陳孝平

（江蘇海事局，江蘇 南京 210009）

隨著我國航運業(yè)的發(fā)展，船員服務(wù)機構(gòu)應(yīng)運而生。這些服務(wù)機構(gòu)代理船員用人單位管理船員事務(wù)，提供船舶配員服務(wù)，代理船員辦理培訓(xùn)、考試、申領(lǐng)證書(包括外國船員證書)等有關(guān)手續(xù)，對促進船員有序流動和擴大船員就業(yè)、方便航運企業(yè)管理船員發(fā)揮了重要作用。由于之前沒有制定專門的管理規(guī)定，船員服務(wù)機構(gòu)資質(zhì)沒有進行統(tǒng)一規(guī)范，船員服務(wù)質(zhì)量參差不齊，特別是一些非法中介機構(gòu)，重收費輕服務(wù)甚至只收費不服務(wù)，不僅擾亂了船員服務(wù)市場秩序，損害了船員合法利益，還嚴(yán)重影響海事管理機構(gòu)形象。同時，有的船員中介組織還使用非法手段，為船員假造資歷、假造培訓(xùn)、假造證件，蒙蔽船員、逃避海事監(jiān)管，影響海事管理秩序，給船舶航行安全和水域環(huán)境造成諸多安全隱患。

航運的發(fā)展, 離不開船員的巨大貢獻, 以165萬船員為支撐的中國航運業(yè)，承擔(dān)了全國45.8%的貨物周轉(zhuǎn)量和93%的對外貿(mào)易運輸量。船員這個特殊的群體對順利完成中國大量的運輸任務(wù)，保障水上交通安全，防止船舶污染環(huán)境，促進中國國民經(jīng)濟社會的發(fā)展做出了巨大的貢獻。保護船員的權(quán)益,就是為航運的可持續(xù)發(fā)展提供充足的人力資源保障。然而，船員職業(yè)的特點,艱苦惡劣的工作生活環(huán)境、獨特的職業(yè)風(fēng)險、重大的工作責(zé)任、孤立的人際關(guān)系,使他們成為一個特殊的弱勢群體，是需要全社會關(guān)心、關(guān)注的群體，其合法權(quán)益如果得不到有效保障，甚至權(quán)益受到損害，必將影響航運業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展。

強化政府公共服務(wù)職能，完善社會公共服務(wù)制度，加強社會組織建設(shè)是維護人民群眾根本利益、保障弱勢群體利益、化解社會矛盾與維護社會穩(wěn)定的根本措施。要求我們必須站在維護船員切身利益的高度，認(rèn)真剖析非法中介存在的根源，有針對性地采取措施，標(biāo)本兼治，綜合治理，努力培育信譽良好、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、管理規(guī)范的中介組織，切實維護船員權(quán)利，樹立海事良好形象，為促進航運市場安全健康發(fā)展做出貢獻。

一、非法中介作案的手法、特點及危害

非法中介一般在海事部門設(shè)立的業(yè)務(wù)辦理場所或者碼頭附近活動，有相對固定的活動區(qū)域和業(yè)務(wù)范圍。他們在承攬海事代理業(yè)務(wù)時，利用當(dāng)前社會上存在的“找熟人好辦事”心理特點和海事管理的“盲點”，找空子、鉆縫隙，攫取非法利益。

（一）手法多樣

這里歸納為6類。

1.請托擺平型

指的是一些船主發(fā)生違章之后，或者明知自己有違法違規(guī)行為，為大事化小，小事化了，往往會通過第三方來“擺平”。這時一些非法中介會主動上門，宣稱“內(nèi)部有人”，可以“花錢消災(zāi)”，如，擺平違章處理、降低處罰等，條件自然是收取打點費、送禮錢。這種情況比較常見，往往需要海事人員從中配合，危害也較大。

2.吃差額型

部分船員對一些業(yè)務(wù)辦理條件、流程不了解，對違章處理政策、處罰幅度、處罰結(jié)果等不清楚，為省事或投機取巧，往往會找中介代辦。一些不良中介抓住船員不了解情況的弱點，夸大難度，高額收取費用，少交甚至不交，獲取中間的差額。

3.教唆、伙同船員作假型

多發(fā)生在船舶配員不足、使用假證等環(huán)節(jié)。內(nèi)河船舶多有配員不足的情況，一些非法中介專門收集船員證書，互相調(diào)劑使用，確保順利過關(guān)。最近還發(fā)現(xiàn)有非法中介偽造簽證章，偷逃貨物港建費的情況。這種情形多需船員、中介相互配合。

