呂恒心

（財政部農(nóng)業(yè)司水利處，100820，北京）

近年，山東濰坊市以建設(shè)現(xiàn)代水利為切入點，按照“系統(tǒng)化規(guī)劃、規(guī)模化推進、高標準建設(shè)、新技術(shù)支撐、用水戶參與”的發(fā)展思路，實施小農(nóng)水重點縣建設(shè)，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展取得顯著成效。筆者通過對山東濰坊市小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)的調(diào)研，提出了加快推進小農(nóng)水建設(shè)管護機制改革的建議。

一、以重點縣建設(shè)為依托，全方位推動小農(nóng)水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展

2009—2011年，濰坊市壽光、安丘、昌邑、青州、高密、諸城、臨朐、昌樂等8個縣市區(qū)列入小農(nóng)水重點縣，其中臨朐、昌樂實施“旱能澆、澇能排”高標準農(nóng)田項目，共投入資金46 185萬元，其中中央財政12 650萬元，省財政16 300萬元，市縣財政13 705萬元，投勞折資3 530萬元。累計新建維修泵站82處，新打維修機井2 767眼，渠道襯砌234 km，發(fā)展管道灌溉48.2 萬畝（3.2 萬 hm2），新建維修塘壩31座。新增灌溉面積12.8萬畝（0.85萬hm2），恢復(fù)改善灌溉面積46.4萬畝（3.09萬 hm2），新增節(jié)水面積 63.4萬畝（4.23萬hm2），年新增節(jié)水能力9 296萬m3，年新增經(jīng)濟作物產(chǎn)值7 669萬元，項目區(qū)農(nóng)民人均年增收590元。

2012年，全市在建小農(nóng)水重點縣9個，年度總投資28 675.8萬元，其中中央財政9 400萬元，省財政9 300萬元，市財政3 740萬元，縣級財政4 891萬元，投勞折資1 289.48萬元，其他資金55.32萬元。共計劃新建改造渠道28.08 km，新建改造渠系建筑物135座，整治塘壩31座，新建改造泵站52座，新打機井724眼，配套整治機井1 811眼，新建改造排澇溝道259.77 km。目前，年度項目已全部開工建設(shè)，計劃2013年4月20日前完成建設(shè)任務(wù)。項目完成后，預(yù)計新增灌溉面積 14.17 萬 畝 （0.95 萬 hm2），恢 復(fù) 改善灌溉面積31.05萬畝（2.07萬hm2），年增產(chǎn)糧食6 167萬kg，年節(jié)水4 831萬m3。

二、以重點縣建設(shè)為平臺，實施旱澇保收高標準農(nóng)田建設(shè)取得成效

臨朐縣是2011年小農(nóng)水重點縣。規(guī)劃建設(shè)“旱能澆、澇能排”高標準農(nóng)田面積 3.18萬畝（0.2萬 hm2），新建過濾池23座，鋪設(shè)PE管道2.19萬km，安裝給水栓3 901個，開挖整修排水溝94 km，涵管橋112座，新修田間路52.97 km，栽植防護林1.77萬株，建設(shè)信息化系統(tǒng)等。項目區(qū)涉及3個鎮(zhèn)24個村。設(shè)計灌溉保證率為75%，排水標準為5年一遇。田間固定管道長度為大于6 m/畝，支管間距采用100～150 m，出水口（給水栓）間距不大于50 m。總投資2 821萬元，其中中央財政1 200萬元，省財政800萬元，市財政400萬元，縣財政315萬元，群眾投勞折資106萬元。2011年項目已全部建成，項目區(qū)耕地已成為 “旱能灌、澇能排”的高標準農(nóng)田，主要表現(xiàn)為：灌排工程體系完善配套，土地得到平整，田塊規(guī)整成方，耕地質(zhì)量明顯提升。初步測算，年新增糧食生產(chǎn)能力238.5萬kg，年總節(jié)水140萬m3。

三、積極探索“工程建設(shè)改造、管護體制與機制、水價改革”三位一體運行模式，保證工程長期發(fā)揮效益

1.嚴把工程建設(shè)標準，加強工程建設(shè)管理

臨朐縣政府與項目所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂了 “臨朐縣小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)責任書”，明確建設(shè)責任、建設(shè)標準和工期。嚴把規(guī)劃落實關(guān)，按照實施方案的建設(shè)內(nèi)容進行施工；嚴把施工過程關(guān)，建立縣級全面控制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)包片控制、工作區(qū)劃片控制、項目村包段監(jiān)督的四級施工質(zhì)量監(jiān)督控制體系；嚴把工程質(zhì)量監(jiān)督關(guān)，對工程進行質(zhì)量等級核定，并根據(jù)質(zhì)量核定及歷次檢查情況形成項目的質(zhì)量評定報告；大力采用新技術(shù)，積極引進應(yīng)用井灌區(qū)IC卡技術(shù)、恒壓變頻供水設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)化管道灌溉技術(shù)、土壤墑情監(jiān)測系統(tǒng)、無喉道量水槽、無井房技術(shù)、自動化測水量水信息化系統(tǒng)和U形渠道襯砌專利技術(shù)等各種新技術(shù)、新材料、新設(shè)備，提高了小農(nóng)水重點縣工程的科技含量和工程質(zhì)量標準。臨朐縣對重點管道進行管網(wǎng)壓力實時監(jiān)測，建設(shè)管網(wǎng)壓力數(shù)據(jù)采集和傳輸系統(tǒng)2處，安裝土壤墑情數(shù)據(jù)采集和傳輸系統(tǒng)2處。在干渠取水口處管道上安裝流量計量設(shè)施，實現(xiàn)了用水計量數(shù)據(jù)自動采集和上傳。

