論法律評價指標(biāo)

代 杰

（中國政法大學(xué)，北京100088）

在立法后的評估和法學(xué)研究中，經(jīng)常需要對法律進(jìn)行評價，評價對象或為某一個法律領(lǐng)域，或為一部規(guī)范性文件，或為一項制度乃至一個法條。由于缺乏統(tǒng)一合適的評價指標(biāo)，法律評價的方式五花八門，評價結(jié)果大相徑庭，評價的可靠性和科學(xué)性受到質(zhì)疑。因此，確定科學(xué)合理的評價指標(biāo)是進(jìn)行法律評價的第一步。本文探尋法律的評價指標(biāo)，以期為立法后評估和法學(xué)研究等活動提供工具。

一、法律評價指標(biāo)概說

法律評價是社會主體對法律現(xiàn)象的認(rèn)識活動形式，是社會主體基于自身需要而對法律現(xiàn)象的功能、價值、作用、含義等所作的事實、價值和審美判斷與評定。[1]法律評價必須依賴于一定的標(biāo)準(zhǔn)，評價指標(biāo)就是社會主體對法律進(jìn)行評價的依據(jù)。[2]從目前國內(nèi)外有關(guān)法律評價的理論研究和實踐經(jīng)驗來看，確立法律的評價指標(biāo)應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則，這些原則包括：第一，共通性原則。某一法律領(lǐng)域的評價指標(biāo)不能脫離法律評價指標(biāo)的共性特征，應(yīng)當(dāng)具備法律評價指標(biāo)的一些基本要求。這些共通性要求包括評價指標(biāo)的科學(xué)性、客觀性和可操作性等?？茖W(xué)性是指依據(jù)評價指標(biāo)得出的評價結(jié)論應(yīng)該是科學(xué)的?？陀^性是指評價指標(biāo)是客觀的，不是人為主觀的標(biāo)準(zhǔn)。該原則要求在評估過程中應(yīng)當(dāng)實事求是，以真實的信息作為評估依據(jù)，克服主觀臆斷，克服部門利益、地方利益傾向。[3]可操作性是指評價指標(biāo)能夠?qū)嶋H操作，而不是空洞的說教。第二，針對性原則。法律評價指標(biāo)要體現(xiàn)評估對象的特殊性。例如環(huán)境法屬于應(yīng)用法學(xué)，具有新興性、綜合性和科學(xué)技術(shù)性，具體到環(huán)境法體系內(nèi)的各領(lǐng)域，如污染防治法、自然資源法等各自有其特征，因此具體評價某一領(lǐng)域的評價指標(biāo)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)該領(lǐng)域的特征。第三，體系性原則。法律評價既包括對內(nèi)容的評價又包括對形式的評價，既包括對體系的評價，又包括規(guī)則、原則和制度的評價，因此法律評價指標(biāo)應(yīng)當(dāng)具有體系性。法律評價指標(biāo)之間邏輯清晰、層次分明、相互關(guān)聯(lián)、互相補充、形成一個完整統(tǒng)一的指標(biāo)體系。

有學(xué)者認(rèn)為，法律規(guī)范的評價指標(biāo)包括法律的確定性、穩(wěn)定性、系統(tǒng)性、公開性、邏輯性、詳備性、可操作性。[4]本文將法律評價指標(biāo)分為三種：宏觀評價指標(biāo)、中觀評價指標(biāo)、微觀評價指標(biāo)，共同構(gòu)成環(huán)境法的評價指標(biāo)體系。宏觀評價指標(biāo)是評價法律體系的指標(biāo)。中觀評價指標(biāo)是評價某一部規(guī)范性文件的指標(biāo)，重點是主體性規(guī)范。微觀評價指標(biāo)是評價一個法律條文的指標(biāo)。

二、法律宏觀評價指標(biāo)

宏觀指標(biāo)是評價法律體系的的指標(biāo)。宏觀指標(biāo)評價的對象是某一領(lǐng)域所有規(guī)范性文件組成的體系，相對于某一部法律規(guī)范和某一個條文，都具有宏觀性。法律體系應(yīng)當(dāng)具有合理性。而考察法律體系是否合理，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面著手。

