□京雨（本刊特約記者）

如何看待當(dāng)前反腐敗形勢(shì)，特別是腐敗易發(fā)、多發(fā)的現(xiàn)象？如何看待腐敗的嚴(yán)重程度？如何看待中國(guó)的改革開(kāi)放以后反腐敗之路？黨的十八大提出“反對(duì)腐敗，建設(shè)廉潔政治”的反腐戰(zhàn)略有哪些重要意義？針對(duì)這些問(wèn)題，中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心主任、研究員何增科談了他的看法。

中國(guó)的反腐敗形勢(shì)嚴(yán)峻

領(lǐng)導(dǎo)文萃：反腐敗無(wú)疑是中國(guó)的熱點(diǎn)問(wèn)題。如何看待當(dāng)前腐敗嚴(yán)重的程度，可以說(shuō)各有視角，您作為去年12月王岐山同志主持召開(kāi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐工作專(zhuān)家座談會(huì)參加者之一，長(zhǎng)期專(zhuān)注于腐敗問(wèn)題研究，對(duì)此如何看待，有沒(méi)有一個(gè)更加理性的分析？

何增科：我想用透明國(guó)際的數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題。根據(jù)透明國(guó)際搜集的從1980年代初至今歷年的中國(guó)清廉指數(shù)數(shù)據(jù)表明，中國(guó)的腐敗程度經(jīng)歷了一個(gè)從低到高再有所降低這樣一個(gè)過(guò)程。中國(guó)在上個(gè)世紀(jì)80年代初屬于世界上比較清廉的國(guó)家，1993年到 1996年期間中國(guó)曾跌入當(dāng)今世界上高度腐敗的國(guó)家的行列，隨后中國(guó)的腐敗程度有所改善，目前屬于世界上較為腐敗的國(guó)家。

作為處于雙重轉(zhuǎn)型之中的國(guó)家，當(dāng)前中國(guó)腐敗的機(jī)會(huì)和漏洞很多，正處于腐敗高發(fā)多發(fā)期。在腐敗機(jī)會(huì)空前增多的條件下，中國(guó)的腐敗程度能夠有所改善，反映了中國(guó)黨和政府堅(jiān)定不移地反腐敗在一定程度上遏制了腐敗發(fā)展蔓延的勢(shì)頭。由于利益分配格局仍處于調(diào)整過(guò)程之中，由于改革仍然在路上，體制機(jī)制性缺陷較多，腐敗現(xiàn)象依然易發(fā)多發(fā)，反腐敗形勢(shì)嚴(yán)峻，任重道遠(yuǎn)。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：正如您所介紹的那樣，腐敗依然很?chē)?yán)重，那么中國(guó)現(xiàn)在這種腐敗有哪些新特點(diǎn)？反腐敗有哪些新情況？面臨哪些新挑戰(zhàn)？

何增科：首先，中國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了一個(gè)新富階層，其中既包括工商企業(yè)家群體，也包括一部分掌握實(shí)權(quán)的官員及其親屬。他們的致富經(jīng)歷在一定意義上都背負(fù)著腐敗的 “原罪”。反腐敗的成本增大了，風(fēng)險(xiǎn)也加大了。不反腐敗，則難以平息百姓的仇富和仇官心態(tài)。第二，信息時(shí)代和開(kāi)放社會(huì)的反腐敗使得國(guó)內(nèi)外公眾真正有機(jī)會(huì)“圍觀”和參與反腐敗。這種參與不僅包括公開(kāi)爆料和深度挖掘，還包括對(duì)案件處理進(jìn)展和結(jié)果的集體性“圍觀”所構(gòu)成的巨大的社會(huì)輿論壓力，以及對(duì)特定政策和制度的反思和倡導(dǎo)所形成的政策和制度變革的社會(huì)壓力。黨和政府的反腐敗正在被推著往前走?！斑x擇性查辦”和敷衍應(yīng)付越來(lái)越難以逃過(guò)公眾的法眼。這種形勢(shì)是以前所沒(méi)有的。第三，國(guó)際交往和國(guó)際比較進(jìn)一步增加了反腐敗和建設(shè)廉潔政治的壓力。隨著國(guó)際交往的日益增多，人們?cè)诒容^中對(duì)各國(guó)清廉程度的了解日益增多。中國(guó)強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性和共產(chǎn)黨人的先進(jìn)性和純潔性，現(xiàn)實(shí)中腐敗的猖獗與意識(shí)形態(tài)之間發(fā)生了尖銳的矛盾，腐敗削弱著黨和政府執(zhí)政的合法性。腐敗的猖獗還影響著國(guó)內(nèi)外的投資者和工商企業(yè)家投資和經(jīng)商辦企業(yè)的意愿，資本的外流直接影響著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁。能否實(shí)現(xiàn)廉潔政治關(guān)系到執(zhí)政黨的生死存亡。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：在這樣的形勢(shì)下，反腐敗斗爭(zhēng)到底難在哪里？

