堅持應(yīng)用導(dǎo)向強化頂層設(shè)計——加快江蘇數(shù)字檔案館建設(shè)的調(diào)研與思考

江蘇省數(shù)字檔案館建設(shè)研究課題組

數(shù)字檔案館具有檔案管理自動化、館藏資源數(shù)字化、檔案信息組織標(biāo)準(zhǔn)化、檔案信息存儲海量化、生成空間虛擬化、信息資源共享化、服務(wù)對象及需求擴大化、檔案信息傳遞網(wǎng)絡(luò)化和檔案信息社會化等特點，代表著檔案館和地區(qū)文化的未來。

當(dāng)前，江蘇正處于全面建設(shè)更高水平小康社會、開啟基本實現(xiàn)現(xiàn)代化新征程的重要時期，檔案工作面臨新的形勢和任務(wù)。積極應(yīng)對信息化挑戰(zhàn)，加快江蘇數(shù)字檔案館建設(shè)，是實現(xiàn)“為黨管檔，為國守史，為民服務(wù)”這一神圣職責(zé)的重要而緊迫的任務(wù)。

1.加快江蘇數(shù)字檔案館建設(shè)的重要意義

1.1 建設(shè)數(shù)字檔案館是電子政務(wù)發(fā)展的重要條件

隨著我國電子政務(wù)建設(shè)的加速推進，數(shù)據(jù)歸宿和信息資源的開發(fā)利用問題日益突出。如何管理和保存電子政務(wù)中產(chǎn)生的電子文件和電子檔案，如何應(yīng)用數(shù)字化的檔案信息為領(lǐng)導(dǎo)決策和公共管理提供服務(wù)，已成為檔案部門和所有參加電子政務(wù)建設(shè)單位共同面臨的問題。建設(shè)數(shù)字檔案館，能夠統(tǒng)一電子公文的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，加強對電子公文的全過程管理，從而實現(xiàn)檔案館信息管理系統(tǒng)與政府電子政務(wù)系統(tǒng)的無縫銜接。

1.2 建設(shè)數(shù)字檔案館是提升政府公共服務(wù)水平的有效手段

建設(shè)數(shù)字檔案館，不僅有利于推進政務(wù)信息公開，改進政府服務(wù)方式，拓展政府服務(wù)范圍，而且能有力地推動檔案信息的深層次開發(fā)與利用，更好地服務(wù)廣大人民群眾，進而提升行政效能和政府形象。僅需花費相當(dāng)于修建0.5公里高速公路的資金投入，就可以整合全省范圍內(nèi)現(xiàn)有的檔案信息數(shù)據(jù)，真正實現(xiàn)政府少花錢、多辦事、讓人民滿意的目標(biāo)。

1.3 建設(shè)數(shù)字檔案館是加快向文化強省邁進的重要內(nèi)容

在推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮的新形勢下，檔案工作擔(dān)負(fù)著向社會廣泛傳播檔案文化產(chǎn)品、弘揚愛國主義、社會主義核心價值觀和革命歷史傳統(tǒng)的責(zé)任。建設(shè)數(shù)字檔案館，將檔案信息資源不斷轉(zhuǎn)化為文化產(chǎn)品和文化服務(wù)，能夠有效防止出現(xiàn)電子時代“歷史失落”、政府“記憶斷代”的問題，更好地發(fā)揮檔案信息的知識存儲、傳承文明、傳播教育和文化創(chuàng)新功能。

1.4 建設(shè)數(shù)字檔案館是檔案管理現(xiàn)代化的必然選擇

數(shù)字檔案館借助云計算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，不僅可以極大地豐富檔案資源入藏的種類和數(shù)量，更重要的是可以通過高速網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享及遠程互操作，形成超大規(guī)模、便于使用、無時空限制的數(shù)字檔案館集群。這是對現(xiàn)有檔案館系統(tǒng)的全方位發(fā)展和超越，也是檔案管理現(xiàn)代化必不可少的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。