4.蒙騙欺詐型

一些中介在海事執(zhí)法場所租房辦理業(yè)務(wù)，有的掛上偽造的海事標(biāo)志牌、車輛涂裝成海事式樣，暗示自己有海事背景，欺騙誘使船主委托其代理。

5.強買強賣型

為爭奪客源，少數(shù)非法中介盤踞“碼頭”，通過恐嚇威脅船員、以船舶存在“缺陷”為由，采取惡意舉報等手段，強行代理。這類中介人員往往魚龍混雜，既有正規(guī)代理，也有社會閑雜人員個人代理，船員敢怒不敢言。

6.關(guān)系代理型

少數(shù)海事退休退職人員、職工親屬、朋友從事代理工作，從開始單純?yōu)榇泶罢f情打招呼，逐步演變?yōu)橛H情友情的“商業(yè)化”運作，名義上是搞公關(guān)，實際上向船員要錢要物。

（二）特點多元

1.身份“偽合理”

由于代理公司投入少、利潤穩(wěn)定，加上從事內(nèi)貿(mào)貨物代理業(yè)務(wù)準(zhǔn)入門檻較低，一些在港口開出租、開飯店的，憑借特殊的身份和地緣優(yōu)勢，充當(dāng)起了代理角色，混入代理市場，披著合法的外衣從事非法中介活動。

2.活動“更隱蔽”

由于海事系統(tǒng)不斷開展非法中介專項治理活動，一些非法中介逐漸轉(zhuǎn)入暗處活動。有些將船員拉到海事執(zhí)法窗口外教唆，船員進大廳辦事，自己門外蹲點。有些則是租個門面開公司，全程通過電話疏通關(guān)系暗箱操作。

3.手段“更惡劣”

由于碼頭資源有限，內(nèi)貿(mào)代理行業(yè)競爭激烈，加之近幾年船舶運輸業(yè)低迷，利益的爭奪更加白熱化。為了鞏固在碼頭上的“壟斷”地位，少數(shù)中介采取互相揭發(fā)舉報乃至“黑社會”等方式來強行代理，牟取暴利。

4.作案“組織化”

主要特點是涉及人員多、線條長，有組織、有分工，獲利分成。在相互關(guān)系上，有的與海事執(zhí)法人員內(nèi)外勾結(jié)，有的與碼頭調(diào)度串通；在分工上，有人負(fù)責(zé)拉“客戶”，有人負(fù)責(zé)出點子，還有人負(fù)責(zé)找關(guān)系，上家下家分工不同，按照約定規(guī)則利益分成；在實際操作上，當(dāng)船舶到港裝卸貨物時，有人專門負(fù)責(zé)盯梢報信，有人負(fù)責(zé)上船游說，通過各種手段逼迫船舶找其做代理。非法中介活動從最初的個體行為，逐步升級為多個非法中介共享信息、共享資源，規(guī)模逐漸形成利益集團。

（三）危害嚴(yán)重

1.危害水上安全

有的中介采取弄虛作假手段，拿假證書遮掩違章行為，導(dǎo)致違章行為未能及時糾正，船舶帶病航行，嚴(yán)重影響航行安全。

2.干擾海事執(zhí)法

有的中介多以租借船員證書、非法利益誘惑等應(yīng)對海事行政檢查。部分非法中介行為，以惡意舉報方式，嚴(yán)重干擾正常的海事執(zhí)法。

3.損害船員利益

有的中介采取坑蒙拐騙、恐嚇威脅等手段承攬代理業(yè)務(wù)，打擊報復(fù)不接受其代理的船員，從中獲取高額利益，不僅增加了船員負(fù)擔(dān)，而且損害了群眾利益。

4.影響海事形象

有的中介以疏通海事關(guān)系為由，向船方收取高額代理費用，出現(xiàn)中介得暴利，船員受損失，海事背黑鍋的情況。

5.容易引發(fā)違法違紀(jì)問題

非法中介行為一方面已危害了經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，擾亂了社會秩序，嚴(yán)重的已觸犯了法律；另一方面，個別海事工作人員經(jīng)不住誘惑，被他們腐蝕，極易引發(fā)違法違紀(jì)問題。