何增科：首先，腐敗從初起之時(shí)發(fā)展到猖獗蔓延出現(xiàn)大面積腐敗之時(shí)，依法懲治就會(huì)面臨“法不責(zé)眾”的困境。如果注重查處大案要案，就可能出現(xiàn)“抓大放小”的效應(yīng)，大案要案的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)不斷提高，法律的底線(xiàn)不斷后退，中小腐敗就會(huì)日益猖獗，法律的權(quán)威將會(huì)受人質(zhì)疑。如果大案小案齊抓，就會(huì)產(chǎn)生官場(chǎng)大地震，政治上不可行。

第二，不合理的制度導(dǎo)致的某些類(lèi)型腐敗行為的 “歷史共業(yè)”難題需要破解。公賄、尋租行為、假發(fā)票套現(xiàn)、小金庫(kù)、預(yù)算外資金、超標(biāo)準(zhǔn)公務(wù)接待等類(lèi)型的腐敗行為或準(zhǔn)腐敗行為是資源分配權(quán)向上集中、審批權(quán)過(guò)多過(guò)濫、僵硬的財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)制度、地方和單位財(cái)政管理不規(guī)范等眾多不合理的制度的產(chǎn)物，處于這些制度下的人們?yōu)榱嗽诟?jìng)爭(zhēng)中不被淘汰而被迫普遍從事特定類(lèi)型的腐敗，已經(jīng)形成一種歷史共業(yè)。這就需要有制度變革和官方說(shuō)法為歷史共業(yè)來(lái)解套。

第三，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔從政到底靠自律自覺(jué)還是靠法紀(jì)和制度約束來(lái)實(shí)現(xiàn)？如果靠廉潔自律，法律和紀(jì)律以及制度設(shè)計(jì)就會(huì)建立在人性善的基礎(chǔ)上而充滿(mǎn)彈性，個(gè)人修養(yǎng)、作風(fēng)和自省就會(huì)受到空前重視，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的外部監(jiān)督和約束就不會(huì)受到重視。

第四，人治化反腐敗還是法治化反腐？在人治化反腐敗模式中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在腐敗案件的立案、調(diào)查和處理中發(fā)揮著啟動(dòng)和剎車(chē)的作用，反腐敗機(jī)關(guān)請(qǐng)示匯報(bào)奉命行事。其結(jié)果是領(lǐng)導(dǎo)讓查誰(shuí)就查誰(shuí)，領(lǐng)導(dǎo)讓辦到什么程度就辦到什么程度，由此出現(xiàn)“選擇性懲治”和“法紀(jì)軟約束”。只有走向法治化反腐敗的新模式，反腐敗機(jī)關(guān)依法獨(dú)立自主地開(kāi)展調(diào)查和處理，真正做到法律面前人人平等，才能打消僥幸心理，才能使反腐敗機(jī)關(guān)真正發(fā)揮其作用。

第五，“一元化領(lǐng)導(dǎo)”還是分權(quán)制衡？如果決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)都集中在一個(gè)機(jī)構(gòu)甚至一個(gè)人手中，后者擁有不受監(jiān)督和制約的絕對(duì)權(quán)力，那么腐敗是早晚的事情。“一元化領(lǐng)導(dǎo)”導(dǎo)致一把手專(zhuān)權(quán)，一把手專(zhuān)權(quán)導(dǎo)致監(jiān)督乏力，“一把手腐敗”由此成為頑癥。如果不改革各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)體制，解決決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互分離和相互制約問(wèn)題，就很難解決“一把手腐敗”這個(gè)老大難問(wèn)題。

中國(guó)的反腐敗之路

領(lǐng)導(dǎo)文萃：根據(jù)您上面的介紹，中國(guó)腐敗程度比較嚴(yán)重，反腐敗有這樣或那樣的難點(diǎn)，對(duì)此，我們?cè)撊绾慰创?？有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才導(dǎo)致了腐敗如此嚴(yán)重？也有觀點(diǎn)認(rèn)為：改革開(kāi)放推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也帶來(lái)了腐??？也有觀點(diǎn)認(rèn)為中國(guó)反腐敗是雷聲大雨點(diǎn)?。繉?duì)這些觀點(diǎn)您如何看？

