民主立法：遵循民意不懼麻煩

□ 本刊記者

■特邀嘉賓： 路江通 杭州市人大常委會(huì)法工委主任

公民參與是民主政治的核心問題之一，無論對(duì)于國家政治，還是對(duì)于公民社會(huì)，都是實(shí)現(xiàn)善治的必要條件。2013年，在修訂《杭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）過程中，杭州市人大常委會(huì)堅(jiān)持民主立法，經(jīng)過不斷的實(shí)踐和探索，對(duì)什么是民主立法，如何進(jìn)行民主立法有了新的認(rèn)識(shí)。

什么是民主立法？

□近些年來，在各級(jí)人大的立法活動(dòng)中，“民主立法”逐漸成為最重要的關(guān)鍵詞之一。從你的立法工作實(shí)踐來看，應(yīng)該如何理解民主立法。

■長期以來，有一種認(rèn)識(shí)，認(rèn)為民主立法就是立法過程中多聽群眾意見，如召開座談會(huì)、法規(guī)草案公開征求意見等等。而我們經(jīng)過多年的立法實(shí)踐，逐漸認(rèn)識(shí)到，民主立法不僅要在立法過程中充分聽取群眾意見，更為重要的是要在立法過程中充分體現(xiàn)人民的意志。

□那么，怎樣才能使立法充分體現(xiàn)人民意志？

■第一，堅(jiān)持立法為民的目標(biāo)。具體來說要把握兩點(diǎn)：其一，法為民所謀。就是在立法選題、制度設(shè)計(jì)和規(guī)范設(shè)定時(shí)，真正想為民所想，急為民所急。其二，法為民所用。所立之法，要能解決問題，要管用，同時(shí)，還要求條文簡潔明了，人民群眾能看得懂、用得上。

第二，擴(kuò)大人民群眾的有序參與。立法機(jī)關(guān)要制定一些剛性的制度。一是公開制度。所有立法活動(dòng)都要向社會(huì)公開，切實(shí)保證人民群眾的知情權(quán)。二是參與制度。建立健全立法論證、聽證、評(píng)估機(jī)制，切實(shí)保證每一次立法都能廣泛征求社會(huì)各方面尤其是基層群眾的意見和建議。三是意見處理反饋制度。要建立健全立法參與的反饋和評(píng)估制度，對(duì)于征集的公眾意見和建議要有科學(xué)、客觀的評(píng)估和處理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)采納的公眾意見和建議應(yīng)當(dāng)作出必要的反饋。

此外，還要發(fā)揮好立法機(jī)關(guān)利益表達(dá)的作用。要完善人大代表參與立法的工作機(jī)制，體現(xiàn)人大常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用。從立法實(shí)踐看，有不少常委會(huì)組成人員不重視立法工作，不認(rèn)真研究法規(guī)草案，不深入開展調(diào)研，在審議時(shí)不發(fā)言，往往起不到人民群眾利益表達(dá)的作用。

敬畏民意，慎重取舍

□對(duì)《條例》修訂草案征求而來的意見，你們是如何處理的？

■為了保證對(duì)征求到的意見都認(rèn)真研究，在法制委和法工委環(huán)節(jié)設(shè)了三關(guān)：一是處室把關(guān)。處室負(fù)責(zé)人和責(zé)任人針對(duì)每一條意見進(jìn)行分析研究，并擬定研究意見。二是法工委把關(guān)。處室把征求意見研究情況向分管領(lǐng)導(dǎo)逐條匯報(bào)，分管領(lǐng)導(dǎo)通過后，法工委召開會(huì)議逐條研究。三是法制委員會(huì)把關(guān)。法工委結(jié)合條例草案的修改情況向法制委員會(huì)匯報(bào)意見采納情況，法制委員會(huì)也是逐條審議。對(duì)群眾反映比較集中的意見的采納情況還要向主任會(huì)議甚至常委會(huì)報(bào)告。通過這些關(guān)口，對(duì)《條例》修訂草案征求到的意見不能說都得到了正確的處理，但可以肯定地說都得到了足夠的重視和認(rèn)真的研究。

為了發(fā)揮征集來的意見的使用效力，我們將聽證會(huì)意見整理并形成聽證報(bào)告提交常委會(huì)會(huì)議，將立法咨詢委員會(huì)的論證報(bào)告提交常委會(huì)會(huì)議，還將征求的意見和建議整理后在會(huì)前送常委會(huì)組成人員參閱。

不怕麻煩、不怕矛盾

□通過這次《條例》的立法實(shí)踐，你們的體會(huì)是什么？

■最深的體會(huì)是，不怕麻煩。民主立法是件好事，但又確是件麻煩的事。一是聽取意見麻煩。張三的意見要聽，李四的意見也要聽；領(lǐng)導(dǎo)的意見要聽，群眾的意見也要聽；和顏悅色的意見要聽，出口傷人的意見也要聽；有道理的要聽，沒道理的也要聽；修改法規(guī)的意見要聽，物業(yè)管理糾紛上訪的意見也要聽。法工委熱線電話公布后，電話、上訪不斷，有一段時(shí)間3個(gè)工作人員都忙不過來。二是討論問題麻煩。有許多問題公說公有理，婆說婆有理，有時(shí)會(huì)議現(xiàn)場就要人大馬上給個(gè)說法，其實(shí)這是很難的事情。三是修改法規(guī)麻煩。由于立法公開，特別是要公開法制委的修改稿，因此，每一條款的修改都可能招致不同的意見，為了充分反映各方意見，有些條款反復(fù)進(jìn)行了多次修改。