二、非法中介產(chǎn)生的原因分析

船代和貨代等代理公司是港口貨流鏈條中的一環(huán)，他們比較熟悉港口、海關(guān)、海事等方面的法規(guī)政策、工作程序及操作要領(lǐng)，他們的工作在一定程度上方便了船舶、貨主，得到了市場認(rèn)可。但由于代理公司投入少、利潤穩(wěn)定，再加上從事內(nèi)貿(mào)貨物代理業(yè)務(wù)準(zhǔn)入門檻較低，社會力量大量涌入，導(dǎo)致代理市場無序、競爭加劇。少數(shù)非法中介唯利是圖，為獲得代理業(yè)務(wù)不擇手段、非法攬活。

非法中介產(chǎn)生和長期存在，大致有以下原因:

（一）經(jīng)濟原因

受我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平不高等客觀條件的限制，目前內(nèi)河船舶總體技術(shù)狀況不佳，出現(xiàn)技術(shù)缺陷、違章操作的時候多。為了能夠順利經(jīng)營，船員希望花錢買“平安”，客觀上導(dǎo)致非法中介存在一定市場。

（二）社會原因

目前我國社會狀況是人情社會，潛規(guī)則較盛行。航運、海事行業(yè)圈子不大，就業(yè)領(lǐng)域狹小，打交道的范圍窄小，時間一長往往都成為熟人。受社會風(fēng)氣影響，辦事總希望找熟人，為非法中介生存提供了土壤和條件。

（三）體制原因

一是海事管理制度不夠健全，執(zhí)法公開程度不高，執(zhí)法和服務(wù)不規(guī)范，給一些社會閑雜人員利用船員文化程度不高、掌握信息不全的特點欺騙船員以可乘之機；二是海事執(zhí)法自由裁量權(quán)大、處罰標(biāo)準(zhǔn)不一，造成同一違法行為不同單位處罰標(biāo)準(zhǔn)不一，同一單位不同執(zhí)法人員處罰標(biāo)準(zhǔn)不一，同一執(zhí)法人員不同時間處罰標(biāo)準(zhǔn)不一等現(xiàn)象，給非法中介生存創(chuàng)造了機會；三是地方海事與中央直屬海事在管理、執(zhí)法規(guī)范性上以及國家規(guī)費征收標(biāo)準(zhǔn)上存在較大差異，容易促使船員通過非法中介行為規(guī)避管理、規(guī)避規(guī)費繳納。

（四）管理原因

一是內(nèi)河船員考證條件過高，導(dǎo)致制售假證比較嚴(yán)重，加之海船船員與內(nèi)河船員信息系統(tǒng)尚未聯(lián)網(wǎng)，給非法中介轉(zhuǎn)借船員證書留下管理空檔；二是有些地方為加強對船舶的管理，實施船舶報港要求，有些碼頭為了更好地服務(wù)船舶，也安排碼頭人員代收證書報港，久而久之開始向船員收受費用，甚至外包給社會“黑車”；三是有些碼頭位置偏遠(yuǎn)，到海事執(zhí)法窗口交通不便，使一些黑車司機逐漸從單純拉客跑交通的司機逐步發(fā)展成為替船員辦理海事業(yè)務(wù)無資質(zhì)“代辦”；四是代理公司不屬于海事部門直接管理的對象，對非法中介缺乏管理和打擊手段。

（五）道德風(fēng)險方面原因

海事人員徇私枉法，與非法代理勾結(jié)，搞人情執(zhí)法、權(quán)力尋租，是非法中介得以生存的重要原因。特別是少數(shù)海事職工親屬、朋友本身就在代理公司從事代理工作，從單純?yōu)榇泶罢f情打招呼，逐步演變?yōu)橛H情友情的“商業(yè)化”運作。據(jù)統(tǒng)計，2012年某海事局有40%信訪是反映代理人員采取非法手段承攬業(yè)務(wù)，損害船員利益，以及執(zhí)法人員與代理公司勾結(jié)、吃吃喝喝、拉拉扯扯等方面的問題。

此外，規(guī)范中介具有一定難度。一是部分非法中介行為具有合法身份。非法中介行為的主體不僅包括不具代理資質(zhì)的，也包括具備合法身份但實施非法行為的代理；二是船方具有較強的流動性，船員作為非法中介行為的受害方，也是獲益方，一般不會主動舉報非法中介行為，且會掩飾非法中介行為，保護自己獲取的不當(dāng)利益；三是部分非法中介行為與海事人員有關(guān)，甚至互相串通，隱蔽性更強，發(fā)現(xiàn)更難。