何增科：不能這樣簡(jiǎn)單地看待腐敗和反腐敗問(wèn)題！為此，我認(rèn)為有必要回顧一下中國(guó)反腐敗歷程。反腐敗可以分為三個(gè)時(shí)期。第一個(gè)時(shí)期，從1949年新中國(guó)成立到1956年黨的八大前夕，這段時(shí)期，反腐敗成效顯著。這一時(shí)期我國(guó)反腐敗的主要舉措包括：第一，毛澤東同志為首的黨中央從高級(jí)干部抓起，率先垂范，艱苦樸素，勤儉節(jié)約，為全黨做出了表率；第二，從1951年開(kāi)始以整頓黨的作風(fēng)為重點(diǎn)在全黨開(kāi)展思想教育運(yùn)動(dòng)，通過(guò)整黨運(yùn)動(dòng)，克服官僚主義、命令主義作風(fēng)和驕傲自滿(mǎn)情緒，改進(jìn)黨群關(guān)系；第三，從1951年底開(kāi)始，針對(duì)整黨運(yùn)動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重貪污腐化現(xiàn)象，在全黨掀起以揭批貪腐分子為中心的“三反”運(yùn)動(dòng)（反對(duì)貪污、反對(duì)浪費(fèi)和反對(duì)官僚主義），發(fā)動(dòng)廣大群眾揭發(fā)、檢舉腐敗分子，三反運(yùn)動(dòng)共查處腐敗分子10萬(wàn)人。隨后又發(fā)動(dòng)了針對(duì)不法商人腐蝕拉攏黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的“五反”運(yùn)動(dòng)。1953年還發(fā)動(dòng)了新三反運(yùn)動(dòng) （反對(duì)官僚主義、命令主義和違法亂紀(jì)）；第四，依法懲治貪污腐化分子。1952年4月中央人民政府通過(guò)了 《中華人民共和國(guó)懲治貪污條例》，為懲治貪污受賄行為提供了法律依據(jù)。對(duì)于在“三反”運(yùn)動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的大貪污犯（大老虎）依法予以嚴(yán)懲，處決了劉青山、張子善等一批大貪污犯，發(fā)揮了震懾作用；第五，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。根據(jù)1952年憲法，中央人民政府設(shè)立了人民監(jiān)察委員會(huì)（1954年改為監(jiān)察部），1955年 3月黨代會(huì)選舉產(chǎn)生了黨的中央監(jiān)察委員會(huì)，隨后相繼成立黨的地方監(jiān)察委員會(huì)，受理和處理黨員的檢舉控告，檢查和處理黨員和黨組織違反黨章、黨紀(jì)和國(guó)家法律法令的行為。

第二個(gè)時(shí)期是從1956年黨的八大的召開(kāi)到 “文化大革命”前夕，我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義的新階段。黨的八大提出反對(duì)個(gè)人崇拜的思想，提出黨和政府要接受監(jiān)督的命題，嘗試過(guò)黨內(nèi)權(quán)力的相互制約。1957年開(kāi)始新一輪整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，重點(diǎn)反對(duì)主觀主義、宗派主義和官僚主義，以開(kāi)門(mén)整風(fēng)的方式開(kāi)展批評(píng)與自我批評(píng)。但在整風(fēng)運(yùn)動(dòng)過(guò)程中，針對(duì)黨內(nèi)外人士的批評(píng)，發(fā)動(dòng)了反右斗爭(zhēng)并出現(xiàn)了擴(kuò)大化的傾向。整風(fēng)運(yùn)動(dòng)后期開(kāi)始清除黨員干部隊(duì)伍中的特殊化現(xiàn)象。1960年在農(nóng)村開(kāi)展三反運(yùn)動(dòng)。1962年在農(nóng)村開(kāi)展社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)，在城市進(jìn)行新“五反”運(yùn)動(dòng)。這些運(yùn)動(dòng)將各級(jí)黨政干部作為群眾斗爭(zhēng)的對(duì)象，挫傷了干部的工作積極性。這一階段監(jiān)察制度有所加強(qiáng)。1959年4月撤消了國(guó)家監(jiān)察部，同時(shí)加強(qiáng)了黨的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，開(kāi)始實(shí)行派駐監(jiān)察組制度并擴(kuò)大了地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的上訴權(quán)限。

第三個(gè)時(shí)期就是 “文化大革命”時(shí)期反腐敗和權(quán)力監(jiān)督受到嚴(yán)重挫折。“文化大革命”是在以“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的左傾錯(cuò)誤路線(xiàn)指導(dǎo)下為了反修防修而由最高領(lǐng)導(dǎo)人直接發(fā)動(dòng)的全國(guó)性群眾運(yùn)動(dòng)。大規(guī)模的群眾運(yùn)動(dòng)使得各級(jí)黨組織包括黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)與公檢法機(jī)構(gòu)處于癱瘓狀態(tài)。1969年7月黨的中央監(jiān)察委員會(huì)被撤消。黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力處于不受任何監(jiān)督制約的狀態(tài)，法紀(jì)蕩然無(wú)存。一大批領(lǐng)導(dǎo)干部在文化大革命的四大民主（大鳴、大放、大字報(bào)、大辯論）中被批斗關(guān)押，受到?jīng)_擊迫害甚至含冤去世。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：按照您多年來(lái)的觀點(diǎn)，這段時(shí)期實(shí)際上是運(yùn)動(dòng)反腐，那么，如何看待改革開(kāi)放以后的反腐特征呢？

何增科：1978年十一屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)進(jìn)入了改革開(kāi)放的新的歷史時(shí)期，出現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制轉(zhuǎn)型和從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)和信息社會(huì)的社會(huì)轉(zhuǎn)型并舉的雙重轉(zhuǎn)型，中國(guó)的反腐敗和權(quán)力監(jiān)督也進(jìn)入了一個(gè)全新的歷史時(shí)期。中國(guó)共產(chǎn)黨積極探索在現(xiàn)代化、市場(chǎng)化和全球化的新的歷史條件下加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督和反腐敗的新路，取得了可喜的成就。