2.江蘇數(shù)字檔案館建設(shè)的現(xiàn)實背景

近年來，在江蘇省委、省政府的關(guān)心重視和檔案部門的積極努力下，江蘇省檔案信息化工作在全國保持領(lǐng)先，為加快數(shù)字檔案館建設(shè)打下了扎實基礎(chǔ)。

2.1 檔案信息數(shù)字化進程明顯加快

截至2011年底，江蘇省檔案館已建立內(nèi)容包括580多萬條案卷級和文件級目錄信息的數(shù)據(jù)庫，400多萬頁全文數(shù)據(jù)庫，近10萬幅館藏照片檔案數(shù)據(jù)庫和21萬分鐘的錄音、錄像、影片等多媒體數(shù)據(jù)庫。省轄市檔案館已完成錄入文件級目錄數(shù)據(jù)庫2987萬條；縣級檔案館分別完成錄入案卷級和文件級目錄數(shù)據(jù)庫501萬條、7874萬條；各專門、部門檔案館分別完成錄入案卷級和文件級檔案目錄數(shù)據(jù)庫條目155萬條、173萬條。各級機關(guān)、團體、企事業(yè)單位檔案室(館)注重對本單位形成的電子文件進行采集、積累、鑒定、著錄、歸檔，并主動向當(dāng)?shù)鼐C合性檔案館移交。

2.2 地方數(shù)字檔案館建設(shè)穩(wěn)步推進

全省各地檔案系統(tǒng)圍繞國家和省檔案信息化建設(shè)的長遠目標(biāo)，積極參與當(dāng)?shù)仉娮诱?wù)建設(shè)，超前謀劃數(shù)字檔案館的總體布局。無錫、鎮(zhèn)江、連云港等市利用建設(shè)新檔案館的契機，從長遠發(fā)展和綜合利用的高度，提出了與電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)同步建設(shè)數(shù)字檔案館的方案，得到了當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的肯定。徐州、鹽城、泰州等市也向當(dāng)?shù)卣峤涣藬?shù)字檔案館建設(shè)方案。目前，全省初步建成的數(shù)字檔案館共11個，其中AAAAA級數(shù)字檔案館2個。

2.3 省電子檔案中心建設(shè)成效顯著

江蘇省檔案局承建的省電子檔案中心是省信息化的基礎(chǔ)性、公益性和標(biāo)志性工程。項目基本實現(xiàn)了建設(shè)全省檔案綜合基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、省級電子檔案數(shù)據(jù)采集交換平臺、省電子檔案綜合業(yè)務(wù)管理平臺、省檔案信息服務(wù)平臺、全省歷史檔案查閱中心、全省政務(wù)信息資源目錄中心、現(xiàn)行電子文件閱覽中心、省級縮微備份存儲中心等“一庫三平臺四中心”的目標(biāo)，為數(shù)字檔案館的應(yīng)用平臺開發(fā)、數(shù)據(jù)安全管理與高效利用奠定了基礎(chǔ)。

2.4 數(shù)字檔案館相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系基本完備

在55個國家標(biāo)準(zhǔn)和檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，研究制定了《數(shù)字檔案館建設(shè)規(guī)程》《電子檔案基礎(chǔ)元數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)和封裝格式》和《檔案數(shù)字化操作規(guī)程》等3個江蘇地方性管理標(biāo)準(zhǔn)，2011年9月國家質(zhì)監(jiān)總局已正式備案發(fā)布。檔案數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理，將有效推動數(shù)字檔案館與區(qū)域電子政務(wù)和信息化建設(shè)的無縫對接。

2.5 電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)及應(yīng)用平臺運行良好

全省“三橫一縱”電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺基本建成，省政府與各省轄市政府和100多家省級單位構(gòu)建了互連互通的電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和辦公資源網(wǎng)，統(tǒng)一了電子公文傳輸平臺和數(shù)據(jù)交換平臺；各省轄市檔案館與省檔案館建立了VPN虛擬專網(wǎng)，實現(xiàn)了館際互聯(lián)；江蘇檔案信息網(wǎng)站群開辟了網(wǎng)上文件中心，并與“中國江蘇”政府門戶網(wǎng)站鏈接，數(shù)字檔案網(wǎng)上利用正有序推進。

