楊 健

（大理白族自治州政協(xié)，云南 大理 671000）

黨的十八大報告指出：“加強社會建設，是社會和諧穩(wěn)定的重要保證。必須從維護廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系，加強和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設，”“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會管理體制”。黨的十八屆三中全會進一步強調(diào)：“加強地方政府公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責”。這為社會轉型期加強社會管理指明了方向。創(chuàng)新社會管理,是建設中國特色社會主義管理體系,提高社會管理科學化水平,全面建成小康社會的重要任務。

一、準確把握社會管理創(chuàng)新的基本內(nèi)涵是創(chuàng)新社會管理的重要前提

弄清社會管理的涵義，是創(chuàng)新社會管理的重要前提。社會管理是中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局中社會建設的一個重要組成部分，它是指以維系社會秩序為核心，通過政府主導、多方參與，規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關系、促進社會認同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會治安、應對社會風險，為人類社會生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎運行條件和社會環(huán)境、促進社會和諧的活動①。社會管理創(chuàng)新是指政府和社會組織在現(xiàn)有的社會資源和管理經(jīng)驗的基礎上，把握政治、經(jīng)濟和社會新的發(fā)展規(guī)律態(tài)勢，研究并運用新的社會管理理論、知識、技術和方法等，對傳統(tǒng)的社會管理理念、模式及管理方法進行完善創(chuàng)新，以實現(xiàn)社會善治的活動和過程。社會管理創(chuàng)新是社會發(fā)展到一定階段的必然現(xiàn)象，是中國社會通過經(jīng)濟體制改革促進經(jīng)濟增長和財富累積的同時，在社會分化、結構失衡和社會轉型形勢下的必然選擇。

社會管理創(chuàng)新目的在于形成更為良好的社會秩序，產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟和社會效益。社會管理創(chuàng)新包括以下幾個方面的內(nèi)容：一是社會管理創(chuàng)新的目標是使社會達到善治狀態(tài)。社會管理的本質(zhì)是對人的管理和服務，實現(xiàn)好、維護好人民群眾的根本利益。無論是理念創(chuàng)新，還是制度、技術和機制創(chuàng)新，它們都是社會管理創(chuàng)新的手段，社會管理創(chuàng)新的最終目的是社會良性運行和達到善治狀態(tài)，使人民群眾的憲法和法律權利得到依法尊重保護，多元社會利益和社會資源得到合理配置，社會矛盾糾紛依法得到有效化解，社會整體利益和社會和諧秩序得以切實維護，社會公平正義得以全面實現(xiàn)。二是法治是社會管理創(chuàng)新的前提和保障。社會管理創(chuàng)新必須尊重法律，依法管理、依法創(chuàng)新，不能突破法治的要求、不能違反法律的規(guī)定。要用法治的方法管理社會事務，處理社會問題，提升社會管理的法治化水平。通過立法先行、依法行政、司法為民，將社會管理創(chuàng)新納入法治化軌道。三是社會管理創(chuàng)新是社會建設的重要構成部分。社會管理創(chuàng)新就是要通過創(chuàng)新社會管理理念、體制機制、方式方法，動員社會力量，整合社會資源，協(xié)調(diào)社會關系，化解社會矛盾，激發(fā)社會活力，促進社會協(xié)調(diào)發(fā)展和良性運行，提升社會建設整體水平。四是社會管理創(chuàng)新是社會管理方法的提升和突破。社會管理創(chuàng)新本質(zhì)上是現(xiàn)代社會管理體系的建構和不斷完善發(fā)展的過程，要深入研究和把握政治、經(jīng)濟和社會運行發(fā)展的規(guī)律態(tài)勢，充分發(fā)掘傳統(tǒng)管理資源經(jīng)驗的既有價值，學習借鑒和消化吸收國外先進的社會管理經(jīng)驗，全面有序地推進社會管理創(chuàng)新，實現(xiàn)對傳統(tǒng)社會管理的完善變革和整體超越，著力建構與現(xiàn)代經(jīng)濟、政治、社會、文化發(fā)展相適應的有中國特色的現(xiàn)代社會管理體系。

二、當前社會管理創(chuàng)新工作面臨的主要問題

隨著改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟的逐步完善，我國的經(jīng)濟社會狀況發(fā)生了深刻變化，體制轉軌與社會轉型全面推進。目前，我國處于重要的戰(zhàn)略機遇期，同時也處于社會矛盾的凸顯期，社會結構、社會組織形式、社會利益格局、社會思想觀念發(fā)生深刻變化。