三、規(guī)范中介服務(wù)的對策及建議

非法中介行為的趨利性特點，決定了它以追求獲取利益的最大化為目的而不擇手段。我們的制度疏漏，監(jiān)督空白，個別執(zhí)法人員的貪欲，都會成為非法中介的“商機”。當(dāng)前，中央明確提出要把保障和改善民生作為社會建設(shè)的重點，海事部門就是要在嚴(yán)格監(jiān)管、全面履職的基礎(chǔ)上，做好服務(wù)，保護好行政相對人利益。要從維護廣大群眾根本利益的高度，有針對性地采取措施，標(biāo)本兼治，綜合治理，堅決打擊非法中介活動，切實保護船員利益，維護海事良好形象。

非法中介行為在一定程度上挑戰(zhàn)著海事執(zhí)法的權(quán)威，影響著海事部門的公信力，是海事系統(tǒng)下力氣打擊和限制的對象。規(guī)范中介服務(wù)涉及多個管理部門，但立足海事管理部門，只有在規(guī)范執(zhí)法行為，加強隊伍建設(shè)上下工夫，才能把非法中介壓縮在最狹小的空間，使非法中介鉆營無縫、投機無門，處處碰壁。近些年，為加強和規(guī)范船員管理和船員服務(wù)的管理，有效保障船員的合法權(quán)益，海事系統(tǒng)多管齊下、多方努力，綜合治理，取得了明顯的效果。主要有:

（一）加強法制機制建設(shè)

2008年起先后出臺了《中華人民共和國船員服務(wù)管理規(guī)定》；2009年全面取消了船員各類證書的收費，船員個人可以直接申請考試和發(fā)證；2010年又將船員服務(wù)機構(gòu)資質(zhì)審批納入行政許可范疇，對從事內(nèi)河船舶船員和從事海船船員服務(wù)機構(gòu)建立工作制度、船員名冊、船員檔案，應(yīng)當(dāng)向社會公布服務(wù)內(nèi)容和收費標(biāo)準(zhǔn)等資質(zhì)作出了剛性規(guī)定；2010年正式成立中國海上勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)機制；2011年出臺了《中華人民共和國海員外派管理規(guī)定》，等等。

（二）加快電子政務(wù)步伐

充分利用信息化手段，大力推行電子政務(wù)，做到“一個窗口對外”、“一站式”服務(wù)，實施網(wǎng)上受理、審核和審批以及網(wǎng)上處罰等業(yè)務(wù)，把海事執(zhí)法的全過程和結(jié)果在網(wǎng)上進行公開。

（三）縮小自由裁量空間

《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》、《中華人民共和國內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》出臺后，著眼于使《規(guī)定》既符合各地實際，又減小自由裁量幅度，組織各直屬局、各流域管理單位共同制定細(xì)化處罰標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)規(guī)定。目前，有不少直屬局、分支局積極爭取地方立法資源，制定了相應(yīng)的水上交通安全管理規(guī)則。

（四）加強廉政風(fēng)險防控的外部監(jiān)督

建立廉政警示制度，實行行政處罰問責(zé)制，建立廉政風(fēng)險防控機制，加強暗訪，引入第三方評價，從2007年開始，上海海事局率先在政風(fēng)建設(shè)上采取第三方社會測評；2012年，深圳海事局把第三方測評從基層海事處延伸到機關(guān)處室。測評社會滿意度均達到80%以上；對發(fā)現(xiàn)以權(quán)謀私、權(quán)力尋租等行為一查到底，決不姑息等措施，努力將權(quán)力關(guān)進制度的籠子，從源頭上、過程中和結(jié)果全方位預(yù)防和懲處不廉潔行為的發(fā)生。2010年開始，交通運輸部海事局下發(fā)了《關(guān)于堅決制止海事執(zhí)法人員收取“好處費”工作的意見》，通過各種手段，大力制止和查處執(zhí)法人員收取“好處費”，狠打“蒼蠅”，防止不良習(xí)氣蔓延成風(fēng)，努力促進隊伍廉潔、風(fēng)氣向好、形象提升。