江蘇檔案信息化工作雖然取得了可喜成績，但與建成“國內(nèi)領(lǐng)先、全面領(lǐng)先”數(shù)字檔案館的要求相比，仍然缺乏系統(tǒng)性整體性，進程緩慢且不平衡。具體表現(xiàn)在以下四個方面:

一是對數(shù)字檔案的認(rèn)識還存在誤區(qū)。一些地區(qū)和部門對檔案工作特別是數(shù)字檔案工作的重要性和緊迫性認(rèn)識不足，認(rèn)為是件“花”(花錢花精力)而“不實”(不像紙質(zhì)檔案那樣看得見摸得著)的事，重收輕管、重存輕用、重紙質(zhì)輕數(shù)字的現(xiàn)象依然存在。

二是法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)滯后且執(zhí)行不力。雖然江蘇在國家標(biāo)準(zhǔn)和檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，制定了3個地方標(biāo)準(zhǔn)，但各地各部門并沒有有效地貫徹執(zhí)行，加上相關(guān)法律法規(guī)體系不夠健全，數(shù)字檔案格式不統(tǒng)一、系統(tǒng)不兼容、資源不共享、業(yè)務(wù)協(xié)同難以推進的現(xiàn)象比較突出。

三是檔案部門的主體作用發(fā)揮還不充分。在信息化建設(shè)過程中，檔案部門多年來一直是次要角色，檔案工作的事前介入與指導(dǎo)作用無法得到充分發(fā)揮。此外，數(shù)字檔案管理專業(yè)人才隊伍薄弱，也在某種程度上制約了檔案部門自身作用的有效發(fā)揮。

四是建設(shè)資金保障力度需要進一步加大?！笆晃濉逼陂g江蘇省數(shù)字檔案建設(shè)投入1050萬元，與其他省市相比資金投入明顯偏少，檔案數(shù)字化因經(jīng)費不足而推進緩慢。目前江蘇檔案館數(shù)字化率只有5%左右，遠遠低于福建、上海、北京等地60%-80%的數(shù)字化率。

3.加快江蘇數(shù)字檔案館建設(shè)的對策與建議

黨的十八大對新時代全面推進中國特色社會主義事業(yè)作出了部署，并提出要“加強重大公共文化工程和文化項目建設(shè)，完善公共文化服務(wù)體系，提高服務(wù)效能”，扎實推進建設(shè)社會主義文化強國。這對新時期檔案工作如何更好地服務(wù)社會主義經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)提出了新的更高要求。我們要緊緊抓住“盛世興檔”的大好時機，進一步加大數(shù)字檔案館建設(shè)力度，加快建設(shè)進度，不斷開創(chuàng)江蘇省檔案事業(yè)科學(xué)發(fā)展新局面，更好地服務(wù)“兩個率先”大局。

3.1 總體思路

加快江蘇數(shù)字檔案館建設(shè)，必須以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)；堅持服務(wù)大局、服務(wù)民生、服務(wù)社會的發(fā)展方向；堅持“大檔案、大開放、大合作、大服務(wù)”的工作理念；以推進檔案數(shù)字資源建設(shè)和信息互聯(lián)互通為重點；以提高檔案信息資源共享和網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)質(zhì)量為目標(biāo)；以技術(shù)創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新為動力；著力推動數(shù)字檔案館建設(shè)向著科學(xué)化、規(guī)范化、集約化方向發(fā)展。到2015年，基本建成上下貫通、左右銜接、運轉(zhuǎn)高效、安全可信的江蘇數(shù)字檔案館，逐步實現(xiàn)存儲數(shù)字化、管理現(xiàn)代化、利用網(wǎng)絡(luò)化、服務(wù)規(guī)范化。