這一時(shí)期中國(guó)的反腐敗和權(quán)力監(jiān)督又可以劃分為三個(gè)階段。

第一個(gè)階段 （1978～1989年），黨的十一屆三中全會(huì)到十三屆四中全會(huì)期間，以鄧小平同志為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)反腐倡廉進(jìn)行了卓有成效的探索，提出了黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的任務(wù)，主張反腐敗不搞群眾運(yùn)動(dòng)，反腐敗要靠法制。十一屆三中全會(huì)到十二大期間，在黨委和政府恢復(fù)正常工作以后，紀(jì)委等反腐敗的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)相繼恢復(fù)和重建，平反了大量冤假錯(cuò)案，制定和實(shí)施 《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》。十二大到十三大期間，從1983年開(kāi)始進(jìn)行整黨工作，爭(zhēng)取盡快實(shí)現(xiàn)黨風(fēng)好轉(zhuǎn)；積極糾正黨內(nèi)不正之風(fēng)，嚴(yán)肅查處違紀(jì)違法案件；治理黨政機(jī)關(guān)經(jīng)商辦企業(yè)問(wèn)題；恢復(fù)組建行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。十三大提出了“從嚴(yán)治黨”的方針，積極搞好以廉政建設(shè)為重要內(nèi)容的黨風(fēng)建設(shè)。

第二個(gè)階段（1989年——2002年），十三屆四中全會(huì)到十六大前，以江澤民同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體初步探索出一條適合現(xiàn)階段中國(guó)國(guó)情的反腐敗和權(quán)力監(jiān)督之路。這一時(shí)期江澤民同志提出了治國(guó)必先治黨、治黨務(wù)必從嚴(yán)的思想，提出了標(biāo)本兼治、綜合治理、依靠體制改革和制度創(chuàng)新，從源頭上預(yù)防和治理腐敗的方針，明確了反腐敗三項(xiàng)工作格局。十四大到十五大期間反腐敗和權(quán)力監(jiān)督取得了一系列進(jìn)展：紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公，實(shí)現(xiàn)了黨政聯(lián)合監(jiān)督；確立了領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、查處案件、糾正不正之風(fēng)等反腐敗三項(xiàng)工作格局；嚴(yán)肅查辦違紀(jì)違法案件，懲處了一批腐敗分子；建立和落實(shí)四項(xiàng)制度，規(guī)范黨政企業(yè)和干部行為，明確了反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制；重申和建立五項(xiàng)監(jiān)督措施，進(jìn)一步開(kāi)展黨內(nèi)監(jiān)督工作；制定了《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》。十五大到十六大期間反腐敗和權(quán)力監(jiān)督主要進(jìn)展包括：抓好制止奢侈浪費(fèi)規(guī)定的落實(shí)；實(shí)行收支兩條線(xiàn)，建立有形建筑市場(chǎng)，軍隊(duì)、武警、政法機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)營(yíng)性實(shí)體脫鉤，推進(jìn)行政審批制度改革，實(shí)行招投標(biāo)制度、政府采購(gòu)制度，推行干部人事制度改革，推動(dòng)村務(wù)公開(kāi)、廠(chǎng)務(wù)公開(kāi)和政務(wù)公開(kāi)。

第三個(gè)階段，十六大以來(lái)以胡錦濤同志為總書(shū)記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體繼續(xù)探索走出了一條中國(guó)特色的反腐敗和權(quán)力監(jiān)督道路。新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體確立了標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的反腐倡廉方針，作出了建立健全教育、監(jiān)督、制度并重的懲治和預(yù)防腐敗體系的戰(zhàn)略決策，將反腐敗三項(xiàng)工作格局拓展為教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風(fēng)、懲治六項(xiàng)工作整體推進(jìn)的工作格局，并提出了“建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”和 “建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”的權(quán)力監(jiān)督制約新思路。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：那么如何評(píng)價(jià)改革開(kāi)放以來(lái)反腐的成果呢？

何增科：改革開(kāi)放三十多年來(lái)中國(guó)在反腐敗方面取得的主要成就是初步建立了具有中國(guó)特色的現(xiàn)代國(guó)家廉政體系。后者具體包括確立了黨和國(guó)家廉政建設(shè)的目標(biāo)體系，建立了廉政大廈的各項(xiàng)機(jī)構(gòu)性支柱，健全了反腐敗和廉政建設(shè)的部分核心規(guī)則，通過(guò)廉政文化建設(shè)和廉潔教育使廉潔從政的價(jià)值體系逐漸為公眾和公職人員所認(rèn)可。

首先，用中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系教育全黨，逐步確立了中國(guó)國(guó)家廉政體系的三大目標(biāo)，即科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧與全面小康。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)鄧小平、江澤民和胡錦濤為代表的黨的三代領(lǐng)導(dǎo)集體的理論創(chuàng)新努力，中國(guó)共產(chǎn)黨逐步形成了中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系，確立了科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧、全面小康的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)總目標(biāo)。中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)將常規(guī)的干部教育培訓(xùn)和集中的學(xué)習(xí)教育實(shí)踐如“三講”教育、“三個(gè)代表”重要思想學(xué)習(xí)教育活動(dòng)、保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育和科學(xué)發(fā)展觀學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)等相結(jié)合，將全黨的思想統(tǒng)一到中國(guó)特色社會(huì)主義理論上來(lái)?？茖W(xué)發(fā)展觀、和諧社會(huì)理論、全面小康目標(biāo)作為中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的重要內(nèi)容逐漸為全黨全社會(huì)所接受，同時(shí)也成為黨和國(guó)家廉政建設(shè)的指導(dǎo)思想和努力方向。促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)和諧、實(shí)現(xiàn)全面小康成為中國(guó)國(guó)家廉政體系所要服務(wù)的中心目標(biāo)。