第一，位階體系的完整性。一般說來，完整的法律體系應(yīng)當(dāng)是由各種不同位階的規(guī)范性文件所組成。如果某一種位階的文件缺失，就有可能導(dǎo)致位階體系殘缺的問題。例如，土壤環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域尚沒有土壤污染防治的專門性法律，土壤污染防治立法供給不足、缺乏切實可行的制度性安排，是長期以來我國土壤污染防治不力的最重要因素之一。[5]因此可以說土壤環(huán)境保護(hù)法位階體系是不完整的。

第二，體系結(jié)構(gòu)的層次性。法律體系應(yīng)當(dāng)是由不同位階的規(guī)范性文件組成，且不同位階的規(guī)范性文件在數(shù)量上一般應(yīng)呈現(xiàn)金字塔形。即位階最高的文件應(yīng)當(dāng)是最少，位階較高的文件次之，位階最低的文件應(yīng)當(dāng)最多。之所以如此，原因在于，位階高的文件具有宏觀性和統(tǒng)攝性，在制定程序上更加嚴(yán)格，因此比較少。位階低的文件具有操作性和執(zhí)行性，在制定程序比較寬松，因此數(shù)量比較多。這種結(jié)構(gòu)才能保證該法律體系的規(guī)則、原則和制度既能在高位階的規(guī)范中獲得合法性，又能在低位階的規(guī)范中得以細(xì)化。

第三，具有主體法。數(shù)量眾多的規(guī)范性要能形成一個體系，而不是雜亂無序拼湊，就必須要有一部具有核心地位的規(guī)范性文件，其他規(guī)范性文件聚攏在其周圍，比它位階高的規(guī)范，為其提供法律效力上的支持。比它位階低的規(guī)范，用于落實、細(xì)化和執(zhí)行該主體法。主體法應(yīng)當(dāng)具備以下幾個條件：首先，法律位階較高。位階過低會導(dǎo)致其權(quán)威性不足，且囿于立法權(quán)限，難以規(guī)定全面的內(nèi)容和建立重要制度。其次，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)較全，有一套比較完善的制度體系，才能形成制度抓手，并統(tǒng)攝該領(lǐng)域的其他規(guī)范。

第四，有相關(guān)規(guī)范。主體法應(yīng)當(dāng)有一系列的規(guī)范性文件與之相配合，這樣才能使得該法律體系在實踐中得以執(zhí)行。相關(guān)規(guī)范可以表現(xiàn)為以下幾種形式：首先，實施細(xì)則或?qū)嵤l例。如為實施《水污染防治法》而由國務(wù)院制定的《水污染防治法實施細(xì)則》。其次，專為某一制度所做的細(xì)化規(guī)定。例如為環(huán)境信息公開制度專門制定的《環(huán)境信息公開暫行辦法（試行）》、為排污收費制度專門制定的《排污費征收使用管理條例》。再次，法律解釋，例如《國家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于機(jī)場周圍區(qū)域噪聲環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)條目解釋的復(fù)函》。最后，配套政策。例如《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》（環(huán)發(fā)[2011]60號）。

第五，內(nèi)容上完備性。完備性是指所要評價的法律體系在內(nèi)容上能夠為實現(xiàn)立法目的提供一套完備的規(guī)范和制度。從理論上講，社會矛盾的解決都有一系列相應(yīng)的規(guī)范和制度，需要相應(yīng)的立法和政策支持。只有若干規(guī)范和制度相互銜接配合，才能形成一個有效的規(guī)范和制度體系。一般來說，考察內(nèi)容是否完備，既可以從時間維度，如事前預(yù)防、事中應(yīng)急、事后補救，也可以從主體角度，如行政機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)事業(yè)單位、公民等，還可從內(nèi)容角度，如監(jiān)管、激勵、引導(dǎo)、追責(zé)等方面著手。

三、法律中觀評價指標(biāo)

中觀指標(biāo)是對一部具體的規(guī)范性文件進(jìn)行評價的指標(biāo)。相對于法律體系，一部法規(guī)范性文件屬于微觀的，但是對于一個具體的條文來說卻是宏觀的，所以對一部法律或者政策進(jìn)行評價的指標(biāo)就是中觀性指標(biāo)。有學(xué)者指出，法律評估的標(biāo)準(zhǔn)包括合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)、失效性標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。[6]這實際上是對規(guī)范性文件的評價標(biāo)準(zhǔn)，亦即本文所說的中觀評價指標(biāo)。