這些做法，既體現(xiàn)了海事部門執(zhí)法為民、服務(wù)社會的決心，也為進一步規(guī)范執(zhí)法行為、堵塞非法中介漏洞提供了經(jīng)驗，今后須進一步堅持和深化。為此，本文提出如下建議:

（1）公開執(zhí)法流程，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，積極推進海事執(zhí)法權(quán)力在陽光下運行；公開處罰全過程，把違章事實、處罰依據(jù)和處罰結(jié)果全部公開，并告知船主。

（2）細(xì)化并公開自由裁量權(quán)，接受社會監(jiān)督。對海事執(zhí)法人員手中的自由裁量權(quán)在實際執(zhí)行中的適用情形、標(biāo)準(zhǔn)等提出明確的依據(jù)，并連同每次的執(zhí)法結(jié)果都同時上網(wǎng)公開，既讓執(zhí)法人員相互借鑒、相互監(jiān)督，也讓船員知曉，使自由裁量具有實際操作尺度，從而大大壓縮“尋租”空間。

（3）借鑒機動車違章自動拍照并錄入系統(tǒng)且無法更改的做法，在發(fā)現(xiàn)船舶、船員有違章行為時第一時間上網(wǎng)，上網(wǎng)后任何人都無法更改消除，可以杜絕“請托擺平”。

（4）評選誠信代理公司并張榜公布，由船主擇優(yōu)選擇代理。定期對轄區(qū)內(nèi)的代理公司在主動申報的基礎(chǔ)上，根據(jù)代理有無違規(guī)行為、是否誠信經(jīng)營等評出誠信代理公司，在辦事場所公布，由船員擇優(yōu)選擇。對誠信代理公司，給與相應(yīng)的便利。

（5）加大執(zhí)法人員輪崗力度，特別是對關(guān)鍵執(zhí)法崗位及單位負(fù)責(zé)人及時輪崗交流，減少非法中介與海事執(zhí)法人員相互勾結(jié)的機會。

（6）加快淘汰老舊船型。老舊船舶技術(shù)狀況一般較差，違章概率大，客觀上具有找人“擺平”的內(nèi)在沖動。采取給予適當(dāng)補貼鼓勵加快更新的方式，可以盡快減少這類船舶，從而在源頭上消除求助非法中介的情形。

（7）實事求是確定船員考證條件。根據(jù)我國內(nèi)河船員文化程度不高的實際情況，從考核實際操作技能出發(fā)，適當(dāng)降低船員考證條件，可以促使船員從合法途徑考證，減少使用假證、借用證書等情況。

（8）積極培育合法誠信中介組織。據(jù)2010年的統(tǒng)計，我國約有1萬家船員服務(wù)中介機構(gòu)，但經(jīng)過國家海事機構(gòu)批準(zhǔn)的只有40多家，這是造成中介服務(wù)市場混亂的主要原因。培育社會組織是加強社會建設(shè)的重要內(nèi)容，海事管理機構(gòu)應(yīng)聯(lián)合工商、民政等相關(guān)部門，對中介機構(gòu)進行清理，大力扶持合法經(jīng)營機構(gòu)、堅決取締非法機構(gòu)，建立誠信檔案，鼓勵和引導(dǎo)中介組織健康發(fā)展。

（9）加強內(nèi)部管理。加強對海事執(zhí)法人員的管理和教育，對暗中放任支持黑代理的、管理不嚴(yán)的堅決處理。加強履行“一崗雙責(zé)”的考核，嚴(yán)格落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制和違紀(jì)違法責(zé)任追究制，各個單位特別是一線執(zhí)法單位的負(fù)責(zé)同志不僅要管住自己更要管好下屬，出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)問題，不僅追究直接責(zé)任人責(zé)任，還應(yīng)追究直接領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。

[1]王金付.《中華人民共和國船員服務(wù)管理規(guī)定》解讀——交通運輸部海事局副局長王金付[J].交通建設(shè)與管理,2008,(11).

[2]國務(wù)院法制辦公室.加強船員管理 維護船員權(quán)益 保障水上交通安全[N].中國交通報,2007-05-11.

[3]林紅梅.中國依法維護船員合法權(quán)益 保障水上交通安全[EB/OL].http://news.sohu.com/20070618/n250645073.shtml.2007-06-18.

[4]陳堅文,張志鋒.論海事中介組織[J].中國水運,2003,(5).[5]吳 冰,等.江蘇海事劍指“黑代理”[N].中國交通報，2013-05-27.