其次，建立了國(guó)家廉政體系的各項(xiàng)機(jī)構(gòu)性支柱，明確了各個(gè)機(jī)構(gòu)行動(dòng)者的地位和作用。全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)、民主黨派和全國(guó)與地方各級(jí)政治協(xié)商會(huì)議、審計(jì)機(jī)關(guān)、法院、檢察院系統(tǒng)也都先后得以恢復(fù)。1978年黨的十一屆三中全會(huì)選舉產(chǎn)生中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，隨后各級(jí)地方黨委也都建立了紀(jì)檢機(jī)構(gòu)。1987年6月國(guó)家監(jiān)察部正式成立，隨后各地相繼組建了縣級(jí)以上行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。1993年1月，中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公，合署后的中央紀(jì)委履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能。檢察院反貪污賄賂局的設(shè)立和國(guó)家預(yù)防腐敗局的成立標(biāo)志著預(yù)防和懲治腐敗工作的專(zhuān)業(yè)化獲得了新的動(dòng)力。改革開(kāi)放后，以個(gè)體工商戶(hù)、私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)為主的私人經(jīng)濟(jì)部門(mén)不斷成長(zhǎng)壯大，并成為社會(huì)政治生活中的一支重要力量。以國(guó)有企事業(yè)單位為主體的公共部門(mén)在市場(chǎng)化改革中也成為獨(dú)立的利益主體并獲得了經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。在國(guó)家和社會(huì)分開(kāi)的基礎(chǔ)上，以民間組織和網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域?yàn)橹黧w的公民社會(huì)悄然興起并開(kāi)始對(duì)公共權(quán)力的運(yùn)用和公職人員的言行進(jìn)行監(jiān)督制約。新聞媒體在走向市場(chǎng)的商業(yè)化改革中其獨(dú)立性和批判意識(shí)不斷增強(qiáng)，逐步成為反腐敗和權(quán)力監(jiān)督中的一支重要力量。反腐敗中的雙邊和多邊國(guó)際合作不斷取得新的進(jìn)展。在政權(quán)系統(tǒng)內(nèi)外各個(gè)機(jī)構(gòu)性行動(dòng)者日益活躍情況下，中國(guó)共產(chǎn)黨明確了反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，這就是黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門(mén)各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，力圖形成反腐敗工作的整體合力。這實(shí)際上是一種黨政領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)、專(zhuān)業(yè)反腐敗機(jī)構(gòu)唱主角、相關(guān)職能部門(mén)分工負(fù)責(zé)、公民社會(huì)等機(jī)構(gòu)行動(dòng)者參與和協(xié)同的反腐敗格局。

再次，健全了機(jī)構(gòu)行動(dòng)者正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的部分核心規(guī)則。執(zhí)政黨正常運(yùn)轉(zhuǎn)的核心規(guī)則是黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督方面的規(guī)則。在發(fā)展黨內(nèi)民主方面，基層黨組織正在開(kāi)展公推直選的改革實(shí)驗(yàn)，《地方黨委會(huì)議事規(guī)則》為黨委內(nèi)部集體討論民主決策提供了程序保證?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》為黨員依法行使權(quán)利和權(quán)利救濟(jì)提供了黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例 （試行）》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法 （試行）》、《關(guān)于中共中央紀(jì)委、中共中央組織部巡視工作的暫行規(guī)定》、《地方黨委委員、紀(jì)委委員開(kāi)展黨內(nèi)詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)辦法》等黨內(nèi)法規(guī)為黨員和黨組織開(kāi)展黨內(nèi)監(jiān)督提供了黨內(nèi)法規(guī)和程序保證。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)是當(dāng)代中國(guó)最重要的黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)和專(zhuān)門(mén)的反腐敗機(jī)關(guān)。這個(gè)機(jī)構(gòu)通過(guò)改變產(chǎn)生方式 （從黨委全會(huì)選舉產(chǎn)生改為由各級(jí)黨代會(huì)直接選舉產(chǎn)生）、實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制、對(duì)派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理、采用巡視方式進(jìn)行監(jiān)察等方式保證機(jī)構(gòu)擁有行使職權(quán)所需要的獨(dú)立性和權(quán)威性。審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)行雙重管理體制強(qiáng)化自身獨(dú)立性的同時(shí)，通過(guò)公開(kāi)發(fā)布審計(jì)報(bào)告而增強(qiáng)了審計(jì)監(jiān)督的效力。反貪污賄賂局和預(yù)防職務(wù)犯罪機(jī)構(gòu)的成立，促進(jìn)了檢察院系統(tǒng)在懲治和預(yù)防腐敗方面的專(zhuān)業(yè)化水平?！斗ü俜ā?、《檢察官法》的通過(guò)促進(jìn)了司法系統(tǒng)的職業(yè)化?！斗聪村X(qián)法》的頒布實(shí)施賦予反洗錢(qián)機(jī)構(gòu)追蹤調(diào)查洗錢(qián)行為的權(quán)力，對(duì)于反腐敗意義重大。《行政訴訟法》的頒布實(shí)施使法院獲得了對(duì)具體行政行為的司法審查權(quán)?！秶?guó)家公務(wù)員法》的實(shí)施提高了公務(wù)員系統(tǒng)職業(yè)化水平?！陡骷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的頒行為各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)政府、法院和檢察院的監(jiān)督提供了法律依據(jù)。民主黨派和政協(xié)的參政議政、民主協(xié)商、政治監(jiān)督職能在中共的支持下也在不斷加強(qiáng)?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《反壟斷法》的先后頒行為鼓勵(lì)私人經(jīng)濟(jì)部門(mén)開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)破除壟斷提供了法律框架?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)登記管理?xiàng)l例》和《非公募基金會(huì)管理?xiàng)l例》等三個(gè)行政法規(guī)的出臺(tái)使得對(duì)民間組織的管理從定期清理走向依法管理，在一定程度上保證了公民的結(jié)社自由?！墩畔⒐_(kāi)條例》的實(shí)施將政務(wù)公開(kāi)的成果用法律的形式固定了下來(lái)，使得媒體和公民獲取政府信息監(jiān)督官員行為有了法律的保障。中國(guó)已與68個(gè)國(guó)家和地區(qū)簽訂了106項(xiàng)各類(lèi)司法協(xié)助條約并加入了 《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，這就使得中國(guó)在外逃貪官引渡、資產(chǎn)返還合作、聯(lián)合偵查等多方面得到國(guó)際行動(dòng)者的合作與配合。

