jìn)行投訴時(shí)，當(dāng)事人不必出面，可以通過PCC提供的投訴程序做免費(fèi)的提訴，這在很大程度上避免了走司法程序的繁瑣和由此帶來的對個(gè)人隱私的披露。

為了擴(kuò)大社會(huì)影響，PCC在其網(wǎng)頁上對相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、裁決案例、年度和季度報(bào)告等都進(jìn)行了詳細(xì)的介紹，任何人都可以在網(wǎng)站上進(jìn)行查閱。PCC還舉辦講座和研討會(huì)，探討新聞從業(yè)人員的職業(yè)倫理意識和媒介素養(yǎng)的提升等問題。此外，PCC還向社會(huì)散發(fā)宣傳材料，并在會(huì)員媒體的報(bào)紙上刊登公益廣告以擴(kuò)大社會(huì)的認(rèn)知度。PCC的準(zhǔn)則是“快速、免費(fèi)、公正”（Fast、Free、Fair）。

在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，PCC成功地通過調(diào)解等方式緩解了媒體與公眾的矛盾，加強(qiáng)了記者的職業(yè)道德意識，在一定程度上得到了社會(huì)的認(rèn)可。尤其是當(dāng)媒體從業(yè)人員意識到他們的工作應(yīng)受到倫理道德約束時(shí)，他們會(huì)采取自律行為，在新聞實(shí)踐中遵守職業(yè)道德和倫理指南。

問題與展望

英國學(xué)界認(rèn)為媒體自律制度已成為一種傳統(tǒng)，報(bào)刊投訴委員會(huì)對針對其新聞活動(dòng)的投拆進(jìn)行裁決，減少了來自社會(huì)的法律訴訟，有效地預(yù)防了行政管理機(jī)構(gòu)對媒體采取的干預(yù)措施，報(bào)刊投訴委員會(huì)曾阻止了新的隱私法的立法活動(dòng)。另外，在這種體制下，媒介組織可以適度地調(diào)整行業(yè)道德原則，由于行業(yè)道德原則的制定者是新聞行業(yè)的“內(nèi)部人士”，與執(zhí)法者以國家的力量推行的強(qiáng)制性規(guī)范相比，這些業(yè)務(wù)準(zhǔn)則更易于為新聞工作者所接受和遵守。這種制度被認(rèn)為是保護(hù)英國言論自由的關(guān)鍵。從1953年開始，裁決媒體投訴的機(jī)構(gòu)是報(bào)業(yè)總評議會(huì)。到了1991年，由報(bào)刊投訴委員會(huì)來來裁決。

但是，這種自律體制也存在一些弊端，人們對其一直存有爭議。如報(bào)刊投訴委員會(huì)無權(quán)勒令賠償、勒令刪除冒犯性報(bào)道或進(jìn)行處罰，只能停留在公布對報(bào)刊的裁決和建議刊登道歉信的層面，報(bào)刊投訴委員會(huì)無權(quán)對某一出版物進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁，這就使得報(bào)刊投訴委員會(huì)的監(jiān)督力度有了一定的局限。

再者，管理裁決機(jī)構(gòu)的成員同時(shí)也對新聞行業(yè)負(fù)責(zé)，他們之間的相互合作是行業(yè)運(yùn)行的保證，因此他們對行業(yè)的責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對公眾的責(zé)任。盡管報(bào)紙投訴委員會(huì)具有一定的獨(dú)立性，但是其自律活動(dòng)需要看媒體公司所有人的臉色行事，因?yàn)楹笳邽槠涮峁┵Y金，設(shè)定其管轄范圍。有學(xué)者指出，報(bào)紙投訴委員會(huì)是一個(gè)“信任騙局”，其存在的主要目的是為了防止制定相關(guān)的法律規(guī)范。