2.加強建后管理，保證工程長期發(fā)揮效益

建是基礎(chǔ)，管是關(guān)鍵。濰坊市積極探索適合現(xiàn)行小農(nóng)水設(shè)施管護機制的做法值得借鑒。一是確立農(nóng)民群眾的主體地位。從項目立項、建設(shè)到建后管理，都由村民代表進行“一事一議”，做到政策落實到戶、任務(wù)落實到戶，投工數(shù)量和時間落實到戶，真正做到“群眾自己的事情自己辦”，使小農(nóng)水建設(shè)成為政府引導(dǎo)下的群眾自發(fā)行動。二是組建協(xié)會，確立管護主體。成立農(nóng)民用水戶協(xié)會組織，負責項目區(qū)內(nèi)所有設(shè)施的日常使用、維修。臨朐縣建立二級協(xié)會管理模式，即以灌區(qū)為單元，注冊成立灌區(qū)灌溉協(xié)會，負責項目區(qū)內(nèi)灌溉工程的統(tǒng)籌管理，目前已成立灌溉協(xié)會1個；以村為單元成立灌溉協(xié)會分會，負責分管全村灌溉工程的用水管理，目前已成立村級灌溉分會24個。三是明晰工程產(chǎn)權(quán)和管理使用權(quán)。制定產(chǎn)權(quán)移交方案，確保工程順利移交。工程竣工完成驗收后，及時由財政、水利部門以正式文件將其移交，明晰了工程產(chǎn)權(quán)和管理使用權(quán)。安丘市以項目所在鎮(zhèn)水利站為依托，成立供水公司和供水協(xié)會，推行“協(xié)會+公司”的管理模式，將 3.3萬畝（0.22萬 hm2）節(jié)水灌溉工程產(chǎn)權(quán)歸供水協(xié)會，管理使用權(quán)歸供水公司。供水協(xié)會負責監(jiān)督、管理供水公司。供水公司負責工程的日常維護和使用，對供水協(xié)會負責，自主經(jīng)營、自負盈虧。臨朐縣按照建設(shè)項目產(chǎn)權(quán)移交方案，由水利局、財政局對工程產(chǎn)權(quán)進行登記、確認后，與項目鎮(zhèn)灌溉協(xié)會簽訂產(chǎn)權(quán)移交協(xié)議書，將工程產(chǎn)權(quán)移交給灌溉協(xié)會，由其負責管理、維護、使用。四是制定水價改革方案，合理確定水價，確?？茖W(xué)用水。為逐步建立農(nóng)田水利良性運行機制，建立完善的農(nóng)業(yè)水價政策體系，臨朐縣人民政府制定了《農(nóng)業(yè)水價綜合改革方案》，按照“政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿、依法登記、規(guī)范運作”的原則，培育以農(nóng)民用水戶協(xié)會為主的農(nóng)民用水自治組織，承擔小農(nóng)水工程的維修、使用和管理職責?？h物價局、水利局聯(lián)合制定了小農(nóng)水工程農(nóng)業(yè)灌溉用水指導(dǎo)價格，淺井灌區(qū)0.29元/m3，提水灌區(qū)0.37元/m3，水庫自流灌區(qū)0.19元/m3。以上水價為中準價，允許以此為標準上下各浮動10%。灌溉協(xié)會終端水價，達到了“計劃用水、計量用水、科學(xué)用水”的目的。水費由各灌區(qū)、村和用水戶協(xié)會負責收取和解繳。

四、加快推進小農(nóng)水建設(shè)管護機制改革的若干建議

山東濰坊市通過積極探索形成了一些行之有效的建設(shè)管護機制和模式，值得借鑒。從全國情況看，小農(nóng)水重點縣建設(shè)已連續(xù)實施了4年，不論從投入力度還是重點縣覆蓋面，都達到了相當規(guī)模。下一步，要繼續(xù)擴大小農(nóng)水重點縣建設(shè)覆蓋面，完善支持政策，加快推進建設(shè)管護機制改革，著力打牢保障國家糧食安全的農(nóng)田水利基礎(chǔ)。