1、民眾利益受損引發(fā)社會矛盾。大量的群體性事件屢屢上演，許多地方重大建設項目出現(xiàn)“一鬧就停”的現(xiàn)象，給當?shù)匕l(fā)展和各方利益都帶來重大損失。目前絕大多數(shù)的群體性事件屬于利益維護型，通常是由百姓利益受侵害引起，其重要原因之一在于一些地方政府在大力發(fā)展經(jīng)濟的同時，忽視民眾利益。建設項目論證不充分、不科學、論證工作流于形式，論證結果在論證會前已經(jīng)定調(diào)，項目建設沒有充分考慮當?shù)氐沫h(huán)境影響和百姓利益，決策時不認真聽取當?shù)厝嗣袢罕姷囊庖?，沒有群眾意識。一些地方領導過多考慮引資企業(yè)或地方政府感受而忽視人民群眾的感受，心中沒有老百姓，導致政府行為得不到民眾認可和支持。

2、溝通渠道不暢導致民意表達阻塞。“穩(wěn)定壓倒一切，”既是一項政治任務，也是社會管理的重要內(nèi)容。為了不出亂子，各地、各部門對信訪問題極為敏感。而上級動輒要求零上訪，部分人正是掌握了這一心態(tài)，在“敏感時期”動不動就拿“上訪”做文章，有理無理都上訪，不鬧不解決，不鬧見不到領導，致使政府公信力缺失，紅頭文件失去威信。其實，信訪只是表達民意的一種途徑，暢通民意才是根本。與群眾溝通、對話渠道不暢，關鍵是各級干部放不下身段，沒有群眾觀點，拉遠了與群眾的距離。實踐表明，順暢、合理的民意表達渠道，是落實公民權利、保證社會穩(wěn)定的必要條件，社會上發(fā)生一些體制外表達或群體性事件，盡管原因復雜，但或多或少是與表達渠道的不暢有關。采用盯人戰(zhàn)術、圍追堵截、花錢買平安都是權宜之計，這樣的理念不改變，只會陷入“越維越不穩(wěn)”的惡性循環(huán)。

3、司法缺位造成社會失序增多。當前，社會主義法律體系已經(jīng)形成，“無法可依”的問題得到緩解，但“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”的事情時有發(fā)生。執(zhí)行政策、法律不嚴肅，有松有嚴，不一視同仁。現(xiàn)實生活中，以言代法，以權代法，以發(fā)展指標代替法的現(xiàn)象比比皆是。面對不斷產(chǎn)生變化的社會矛盾糾紛，我國現(xiàn)有的糾紛解決機制顯得力不從心，許多社會矛盾糾紛不是通過正常的法律途徑解決，而是更多的通過信訪或者其他非法律途徑解決，聽任涉訴案件信訪常態(tài)化，只會強化民眾“信訪不信法”、“法外有法”的意識。這表現(xiàn)出執(zhí)法機關和司法機關尚不能完全嚴格規(guī)范執(zhí)法和公正司法，也表現(xiàn)出公民理性自律、自覺守法意識不強；既表現(xiàn)為國家機關部分存在著權利濫用和權利腐敗問題，還表現(xiàn)為公民的權利濫用的問題。

4、心理失衡致使社會不滿情緒滋生。隨著城鄉(xiāng)改革的不斷深入，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、產(chǎn)業(yè)之間，以及占有公共資源不同的群體之間；利益分配差距拉大，社會層面的利益分化日趨明顯，收入、貧富差距不斷拉大，加之有些做法有失公允，社會上仇官、仇富的心態(tài)越來越突出，官員、商人做得再好、說得再對，很多民眾都有逆反心理，都采取不相信的態(tài)度。大眾政治信任度下降，政治冷漠心態(tài)和觀望、游離、偏執(zhí)甚至起哄等不負責任行為正在相當多數(shù)社會成員中蔓延，社會不滿情緒在一定范圍內(nèi)有所擴散，一旦有人組織、呼吁一下，就可能聚集很多人，群體性事件就有可能發(fā)生。隨著改革的日益深化，社會心理失衡的現(xiàn)象比以往任何時候還將更加突出。