要達到上述建設(shè)目標(biāo)，還需堅持和把握好以下四個原則:一是前瞻原則。要對信息技術(shù)發(fā)展趨勢有充分的估計，軟硬件配置、軟件開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)既要充分考慮穩(wěn)定性、安全性，又要考慮兼容性和可擴展性，為應(yīng)用開發(fā)、數(shù)據(jù)儲存和交換提供方便快捷、安全可靠的技術(shù)支撐和環(huán)境；二是安全原則。要制定嚴(yán)格的安全管理制度，完善信息安全保障體系，通過物理隔離、訪問控制、信息加密、動態(tài)監(jiān)測等策略，杜絕數(shù)字檔案館開放利用過程中的安全漏洞，確保其穩(wěn)定可靠高效運行；三是實用原則。要根據(jù)政府財力和自身能力，綜合考慮利用效益，科學(xué)安排建設(shè)任務(wù)，不斷增強檔案信息服務(wù)的針對性、實效性，走低成本、高效益的數(shù)字檔案館建設(shè)之路；四是協(xié)同原則。要建立由檔案部門牽頭的檔案信息管理協(xié)調(diào)機制，深化館際之間、部門之間的協(xié)同合作，共同解決數(shù)據(jù)重復(fù)采集、系統(tǒng)多頭建設(shè)、信息資源產(chǎn)權(quán)利益不清等政務(wù)資源共享中的突出問題。

3.2 具體建議

3.2.1 加強項目頂層設(shè)計

數(shù)字檔案館是電子政務(wù)的重要組成部分，必須按照國家和省信息化發(fā)展戰(zhàn)略，立足當(dāng)前，放眼長遠，加強項目頂層設(shè)計和整體規(guī)劃，把數(shù)字檔案館建設(shè)真正納入本地區(qū)本系統(tǒng)信息化建設(shè)的總體規(guī)劃，與智慧江蘇、智慧城市、電子政務(wù)的發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)進度相銜接。在國家相關(guān)法律法規(guī)尚未出臺之前，積極探索制定地方性的數(shù)字檔案管理法規(guī)或政府規(guī)章，進一步明確數(shù)字檔案館建設(shè)和管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和公共問題，如數(shù)字檔案的法律效用、集中保存要求和管理職能等。要抓緊制定和完善數(shù)字檔案館系統(tǒng)建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)接入、資源管理、安全防護、信息交換和應(yīng)用服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推進檔案信息互聯(lián)互通和資源共享。各地各部門要按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施，統(tǒng)一建設(shè)、分別管理”的原則，在省數(shù)字檔案館建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和要求組織建設(shè)，避免各行其是、條塊分割和重復(fù)建設(shè)。

3.2.2 健全管理運行機制

鑒于數(shù)字檔案館項目的建設(shè)內(nèi)容和在全省電子政務(wù)、檔案信息化建設(shè)中的重要性和特殊地位，數(shù)字檔案館的管理運行應(yīng)該采取相對獨立的機構(gòu)模式。省檔案行政管理部門要全面參與信息化建設(shè)的規(guī)劃，研究制定數(shù)字檔案管理的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督指導(dǎo)國家和省檔案信息化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范在全省范圍內(nèi)的貫徹執(zhí)行，重點指導(dǎo)省各部委辦廳局和企事業(yè)單位的電子文件歸檔和數(shù)字檔案管理工作。省檔案館依托電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在省各部委辦廳局和企事業(yè)單位以及市、縣(市、區(qū))國家綜合檔案館的范圍內(nèi)，開展電子文件歸檔和數(shù)字檔案的收集、接收、管理、保存、利用和服務(wù)工作，統(tǒng)籌推進全省數(shù)字檔案館建設(shè)。各地各部門負(fù)責(zé)本地區(qū)本系統(tǒng)數(shù)字檔案館(室)的具體建設(shè)工作。

3.2.3 加大資金支持力度

根據(jù)數(shù)字檔案館建設(shè)項目管理的有關(guān)要求和財政分級管理的原則，建議將建設(shè)數(shù)字檔案館所需資金列入各級財政預(yù)算，由財政部門直接掌握，逐年投入。主要用于新館配套數(shù)字檔案館實體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、館藏檔案數(shù)字化、數(shù)字檔案信息資源共享利用平臺建設(shè)、數(shù)字檔案安全保管以及專業(yè)人才引進培養(yǎng)等。檔案管理部門每年負(fù)責(zé)提供項目進度和建設(shè)效益情況，確保完成黨委政府下達的階段性數(shù)字檔案館建設(shè)任務(wù)。同時，學(xué)習(xí)借鑒上海經(jīng)驗，探索籌建檔案文化基金組織，多方募集資金，重點支持?jǐn)?shù)字檔案館建設(shè)和重大檔案文化傳播項目。