第一，效力上的合法性。合法性評價是指評估主體對立法的原則、精神和規(guī)范所做的合乎法律性的衡量和判斷，從而發(fā)現(xiàn)立法的整體或部分規(guī)范可能存在的違法性因素。[7]一部規(guī)范性文件首先面臨的是合法性問題，規(guī)范合法性主要從三個方面考察：首先，制定權(quán)限，即規(guī)范的制定主體應(yīng)當(dāng)具有制定該文件的權(quán)力。其次，制定程序。規(guī)范性文件的制定都要遵循法定程序。再次，內(nèi)容不違背上位法。下位法不得違反上位法，違反上位法的規(guī)范是無效的。當(dāng)然，如果僅僅是部分內(nèi)容違反上位法，并不代表整部文件無效，只是違反上位法的部分無效。

第二，篇章結(jié)構(gòu)的合理性。一部成熟的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)具有合理的篇章結(jié)構(gòu)，一般而言，會有總則、分則和附則?？倓t一般包括立法目的、適用范圍、基本原則、監(jiān)管體制等。分則一般包括基本制度、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等。附則包括生效時間以及需要說明的其他事項。當(dāng)然，不同性質(zhì)和內(nèi)容的規(guī)范性文件的篇章結(jié)構(gòu)是有所不同的?？偟膩碚f，篇章結(jié)構(gòu)在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)完整，在形式上符合邏輯要求，不能雜亂無章。

第三，基本原則的統(tǒng)御性。法律基本原則有兩種意義：其一，它體現(xiàn)著該部門法最基本的價值；其二，它可以證成一般法律規(guī)則，并可作為克服法律局限性的工具。[8]基本原則具有高度性、抽象性、正確性，體現(xiàn)規(guī)范性文件甚至法律部門的本質(zhì)性特征?；驹瓌t統(tǒng)帥法律規(guī)則，能夠?qū)σ?guī)范性文件的制定和執(zhí)行產(chǎn)生直接的、深刻的影響。法律的基本原則應(yīng)當(dāng)具有的要素。首先，指導(dǎo)性。作為法律的基本原則，應(yīng)當(dāng)能夠指導(dǎo)該法律運行的全局。其次，可適用性?；驹瓌t屬于廣義的法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)能夠在法律實踐中被運用。那些過于空泛的原則，不能被確定為基本原則。再次，被貫徹?；驹瓌t一般應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的規(guī)則和制度來貫徹和支持，從而不至于落空。最后，體系性。規(guī)范性文件一般存在若干基本原則，這些基本原則本身要形成一個比較合理的體系，原則之間不得相互沖突，調(diào)整的范圍基本上不相重合等。

第四，基本制度的功用性。一部規(guī)范性文件一般應(yīng)包括若干基本制度，尤其是環(huán)境法?；局贫葮?gòu)成了規(guī)范性文件的骨干，能夠使得該法律在實踐中被執(zhí)行。正是有了基本制度，使得管理部門能夠?qū)嵤┯行У墓芾怼？疾旎局贫?，主要是看：首先，能否為實現(xiàn)立法目的發(fā)揮切實的作用。其次，是否有其社會環(huán)境、制度背景和配套措施，有一些制度是好的，但是社會環(huán)境、制度背景和配套措施，有可能難以執(zhí)行，甚至發(fā)生變異。再次，制度體系?；局贫戎g應(yīng)當(dāng)形成完善的制度體系，這要求基本制度之間形成鏈條，合理銜接，不能缺乏某一重要的制度，而且各制度之間不存在重疊和沖突，能夠有效的適用。

第五，立法技術(shù)的先進(jìn)性。立法的各個方面、各個階段和環(huán)節(jié)都與立法技術(shù)關(guān)系至深。立法技術(shù)的好壞直接關(guān)系到法律的質(zhì)量、法律的有效性和可操作性，進(jìn)而影響到社會主義法治實踐。[9]從立法技術(shù)來看，主要包括以下幾個要素。首先，立法人員的構(gòu)成。從知識結(jié)構(gòu)來說，既要有相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專家，又要有法律專家，還要有語言學(xué)專家。其次，從立法的手段來看，既要借鑒域外的經(jīng)驗教訓(xùn)，又要結(jié)合中國的實際。再次，尤其要防止部門立法帶來的利益不均衡和立法不科學(xué)問題。目前我國的立法體制就是由部門立法，行政部門偏離公共利益和社會理性的情況并不少見，以行政權(quán)力為依托，在立法中更多地追求部門局部利益，變相實現(xiàn)小團(tuán)體或少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)的利益，盡可能爭取有利職權(quán)，如審批權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)和財權(quán)，同時盡可能規(guī)避責(zé)任。[10]對此，需要平衡行政權(quán)內(nèi)部的決策、執(zhí)行和監(jiān)督，需要用立法和司法去平衡行政，嚴(yán)防部門利益爭奪扭曲立法。[11]