5、信息化對傳統(tǒng)社會管理方式形成挑戰(zhàn)。隨著信息社會的快速發(fā)展，我國已有5億多網(wǎng)民、11億多手機用戶，虛擬社會與現(xiàn)實社會更緊密地聯(lián)系在一起。這是社會進步，但也產(chǎn)生許多新的社會管理問題?，F(xiàn)實社會很多違法犯罪以及治安問題，已經(jīng)向虛擬社會蔓延，網(wǎng)絡缺乏監(jiān)管，對網(wǎng)絡輿情不敏感，不善于引導媒體，應對媒體能力差，使小事變大。而個別領導嚴重恐“網(wǎng)”，不切實際地要求網(wǎng)絡上不能有一點本地的負面信息，一旦有一點負面消息，馬上批示從嚴查處。由于只允許有正面消息，而不允許有負面報道，致使個別人利用了這一心理狀況，從而讓宣傳部門天天當消防隊員，到處滅火以平息輿論事態(tài)。

6、高度流動性引發(fā)社會風險擴大。隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，長期以來在封閉半封閉環(huán)境和計劃經(jīng)濟條件下形成的社會結構發(fā)生了全方位、根本性變化。中國社會正由一個低度流動性的社會，逐漸演變成一個高度流動性的社會。特別是人口流動性加大，大中城市人口規(guī)模急劇膨脹，而內(nèi)陸中小城市和廣大農(nóng)村則出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象，越來越多的“單位人”變成“社會人”。改革開放以來，我國包括人員、資本、資源、信息等在內(nèi)的社會資源的大規(guī)?？焖倏缃缌鲃右呀?jīng)隱含了巨大的風險，而且會強化其他原因產(chǎn)生的各種社會風險。

三、新時期加強社會管理創(chuàng)新工作的對策

前述這些問題的存在充分說明，創(chuàng)新社會管理，提高新形勢下社會管理的能力和水平刻不容緩，時不我待。當前應從以下方面入手，對癥下藥，加強和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設。

1、堅持群眾路線是創(chuàng)新社會管理的根本路徑。習近平總書記指出：“加強和創(chuàng)新社會管理，要同做好群眾工作緊密結合起來”，“群眾工作是社會管理的基礎性、經(jīng)常性、根本性工作”②。在新形勢下加強社會管理創(chuàng)新工作，更要牢牢把握我們黨一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來到群眾中去這個優(yōu)良傳統(tǒng)，堅定不移地走群眾路線。一是必須把尊重采納群眾的意見放在首位，把群眾的意見作為決策的前提，改革和完善反映民意的制度，切實實現(xiàn)人民群眾的有序參政和民意的依法表達。二是必須堅持以人為本，密切與群眾的血肉聯(lián)系。社會管理，說到底是對廣大人民群眾的服務和管理。感情上貼近群眾、工作上依靠群眾，認真傾聽群眾呼聲，才能贏得群眾理解、支持和擁護。三是必須圍繞群眾需要推進社會管理創(chuàng)新。社會管理是為了更好地服務，是通過社會建設和社會管理讓人民群眾得到實惠。只有通過改善民生，積極解決基層群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，讓廣大群眾共享改革發(fā)展的成果，才能減少和防范社會矛盾，為社會管理打下堅實的基礎。四是必須正視不同社會主體的利益需求。在維護最大多數(shù)人利益的前提下，盡量照顧好不同方面群眾的實際利益，盡力滿足不同社會主體的合理要求，體現(xiàn)執(zhí)政為民的本質(zhì)，凝聚廣大人民群眾的智慧和力量。走群眾路線，是對執(zhí)政規(guī)律、對社會建設發(fā)展規(guī)律認識的進一步深化，是加強和創(chuàng)新社會管理工作的重要抓手和著力點，是社會建設的重中之重。