最后，反腐倡廉教育和廉政文化建設(shè)提高了公眾和公職人員崇尚廉潔反對(duì)腐敗的意識(shí)，為國(guó)家廉政體系打下了良好的基礎(chǔ)。1978年至1992年，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要是開(kāi)展黨性黨風(fēng)教育，以此保證執(zhí)政黨的先進(jìn)性和純潔性。1992年至2002年這一階段主要是深入扎實(shí)推進(jìn)反腐倡廉宣傳教育工作，將法紀(jì)教育與道德教育相結(jié)合，有關(guān)部門(mén)密切配合，形成反腐倡廉宣傳教育的合力。2002年以來(lái)的反腐倡廉宣傳教育工作被作為反腐敗的基礎(chǔ)性工作來(lái)抓，受到各級(jí)黨委和政府的高度重視，形成了反腐倡廉大宣教格局，同時(shí)深入開(kāi)展廉政文化建設(shè)，努力在全社會(huì)形成“以廉為榮、以貪為恥”的道德風(fēng)尚。

如何建設(shè)廉潔政治

領(lǐng)導(dǎo)文萃：黨的十八大報(bào)告明確提出，要堅(jiān)決 “反對(duì)腐敗、建設(shè)廉潔政治”。究竟什么是廉潔政治？廉潔政治是不是比廉潔政府更高層次的目標(biāo)？

何增科：廉潔政治比廉潔政府概念范圍更加寬廣，層次更高?？梢詮恼沃黧w、政治過(guò)程和政治產(chǎn)品三個(gè)方面綜合起來(lái)理解廉潔政治的概念。廉潔政治是與腐敗政治相對(duì)而言的一種理想政治狀態(tài)。

廉潔政治應(yīng)該包括七個(gè)方面的內(nèi)容：一是廉潔的執(zhí)政黨和參政黨：執(zhí)政黨和參政黨擔(dān)任政府職位的黨員普遍清廉，黨的組織機(jī)構(gòu)及其黨務(wù)管理的清廉；二是廉潔政府：政府官員普遍清廉，沒(méi)有大面積腐??；政府是一個(gè)廉價(jià)政府或低成本政府，維持政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)的行政成本低廉；三是法為良法：杜絕部門(mén)利益法制化和地方保護(hù)主義性的立法腐敗和行政決策腐敗；四是任人唯賢和任人唯能，消除裙帶風(fēng)和用人腐??；五是實(shí)現(xiàn)司法正義，杜絕司法腐?。涣窍斯珜?duì)公、下級(jí)對(duì)上級(jí)的所謂公賄和以單位名義從事的腐敗犯罪；七是消除了亞腐敗如侵害群眾利益的各種不正之風(fēng)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)清氣正。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：黨的十八大強(qiáng)調(diào)建設(shè)廉潔政治，如何看待其中的重大意義？