□有那么多的“麻煩”，你們是怎么應(yīng)對(duì)的呢？

■堅(jiān)持三個(gè)耐心：一是聽取意見耐心。不管是誰的意見，不管是什么意見，不管以什么態(tài)度和方式提意見都耐心聽取、認(rèn)真記錄。二是討論問題耐心。怕麻煩的做法是不討論或少討論，不怕麻煩的做法是有利于立法工作人員和群眾深化認(rèn)識(shí)的問題要深入討論，價(jià)值不大的問題要耐心解釋或做好引導(dǎo)工作，要?jiǎng)又郧?、曉之以理。三是修改法?guī)要耐心。修改法規(guī)的過程實(shí)際上是個(gè)方案選擇的過程，一遍遍修改的過程其實(shí)就是否定之否定，不斷接近更完美境界的過程。整個(gè)法規(guī)草案修改達(dá)10稿之多，有些條款修改達(dá)十幾遍之多。

□有人講，立法就是利益格局的調(diào)整，必然會(huì)帶來諸多的矛盾和問題。

■就是要不怕矛盾。每個(gè)法規(guī)的立法過程中都會(huì)遇到矛盾，但像物業(yè)管理這類與市民利益密切相關(guān)的法規(guī)立法過程中面臨的矛盾之多卻是出乎預(yù)料的。各類主體之間的矛盾，可謂五花八門，不勝枚舉。對(duì)這些矛盾是繞著走，還是迎著上？這是對(duì)立法人立法智慧和立法勇氣的考驗(yàn)。如群租問題。一部分業(yè)主堅(jiān)決要求杜絕群租，但也有一些業(yè)主，特別是新杭州人認(rèn)為，群租節(jié)省了新杭州人的生活成本，有利于他們創(chuàng)業(yè)，不宜一刀切，要疏不要堵。有關(guān)部門認(rèn)為，群租現(xiàn)象有兩面性，一方面影響了小區(qū)環(huán)境和原居民的生活，另一方面也減輕了年輕人和外來務(wù)工人員的生活成本。對(duì)這樣的問題，市人大常委會(huì)經(jīng)過深入調(diào)查研究后，一方面建議另行制定專門規(guī)定規(guī)范群租行為。另一方面在修改稿中規(guī)定：“業(yè)主可以在臨時(shí)管理規(guī)約、管理規(guī)約或者業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則中規(guī)定物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)單套住房出租的人數(shù)限制及人均面積標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

□我們知道，《條例》在修訂過程中遭遇了不少的批評(píng)，對(duì)某些條款，民眾提出了不少疑義。聽到一般的批評(píng)或許可以接受，但是聽到帶有質(zhì)問、威脅、恐嚇的批評(píng)應(yīng)該怎樣面對(duì)呢？

■批評(píng)實(shí)際上也是一種提意見的方式，只不過在提意見過程中帶有否定的傾向。在立法之初，就有人對(duì)《條例》修訂草案提出的批評(píng)十分尖銳，甚至用指責(zé)的、威脅的語言要求有關(guān)部門按照他們的意見作出修改。面對(duì)這種情況，市人大常委會(huì)有關(guān)部門的態(tài)度是，不能因?yàn)樗麄兣u(píng)得尖銳就對(duì)他們有成見，對(duì)他們的意見不加理會(huì)；但也不能因?yàn)樗麄兣u(píng)得尖銳而輕易采納他們的意見，正確的態(tài)度就是不在乎批評(píng)，而在乎批評(píng)的價(jià)值。

□怎么讓批評(píng)成為有價(jià)值的意見呢？

■有關(guān)部門采取的做法：一是召開聽證會(huì)時(shí)，在他們報(bào)名的條件下安排他們參加聽證會(huì)，讓他們充分發(fā)表意見；二是組織工作人員重點(diǎn)研究他們的意見，因?yàn)檫@些人大多涉及物業(yè)糾紛，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)相當(dāng)熟悉，雖然語言有些尖銳，但也不能說一點(diǎn)道理沒有；三是選取一些有代表性的批評(píng)意見，專赴批評(píng)人的物業(yè)管理區(qū)，對(duì)他們的批評(píng)和意見與他們反映的物業(yè)糾紛進(jìn)行調(diào)查研究。雖然，最終這些批評(píng)者的意見并沒有被完全采納，但是這些批評(píng)深化了有關(guān)部門對(duì)一些問題的認(rèn)識(shí)。當(dāng)然，更重要的是，不怕批評(píng)的做法實(shí)踐了市人大常委會(huì)民主立法的理念，使立法中的民主精神得到了更生動(dòng)的體現(xiàn)。