2、依法治理是社會管理創(chuàng)新的保障。法治是社會管理創(chuàng)新的基本前提和重要基礎，社會管理創(chuàng)新必須走法治之路，納入法治的軌道。一是牢固樹立法律至上的觀念，在法治框架下進行社會管理創(chuàng)新。必須確立政府公共部門、公民、私營部門、社會組織等多元主體依法進行和參與社會管理服務的理念，培育理性自律、崇法守法的現(xiàn)代法治精神。讓法律成為社會的普遍價值標準，在全社會形成對法律的認同感、敬畏感，真正實現(xiàn)法律至上的現(xiàn)代法治要求。當前，社會上存在拖欠農(nóng)民工工資的情況全國都有報道，為什么長期解決不了這個問題？究其原因，缺乏守法意識，違法成本太低，對拖欠工資的企業(yè)懲處力度不夠。如果采取嚴厲措施，加重拖欠工資的違法后果，對欠薪企業(yè)和法人實行一票否決，關閉企業(yè)或終身不得從事地產(chǎn)等行業(yè)，將企業(yè)法人列入黑名單，不得參與任何招投標活動，如果這樣，情況就會大為好轉。二是嚴格依法進行社會管理創(chuàng)新，著力提高政府公共部門管理社會的權威性。大力加強法治政府建設，強調(diào)依法制約國家權力、規(guī)制國家權力，“將權利關進制度的籠子里”，自覺接受社會公眾監(jiān)督。堅決杜絕越權濫權，嚴厲懲處腐敗行為，以保證政府公共部門社會管理行為的合法性和權威性。同時，必須進一步強化對社會的依法管治力度，對各種利益糾紛和矛盾的解決嚴格依法進行，既要注重依法保障公民的合法權益，在適用法律的過程中真正關注弱勢群體的利益，又必須防范制止濫用權力以謀取法外利益，損害國家利益和他人合法權益的行為。群體性事件既要注重滿足群眾的合理要求，做好說服和勸導工作，又要嚴格規(guī)范執(zhí)法，迅速妥善處置執(zhí)法過程中的矛盾和沖突，嚴厲懲處諸如醫(yī)鬧、組織煽動群體性鬧事等暴力抗法、聚眾抗法的行為，在公眾中確立執(zhí)法機關的權威，切實維護法律的嚴肅性和神圣性。針對日益突出的“醫(yī)鬧”，一方面，我們各級醫(yī)療機構要認真總結，高度重視人命關天的大事，另一方面，我們政法機關也應制訂制止“醫(yī)鬧”的相關具有約束力的條文規(guī)定。三是建設公正、高效、權威的司法。在社會管理創(chuàng)新過程中，應當以樹立司法權威和司法公信力作為突破口，在公民中確立司法神圣的意識，確保司法裁決得到高效執(zhí)行。對所謂“涉訟上訪”，應逐步以司法程序取代，走法律救濟的路子。按照法定再審程序糾正冤假錯案，以維護司法裁判的終局性和權威性，實現(xiàn)定紛止爭、安定社會。我們現(xiàn)在基層公安、司法調(diào)解力量薄弱，致使小事變大事，沒有從萌芽狀態(tài)解決問題，應加大公安力量配置，每個村委會至少應配備二名公安及協(xié)警人員，就近調(diào)解、調(diào)處矛盾糾紛，避免小事激化。同時，要高度關注政法機構辦公室化日益嚴重的問題，不深入基層，不深入群眾，長期下去，機關將日益臃腫，而基層卻無人辦事。必須深化司法體制改革，著力提高司法人員的政治素質(zhì)、業(yè)務素質(zhì)和職業(yè)道德素質(zhì)，規(guī)范司法行為，提高司法效率，確保司法廉潔。

3、堅持科學發(fā)展是創(chuàng)新社會管理的基礎。一是創(chuàng)新社會管理必須繼續(xù)并長期堅持以經(jīng)濟建設為中心。只有經(jīng)濟發(fā)展得好，才能為社會建設和社會管理創(chuàng)新提供堅實的經(jīng)濟支撐和資金支持，將更多的財力和資金用于改善民生和社會建設。二是必須統(tǒng)籌經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。只有確立和堅持以人為本，經(jīng)濟社會、城鄉(xiāng)、區(qū)域、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，才能將社會建設和社會管理放到更加突出的位置，為社會管理創(chuàng)新奠定堅實的民生和社會事業(yè)發(fā)展的基礎。三是堅持發(fā)展是第一要務。堅持在發(fā)展中解決問題，在重大發(fā)展項目上堅持論證在先，充分聽取專家和社會各方面的意見，特別是不同意見，要充分聽取項目地人民群眾的意見，只要有一人思想不通，項目就不能開工，論證絕不搞長官意志，絕不走過場。既要論證經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益，又要有戰(zhàn)略眼光，立足長遠，真正做到科學發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展。

4、公平正義是社會管理創(chuàng)新的根本價值目標。社會管理創(chuàng)新，歸根到底，就是要追求經(jīng)濟社會發(fā)展的公平正義、維護社會秩序的穩(wěn)定和諧和人的全面發(fā)展。公平正義應成為評價社會管理創(chuàng)新意義的尺度和政府管理創(chuàng)新的價值追求，因此，一切創(chuàng)新社會管理的指導思想、政策措施、法規(guī)規(guī)則、制度辦法都應當充分體現(xiàn)社會公平正義這個基本要義，都要牢牢堅持其核心價值取向。要從推進社會公正層面關注民生、改善民生、造福民生、增進福祉；通過協(xié)調(diào)社會關系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、應對社會風險、保持社會穩(wěn)定，創(chuàng)建平安和諧社會，維護公民的合法權益，確保人民群眾安居樂業(yè)。黨的十八大報告，圍繞“更加注重社會公平正義”這一未來中國社會發(fā)展的主題，提出了“調(diào)整國民收入分配格局，加大再分配調(diào)節(jié)力度”、“著力解決收入分配差距較大問題”、“著力保障和改善民生，促進社會公平正義”、“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平”等具有全局性、指導性和操作性意義的方針和政策，充分顯示了黨和政府努力促進社會公平正義的決心。