英國文化、傳媒和體育委員會(huì)(Culture, Media and Sports Committee)近年發(fā)布的報(bào)告顯示，英國報(bào)刊業(yè)界職業(yè)倫理水準(zhǔn)呈下降的趨勢。英國報(bào)業(yè)自律制度的有效性也一再受到質(zhì)疑。默多克電話“竊聽門”丑聞更使這一問題受到社會(huì)各界的關(guān)注。報(bào)刊投訴委員會(huì)面臨解體已成必然的趨勢。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，媒體監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，擁有充分的資源和懲罰的實(shí)權(quán)是媒體自律的關(guān)鍵。報(bào)刊投訴委員會(huì)的改革是大勢所趨。報(bào)刊投訴委員會(huì)面臨三種選擇：（1）建立媒體標(biāo)準(zhǔn)權(quán)威（對自律的補(bǔ)充）。其權(quán)限和具體措施是有權(quán)審查媒體機(jī)構(gòu)、與媒體簽署會(huì)員合同、提高多次違規(guī)者的會(huì)費(fèi)、進(jìn)行調(diào)解與裁決。（2）新的委員會(huì)主要提供調(diào)解或仲裁服務(wù)以作為訴訟的替代方法。該委員會(huì)能決定重大事件的事實(shí)糾紛、能決定罰款并勒令刪除冒犯性內(nèi)容、違規(guī)的媒體會(huì)受到嚴(yán)厲懲罰等。（3）成為新的法定機(jī)構(gòu)，結(jié)束報(bào)刊的自律。即組成一個(gè)相當(dāng)于電視與通信業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定機(jī)構(gòu)來取代報(bào)刊投訴委員會(huì)。或?qū)⒃撐瘑T會(huì)納入作為電視與通信業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的通訊辦公室（Ofcom），依法設(shè)立的獨(dú)立監(jiān)管方享有以下權(quán)力：罰款、提供賠償、頒發(fā)或撤銷媒體執(zhí)照的權(quán)力。

通訊辦公室成立于2003年。其成立的法律依據(jù)是2002年3月制定的《Ofcom設(shè)立法》。2003年的《通信法》則為通訊辦公室制定了更為明確的行動(dòng)方針。以互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)為代表的新媒體的出現(xiàn)，已使得通信和廣播電視領(lǐng)域的界限日益模糊，通信和廣播電視正在呈現(xiàn)出前所未有的融合趨勢?，F(xiàn)有的法規(guī)已難以適用這種融合的趨勢和對日益膨脹的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的管制，制定一個(gè)有利于整合更多資源、適應(yīng)數(shù)字化、IP技術(shù)的信息通信法制體系已成當(dāng)務(wù)之急。這也是促成通訊辦公室成立的主要背景。

2003年以后，通訊辦公室開始接管上述機(jī)構(gòu)的所有管理職能，當(dāng)媒體違反了通訊辦公室的要求或準(zhǔn)則時(shí)，通訊辦公室有權(quán)對其進(jìn)行罰款，甚至吊銷其營業(yè)執(zhí)照。

對于將報(bào)刊投訴委員會(huì)納入通訊辦公室有不少人持反對意見。原因是為了保障媒體對社會(huì)監(jiān)督的有效性，對以報(bào)刊為代表的傳統(tǒng)媒體和廣播電視行業(yè)應(yīng)采取不同的監(jiān)管方式，而且通訊辦公室在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上也存在很多問題。雖然該機(jī)構(gòu)擁有英國的通信和廣電產(chǎn)業(yè)的管理職能，但機(jī)構(gòu)內(nèi)部在職能上尚各自為政，沒能實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的整合。通訊辦公室的成立如其說是來自技術(shù)融合的驅(qū)動(dòng)和需求，到不如說是新自由主義的產(chǎn)物，是“政治上的妥協(xié)”。⑤報(bào)刊投訴委員會(huì)的變革走向值得關(guān)注。

注釋：

① 鮑勃·富蘭克林等著.諸葛蔚東等譯.新聞學(xué)關(guān)鍵概念[M].北京大學(xué)出版社.2008: 39-40.

② G.Robertson and A.Nicol.媒體法（第四版）[M].企鵝出版社.2002：676.

③ 英國手機(jī)丑聞的發(fā)展[N]( Developments in British phone-hacking scandal).美聯(lián)社.2012年6月11日.http://www.realclearpolitics.com/news/ap/politics/2012/Jun/11/developments_in_british_phone_hacking_scandal.html

④ 這是英國《衛(wèi)報(bào)》法律顧問、David Price Solicitors and Advocates律師事務(wù)所 Korieh Duodu律師的觀點(diǎn)。筆者2012年5月26日在西安對其進(jìn)行了訪談。

⑤ Paul Smith.英國電視政治：通訊辦公室的成功之道.媒介文化與社會(huì).2006年第6卷,總第28卷.歐洲商業(yè)電視協(xié)會(huì)（Association of Commercial Television in Europe）主任Ross Biggam也持有類似的觀點(diǎn)。筆者2012年9月3日在布魯塞爾與其就此問題交換了意見。