何增科：我認(rèn)為意義有這樣幾點(diǎn)：一是進(jìn)一步明確了反腐敗和黨風(fēng)廉政建設(shè)的奮斗目標(biāo)。廉潔政治乃是人們所向往的政治清明、人民安居樂(lè)業(yè)的理想政治的一個(gè)重要組成部分，值得執(zhí)政黨為之奮斗。二是它是執(zhí)政黨和政府對(duì)人民的一個(gè)莊嚴(yán)的政治承諾。為了讓人民和歷史繼續(xù)選擇我們黨代表人民執(zhí)掌政權(quán)，就必須提出和實(shí)現(xiàn)這樣一個(gè)政治承諾。以廉潔政治換取人民的政治支持，是黨和人民互利雙贏的選擇?！疤鞓?shù)君以利民”，“全心全意為人民服務(wù)”，都指明了政治合法性的來(lái)源。為黎民謀利益，為人民服務(wù)，是人民給予政治支持的基本前提條件。腐敗政治表明政權(quán)為自身謀利益，為自身發(fā)財(cái)致富服務(wù)，從而動(dòng)搖了政權(quán)的根基，失掉了民心。因此我們黨很有必要明確提出建設(shè)廉潔政治的莊嚴(yán)承諾，并努力兌現(xiàn)這一承諾。三是它是衡量反腐敗工作進(jìn)展的重要標(biāo)尺。反腐敗和黨風(fēng)廉政建設(shè)的進(jìn)展都可以從廉潔政治的這樣七個(gè)方面來(lái)加以衡量，并定期向人民報(bào)告這些方面的進(jìn)展。惟有如此，才是一個(gè)負(fù)責(zé)任的執(zhí)政黨和政府應(yīng)有的政治擔(dān)當(dāng)。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：那么如何實(shí)現(xiàn)廉潔政治？

何增科：關(guān)于實(shí)現(xiàn)廉潔政治，我有以下十點(diǎn)建議：

第一，中央領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范公開(kāi)其家庭財(cái)產(chǎn)狀況，同時(shí)采取新人新辦法責(zé)成新提拔使用的領(lǐng)導(dǎo)干部公開(kāi)其家庭財(cái)產(chǎn)，以回應(yīng)百姓在反腐敗方面的最大關(guān)切并展現(xiàn)堅(jiān)強(qiáng)的政治決心和政治意志，同時(shí)通過(guò)增量改革減少反腐敗的政治阻力。

第二，明確建立公職人員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開(kāi)法律制度的時(shí)間表和路線(xiàn)圖。公職人員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示制度是防范公職人員腐敗的一項(xiàng)處于上游的基礎(chǔ)性工程。為了避免出現(xiàn)縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)制度流于形式的弊端，需要制定相關(guān)法律，明確公職人員家庭財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)的受理與核查機(jī)構(gòu)、接受公眾查閱申請(qǐng)的程序和時(shí)限等，成龍配套地建設(shè)相關(guān)制度，確保收到實(shí)效。公職人員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開(kāi)法律制度的建立需要有一個(gè)過(guò)程，但重要的是要讓全國(guó)人民知道相關(guān)的立法規(guī)劃的時(shí)間表，并及時(shí)通報(bào)相關(guān)進(jìn)展。惟有如此，才能贏得人民的理解和信任。

第三，抓緊建立《預(yù)防和處理公職人員利益沖突的道德法典》并明確受理機(jī)構(gòu)。預(yù)防和處理公職人員利益沖突，是反腐敗的一項(xiàng)防微杜漸的基礎(chǔ)性工程。改革開(kāi)放后，我國(guó)在這方面的有關(guān)規(guī)定散布于眾多的黨紀(jì)政紀(jì)法規(guī)中，法律層級(jí)不高、權(quán)威性不夠，有些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，有必要及時(shí)加以清理。建議抓緊時(shí)間制定 《預(yù)防和處理公職人員利益沖突的道德法典》，對(duì)可能導(dǎo)致利益沖突的宴請(qǐng)、禮品、決策回避、任職回避、離任后的再就業(yè)和游說(shuō)行為等相關(guān)情形明確加以規(guī)定。同時(shí)授權(quán)黨的機(jī)關(guān)中的紀(jì)檢機(jī)關(guān)、政權(quán)機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位中派駐的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)為預(yù)防和處理利益沖突的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和受理機(jī)構(gòu)，讓他們?cè)陬A(yù)防和處理各單位內(nèi)部公職人員利益沖突方面依法履行道德管理的職能。

第四，積極推廣“開(kāi)放式?jīng)Q策”的做法，增加各級(jí)黨委政府決策過(guò)程的透明度和參與度，條件成熟時(shí)制定 “重大工程項(xiàng)目和重大事項(xiàng)決策程序法”。杭州市政府在全國(guó)率先在市政府討論民生問(wèn)題的常務(wù)會(huì)議方面實(shí)行“開(kāi)放式?jīng)Q策”，提前兩周公布討論的議題，允許市民代表列席會(huì)議，會(huì)議過(guò)程全程視頻直播，在此基礎(chǔ)上市政府做出民生決策。這種透明和參與的開(kāi)放決策體制值得加以鼓勵(lì)和推廣。將決策科學(xué)化、民主化的要求上升為必經(jīng)的法定決策程序，是減少部門(mén)利益法制化、防止拍腦袋決策、減少?zèng)Q策風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。我國(guó)可在條件成熟時(shí)制定 “重大工程項(xiàng)目和重大事項(xiàng)決策程序法”，就黨政機(jī)關(guān)決策的公開(kāi)咨詢(xún)和征求意見(jiàn)、可行性論證、決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、政策執(zhí)行效果第三方評(píng)估等保證決策科學(xué)化、民主化的好的做法上升為法定的決策程序，提高決策質(zhì)量，減少?zèng)Q策風(fēng)險(xiǎn)、失誤和腐敗。

第五，積極推廣參與式預(yù)算和人大在線(xiàn)預(yù)算監(jiān)督等預(yù)算民主實(shí)踐，繼續(xù)推進(jìn)“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)走向深入，條件成熟時(shí)修訂“預(yù)算法”，提高預(yù)算制定過(guò)程中公眾參與的程度和民主監(jiān)督的水平，提高預(yù)算的剛性約束效力。