5、構建新型社會管理體制是創(chuàng)新社會管理的關鍵。面對傳統(tǒng)社會管理體制導致的社會矛盾與問題，要著力從源頭治理、動態(tài)協(xié)調(diào)和應急處置三個層面，構建相互聯(lián)系、相互支持的一整套規(guī)范、機制和制度體系，盡可能減少社會問題，及時化解社會矛盾，果斷處置社會沖突與社會對抗，激發(fā)社會創(chuàng)造活力，增加和諧因素，化消極因素為積極因素。一是深化改革，加快政府職能轉變，建構政府與社會協(xié)同的社會管理體系。要將管理與服務有機結合，強化依法對市場主體及其行為進行監(jiān)督和管理，維護公平競爭的市場秩序；要加快社會組織發(fā)展，最大限度地發(fā)揮社會組織、中介機構的功能和作用，將政府所承擔的某些技術性、行業(yè)性、服務性、協(xié)調(diào)性職能轉交給社會組織、中介機構承擔，并加大對這些社會組織的規(guī)范和監(jiān)管力度，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)社會組織違背職業(yè)道德和存在違法行為，就終止其服務資格，用高昂的學費和代價警示其它個人和組織。二是創(chuàng)新體制機制。要進一步健全和完善訴求表達機制、矛盾排查和預警機制、矛盾調(diào)處機制、權益保障機制、應急管理機制、社會公共安全管理機制；不斷完善流動人口動態(tài)管理機制和重點人群、特殊人群的常態(tài)化幫教機制；建立注重社會效果和公眾滿意程度的政績評價制度與評價體系，不斷提高公共管理水平。三是推進政府管理方式創(chuàng)新，進一步提高行政效率。運用市場的力量，發(fā)揮民間組織的作用，妥善處理公共事務，不斷提高行政效率;進一步完善政務公開制度，增強權利運行透明度，建立政務公開監(jiān)督和評價制度，確保政務公開內(nèi)容真實可信。

6、輿論引導是社會管理的重要方式。要堅持正確輿論導向，提高輿論引導能力。作為社會管理的主要內(nèi)容，善待善用各類媒體，充分利用這個平臺宣傳黨的路線、方針和政策，了解社情民意，理順社會情緒。隨著我國網(wǎng)民數(shù)量的不斷上升，互聯(lián)網(wǎng)已逐漸成為新的重要思想輿論陣地。因此，網(wǎng)絡宣傳一定要堅持正確輿論導向，積極營造健康向上的主流輿論，既要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在輿論傳播、輿論反映中的積極作用，同時，又要盡可能地消除或控制其負面影響。要完善網(wǎng)絡管理法律法規(guī)，建立網(wǎng)上動態(tài)管理機制，加強對網(wǎng)絡的實時動態(tài)管控，嚴厲打擊網(wǎng)絡違法犯罪行為。促進建立網(wǎng)絡媒體自律公約，推動網(wǎng)站自我約束、自我管理。健全網(wǎng)上輿情引導處置機制，及時跟蹤輿情動態(tài)、研判輿情走勢、評估輿情影響，掌握輿情主動權，積極主動地引導網(wǎng)上輿論。

總之，社會管理創(chuàng)新是一個龐大的系統(tǒng)工程，涉及方方面面，涵蓋各個領域，只有抓住關鍵，解決重點難點問題，才能全面提高社會管理科學化水平。當前和今后一個時期，要把加強和創(chuàng)新社會管理工作擺在更加突出的位置，經(jīng)常分析社會管理態(tài)勢，科學制定社會服務管理政策，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，不斷推動加強和創(chuàng)新社會管理工作，營造幸福平安和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，為全面建成小康社會，加快實現(xiàn)“中國夢”提供有力保障。

注釋：

①馬凱：《努力加強和創(chuàng)新社會管理》，《求是》，2010年第20期。

②習近平：《在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班結業(yè)式講話》，《人民日報》，2011年2月23日。