1.以政府投入為主導(dǎo)，建立穩(wěn)定的財政支持政策

小農(nóng)水設(shè)施是促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食不可或缺的支撐和保障。近年，農(nóng)村青壯年勞動力大量轉(zhuǎn)移就業(yè)，大規(guī)模組織農(nóng)民投工投勞建設(shè)農(nóng)田水利已成為歷史，農(nóng)田水利建設(shè)物化成本增加，單位投資明顯上揚。要廣開思路，多措并舉，廣泛籌集小農(nóng)水建設(shè)資金，通過加大公共財政投入，研究調(diào)整水利建設(shè)基金和水利規(guī)費安排使用結(jié)構(gòu)、落實好從土地出讓收益提取農(nóng)田水利建設(shè)資金政策等渠道，建立穩(wěn)定的財政投入支持政策體系，統(tǒng)籌用于小農(nóng)水建設(shè)。

2.以農(nóng)田水利為支撐，大力推進高標準農(nóng)田建設(shè)

在我國糧食“九連增”的高起點上，進一步發(fā)展糧食生產(chǎn)的困難很多，特別是耕地資源、水資源的約束性明顯增強。因此，穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，必須要走擴大內(nèi)涵、挖掘潛力的路子，也就是要在確保18億畝（1.2億hm2）耕地紅線不突破、農(nóng)業(yè)灌溉用水基本穩(wěn)定的前提下，提高土地產(chǎn)出率、水資源利用率，不斷增強糧食綜合生產(chǎn)能力和可持續(xù)發(fā)展能力。臨朐縣通過水利設(shè)施配套完善、進行土地平整、田塊規(guī)劃、精耕細作、平衡施肥等措施實施高標準農(nóng)田建設(shè)，改善了耕地質(zhì)量，提高了糧食產(chǎn)量，其經(jīng)驗值得借鑒。大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標準農(nóng)田，資金投入是保障。目前，要盡快編制全國高標準農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃，分解落實好建設(shè)目標和任務(wù)，明確責任。要盡快研究制定統(tǒng)籌整合各級各類相關(guān)涉農(nóng)資金，加大高標準農(nóng)田建設(shè)投入的政策措施和操作辦法，建立投入穩(wěn)定增長長效機制。要積極拓寬投融資渠道，鼓勵農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織等參與高標準農(nóng)田建設(shè)，吸引社會資金進行投入。

3.以水資源高效利用為核心，大力發(fā)展節(jié)水灌溉

按照國家農(nóng)業(yè)節(jié)水綱要確定的目標，到2020年，全國有效灌溉面積要達到 10億畝（0.67億 hm2），灌溉水利用系數(shù)達到0.55，任務(wù)十分艱巨。要加大投入，提高補助標準，擴大小農(nóng)水重點縣建設(shè)覆蓋面并以此為平臺，大力發(fā)展節(jié)水灌溉。東北四省區(qū)“節(jié)水增糧行動”計劃用4年時間發(fā)展規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉面積3 800萬畝 （253.3萬 hm2）， 其中 2012年 800萬畝（53.3萬 hm2），開局良好。截至2012年11月中旬，建設(shè)任務(wù)已開工760萬畝 （50.67萬 hm2）， 占計劃的95%； 已完工 634.5萬畝 （42.3萬hm2），占計劃的79%。要進一步研究完善項目區(qū)電力配套、地膜回收、提高基層水利服務(wù)能力、發(fā)揮農(nóng)村專業(yè)合作組織作用、建立良性運行管護機制等政策措施，確保東北“節(jié)水增糧行動”總體目標實現(xiàn)。西北地區(qū)資源性缺水和工程性缺水并存，成為經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)恢復(fù)保護、農(nóng)民脫貧致富的首要制約。要以節(jié)水增效為主要目標，支持西北地區(qū)建立產(chǎn)業(yè)布局與水土資源相匹配、農(nóng)業(yè)用水規(guī)模與用水效率相協(xié)調(diào)的規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉模式，促進優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，同步實現(xiàn)建成小康社會的宏偉目標。

4.以良性運行為目標，進一步推進管護機制改革

目前，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度不高，農(nóng)田水利設(shè)施“誰來建、誰來管”的問題也日益突出。要在穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提下，堅持政府主導(dǎo)，采取政策激勵、資金扶持等措施，加快推進農(nóng)田水利設(shè)施管護機制改革，確保農(nóng)田水利設(shè)施良性運行。按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，明晰產(chǎn)權(quán)，落實管護主體，搞活經(jīng)營權(quán)，保障收益權(quán)，核發(fā)權(quán)屬證書。推廣自建自管、受益戶共管、參與式管護、專業(yè)化管護、市場化管護等管護模式。完善改革配套政策措施，建立穩(wěn)定的公共財政投入政策，研究支持社會參與的優(yōu)惠政策，多渠道籌集維修養(yǎng)護資金。完善農(nóng)村“一事一議”政策，提高資金和勞動力的使用效率。大力扶持基層水利服務(wù)體系和農(nóng)民用水合作組織發(fā)展，充分發(fā)揮其政策咨詢、技術(shù)指導(dǎo)、信息服務(wù)、科技推廣等作用。