3.2.4 推動信息資源共享

要加快建立全省統(tǒng)一管理、分級共享的檔案信息中心和檔案信息資源庫，推進政府信息公開和政務(wù)信息共享，突破“信息孤島”的瓶頸，整合全省檔案信息資源。各立檔單位要嚴(yán)格執(zhí)行國家級和省級的有關(guān)檔案信息化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，積極配合檔案部門對歸檔數(shù)字檔案數(shù)據(jù)進行科學(xué)、有效、安全的管理，協(xié)助做好本單位數(shù)字檔案向省數(shù)字檔案館的在線或離線移交和分布式管理。啟動實施公共檔案信息資源共享服務(wù)工程項目，打造“一站式”檔案信息資源共享和服務(wù)平臺，為社會提供全方位的檔案信息服務(wù)。

3.2.5 加強機構(gòu)和人才隊伍建設(shè)

隨著館藏檔案數(shù)量的幾何級增加和工作要求的不斷提高，數(shù)字檔案館作為新增的檔案事業(yè)，需要增設(shè)專門機構(gòu)和一定的事業(yè)編制，配備既具有傳統(tǒng)檔案管理技術(shù)和技能，又掌握數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化管理基本技能和較高信息化管理水平的人才。要堅持人才為先，建立健全檔案人才激勵機制，努力營造充滿活力、富有效率、更加開放的檔案人才制度環(huán)境。要加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，持續(xù)選派優(yōu)秀檔案干部到國內(nèi)外學(xué)習(xí)先進理念和管理技術(shù)，不斷提高檔案干部的現(xiàn)代化管理水平。

3.2.6 營造良好的發(fā)展環(huán)境

各級黨委政府要切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，堅持把推進數(shù)字檔案工作擺上議事日程，納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，融入文化強省建設(shè)，真正做到與其他各項事業(yè)發(fā)展同步規(guī)劃、同步部署、同步推進。要定期聽取檔案工作情況匯報，切實解決檔案事業(yè)發(fā)展中的重大問題，為檔案基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、檔案管理信息化建設(shè)、檔案人才隊伍建設(shè)等創(chuàng)造必要條件。要深入檔案部門調(diào)查研究，幫助解決實際問題，推動檔案事業(yè)健康發(fā)展。要引導(dǎo)全社會增強數(shù)字檔案意識，積極參與數(shù)字檔案建設(shè)，利用好數(shù)字檔案。

4.結(jié)語

數(shù)字檔案館是檔案網(wǎng)絡(luò)化管理的新階段，它超越了傳統(tǒng)單個實體檔案管理的界限，降低了檔案信息獲取成本，提高了檔案信息資源共享與開發(fā)利用的效率。近年來，江蘇省把加快檔案數(shù)字化進程擺上重要議事日程，檔案信息工作在全國保持了一定的領(lǐng)先地位，但也存在法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)滯后、系統(tǒng)性整體性不強等方面不足。加快江蘇數(shù)字檔案館建設(shè)，必須堅持“大檔案、大開放、大合作、大服務(wù)”的工作理念，著重在項目頂層設(shè)計、信息資源共享、人才隊伍建設(shè)、發(fā)展環(huán)境優(yōu)化等方面下工夫，以技術(shù)創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新為動力，推動數(shù)字檔案館建設(shè)向著科學(xué)化、規(guī)范化、集約化方向發(fā)展，逐步實現(xiàn)存儲數(shù)字化、管理現(xiàn)代化、利用網(wǎng)絡(luò)化和服務(wù)規(guī)范化。

研究總顧問:徐山瀑、謝波；

課題組組長:鄭焱、張姬雯；

課題組成員:

江蘇省政府研究室:金世斌、劉俊、王玉婷、黃莉；江蘇省檔案局(館):姚軍、張少敏、劉建、王平、馮珂；

執(zhí)筆:金世斌、劉俊、黃莉

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