第六，走法治化反腐之路，提高發(fā)現(xiàn)和查處腐敗的概率，在反腐敗方面做到法律面前人人平等。當(dāng)前，“領(lǐng)導(dǎo)讓查誰(shuí)就查誰(shuí)，領(lǐng)導(dǎo)讓辦到什么程度就辦到什么程度”的現(xiàn)象十分突出，“網(wǎng)絡(luò)（以及微博）曝光誰(shuí)就查處誰(shuí)”的現(xiàn)象十分突出。反腐敗機(jī)構(gòu)在懲治腐敗方面處于一種相對(duì)消極被動(dòng)的地位。由此導(dǎo)致“選擇性懲處”和“法紀(jì)軟約束”的現(xiàn)象。解決這個(gè)問(wèn)題的根本出路在于，反腐敗要走法治化之路。法治化反腐敗的內(nèi)容很多，當(dāng)前主要有這么幾項(xiàng)重點(diǎn)工作：一是從數(shù)額犯逐步走向行為犯的腐敗懲治新理念，進(jìn)一步提高發(fā)現(xiàn)和查處腐敗案件的比率，避免出現(xiàn)因“選擇性懲辦”而產(chǎn)生的僥幸心理；二是為反腐敗機(jī)構(gòu)和人員履行職權(quán)查處腐敗案件提供充分的法律授權(quán)和必要的職業(yè)安全法律保障；三是立法保護(hù)舉報(bào)人和證人，鼓勵(lì)和保護(hù)實(shí)名舉報(bào)，做到投訴有結(jié)果、舉報(bào)有反饋，調(diào)動(dòng)公眾參與反腐敗斗爭(zhēng)的積極性；四是對(duì)于導(dǎo)致系統(tǒng)性、大規(guī)模造假和腐敗的不合理的法規(guī)制度進(jìn)行清理和廢止，避免由不合理的制度規(guī)定而產(chǎn)生腐敗行為，如財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)規(guī)定不合理導(dǎo)致假發(fā)票產(chǎn)業(yè)盛行等。

第七，深化體制改革和制度創(chuàng)新，進(jìn)一步從源頭上預(yù)防和懲治腐敗。有四個(gè)方面的體制改革和制度創(chuàng)新對(duì)于消除腐敗的制度根源特別重要。一是強(qiáng)化以能力和業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的公務(wù)員管理制度，將內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)上崗擴(kuò)大為外部競(jìng)爭(zhēng)和公平競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)明確服務(wù)績(jī)效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)并與公務(wù)員的業(yè)績(jī)表現(xiàn)和獎(jiǎng)懲任免掛起鉤來(lái)，使有能力的人和貢獻(xiàn)突出的人得到重用。二是對(duì)關(guān)鍵崗位、重點(diǎn)部位人員實(shí)行輪崗、交流、解決其職級(jí)待遇以及實(shí)行廉潔測(cè)試，降低其腐敗風(fēng)險(xiǎn)。三是促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源配置的均衡化，引入內(nèi)外部競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步提高公共資源交易的市場(chǎng)化程度并依法規(guī)范交易行為，建立公共服務(wù)質(zhì)量的公開(kāi)承諾和外部評(píng)價(jià)制度，減少公共資源配置和公共服務(wù)提供過(guò)程中腐敗的機(jī)會(huì)。四是進(jìn)一步大幅度減少行政審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化行政程序，提高辦事效率，減少企業(yè)和居民為加快辦事速度而行賄的必要性。

第八，從黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的高度切實(shí)解決一把手權(quán)力過(guò)分集中缺乏監(jiān)督制約的問(wèn)題。一把手負(fù)總責(zé)的無(wú)限責(zé)任的體制迫使他們集中起無(wú)限的權(quán)力，自上而下部署工作“抓一把手，一把手抓”的運(yùn)行機(jī)制導(dǎo)致一把手 “一把抓”的權(quán)力格局。應(yīng)當(dāng)確立職責(zé)法定、責(zé)任法定、各司其職、各負(fù)其責(zé)的問(wèn)責(zé)體制和工作機(jī)制。同時(shí)避免地方黨委書(shū)記高配和兼任人大主任導(dǎo)致決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)都集中到書(shū)記手中和同級(jí)無(wú)法監(jiān)督的問(wèn)題，使之享受不受監(jiān)督和制約的無(wú)限權(quán)力而走向腐敗。

第九，強(qiáng)化人大的行政監(jiān)察和經(jīng)濟(jì)審計(jì)功能，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督和社會(huì)審計(jì)的作用，更加重視分權(quán)制衡和權(quán)力制約而非不斷加強(qiáng)專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)能，以克服同體監(jiān)督的天然不足并取信于民。

第十，重視對(duì)中國(guó)企業(yè)海外行賄行為的查處，同時(shí)將我國(guó)企業(yè)海外行賄與國(guó)際通行的必要公關(guān)行為嚴(yán)格區(qū)別開(kāi)來(lái)，改善中國(guó)企業(yè)的海外形象，提高中國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。