四、法律微觀評價指標(biāo)

微觀指標(biāo)是指評價規(guī)范性文件某一具體條文指標(biāo)。無論相對于法律體系還是一部規(guī)范性文件，具體條文屬于微觀。之所以要對條文進(jìn)行微觀評價，原因在于：條文是整個法律體系和任何一部規(guī)范性文件形式上的最小因子，對于規(guī)范性文件的分析離不開對具體條文的探討，脫離條文就如無源之水、無本之木。更何況某些法律領(lǐng)域還未形成體系，也沒有主體性的法律，分析條文是極其重要的。當(dāng)然，條文之間的重要性也不是等量齊觀的，有一些條文很重要，有一些條文則相對次要。因此，對于某些特別重要的條文，必須認(rèn)真分析和評價。條文評價應(yīng)當(dāng)考察以下要素。

第一，形式的完整性。一般來說，一個法律條文表述一個法律規(guī)范，而法律規(guī)范包括假定條件、行為模式、法律后果等三個要素。[12]完整的具備上述三個要素的條文，是符合法律規(guī)范要求的，在實踐中也容易執(zhí)行。

第二，表述的精準(zhǔn)性。法律語言是立法、司法、行政執(zhí)法和國家實現(xiàn)法治的最重要的工具和有效載體。[13]條文都是用語言表述出來的，立法語言越清晰、越明確，法的可預(yù)測性就越強，適用起來就越方便。首先，用語符合語法規(guī)范。語句通順，不存在語病，一般應(yīng)使用規(guī)范的法律用語，也可以使用專業(yè)術(shù)語。但是對于專業(yè)術(shù)語應(yīng)當(dāng)要做出解釋。不使用或者盡量少的使用生活用語。其次，條文一般應(yīng)當(dāng)是一個句子，不應(yīng)當(dāng)是短語或者詞語。因為句子能夠告訴讀者一個完整的含義，而短語或者詞語一般不能。再次，條文用語精確，不模糊，不存在較大的解釋空間。雖然語言總是存在可以解釋的空間，但是法律條文用語應(yīng)當(dāng)盡量精確、減少模糊性和可解釋的空間。

第三，內(nèi)容的正義性。正義是一個復(fù)雜的話題，條文內(nèi)容的正義性是指條文的內(nèi)容是合理的，合乎法律的公平正義原則，符合社會的需求。對于條文內(nèi)容的正義性，一方面要從法的理論來考察，條文必須符合法的基本原理。另一方面要從法律實踐考察，法條的規(guī)定要能夠為滿足社會需求，這要求條文能夠解決矛盾糾紛，并且符合社會一般民眾的認(rèn)知。也就是說，根據(jù)一個法律條文來辦事，處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)是經(jīng)得起群眾考驗的，絕大多數(shù)人是認(rèn)同這個結(jié)果的。

第四，條文的協(xié)調(diào)性。一部法律政策一般是由多個條文組成，這些條文之間應(yīng)當(dāng)盡可能得協(xié)調(diào)，沒有重復(fù)、遺漏和沖突。條文的協(xié)調(diào)性也是科學(xué)立法所應(yīng)當(dāng)具有的品格。

五、能否滿足社會發(fā)展的需求

前文所述的評價指標(biāo)都是從規(guī)范本身來講的。應(yīng)當(dāng)注意到，法是調(diào)整社會關(guān)系的產(chǎn)物，其歸宿是能夠為人們的行為提供一套規(guī)則，因此，法律政策評價的最終指標(biāo)，是現(xiàn)行的法律政策是否能夠滿足社會的需求，也就是能否為社會關(guān)系的調(diào)整提供一套可行的規(guī)則。能否滿足社會發(fā)展的需求，既存在于整個法律體系（也就是說，從總體上看，該法律體系是否能為社會關(guān)系的調(diào)整提供一套完整、正當(dāng)、可行的規(guī)則），也存在于某一部規(guī)范性文件和某一個條文。因此，法律的規(guī)范評價最終還是離不開價值判斷。

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