梁 宵

隨著20世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動(dòng)的逐漸式微，各國(guó)政府都在不斷探索行政改革的多種途徑，合作治理成為一種發(fā)展趨勢(shì)。薩瓦斯認(rèn)為，“有必要區(qū)別公共服務(wù)中三個(gè)基本的參與者：消費(fèi)者、生產(chǎn)者、安排者或提供者?！盵1]如今，政府越來(lái)越多的像社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，通過(guò)結(jié)合不同提供機(jī)制，以改變政單一主導(dǎo)模式，從而形成政府與社會(huì)組織合作提供服務(wù)的伙伴關(guān)系。所謂“政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)”（Purchase of Service Contracting，POSC），是指政府將原來(lái)直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過(guò)直接撥款或公開(kāi)招標(biāo)方式，交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來(lái)支付服務(wù)費(fèi)用[2]。

一、社會(huì)組織參與公共服務(wù)的必然要求

20世紀(jì)90年代，公私合作提供公共服務(wù)的理念最先在英國(guó)提出。隨后，我國(guó)上海、廣州、南京等地開(kāi)始將公共服務(wù)由社會(huì)組織提供，范圍涉及到醫(yī)療、養(yǎng)老、城市管理等公共服務(wù)的眾多領(lǐng)域，其規(guī)模不斷擴(kuò)大，合作治理成為必然趨勢(shì)。

第一，社會(huì)組織作為公共服務(wù)的承接者，能夠改變政府在公共產(chǎn)品和服務(wù)提供方面的低效狀況。20世紀(jì)60年代，奧斯特羅姆提出公共服務(wù) “提供”和“生產(chǎn)”分離的問(wèn)題，認(rèn)為“一個(gè)地方性的提供單位能夠組織自己的生產(chǎn)單位，比如建立一個(gè)地方政府機(jī)構(gòu)，但它也能夠從額外的生產(chǎn)者那里購(gòu)買服務(wù)，或者加入其他提供單位所組織的共同服務(wù)的安排中去?！盵3]因而，公共服務(wù)的提供者并不一定是生產(chǎn)者，由政府單一提供公共服務(wù)可能會(huì)存在潛在的低效。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善和服務(wù)型政府的建設(shè)，原有政府即擔(dān)任供給者又擔(dān)任生產(chǎn)者的模式已不適應(yīng)公共產(chǎn)品和服務(wù)需求，政府將部分服務(wù)職能“讓渡”出去，使社會(huì)組織作為服務(wù)提供的承接者，可以擴(kuò)展公共服務(wù)的范圍和內(nèi)涵，提升公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

第二，社會(huì)需求的差異與多樣化需要社會(huì)組織的介入。作為社會(huì)人，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化和價(jià)值利益的多元化，個(gè)體需求也逐漸呈現(xiàn)差異與多樣化的趨勢(shì)。即便是單獨(dú)的個(gè)人，按照馬斯洛的需求層次理論，還存在著從低到高的階梯式需求。那么在這種條件下，為一貫以提供大眾普遍需求的政府公共服務(wù)帶來(lái)了難題。單一的政府服務(wù)難以滿足不同群體的多元需求，服務(wù)質(zhì)量難以提高，從而加劇了政府與公眾之間的矛盾。社會(huì)組織作為新生力量，來(lái)自于不同的社會(huì)群體，能夠比較全面的反應(yīng)公民的需求意愿，并且通過(guò)合作自治的方式，有針對(duì)性的提供服務(wù)。如在2010年北京政府向社會(huì)組織購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)中，社會(huì)組織從不同方面展開(kāi)需求調(diào)查，老年人的服務(wù)需求涉及日常生活各個(gè)方面，但主要集中在醫(yī)療衛(wèi)生和家政服務(wù)兩個(gè)方面，這就為地方政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)提供了重要信息。

二、政府與社會(huì)組織在POSC運(yùn)行過(guò)程中面臨的沖突

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公共服務(wù)大多由政府提供，向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)在我國(guó)起步晚，無(wú)論從政府角度還是社會(huì)組織角度，無(wú)論在政策規(guī)范方面還是文化心理方面都有待完善。

（一）政府購(gòu)買公共服務(wù)的政策偏離，使政府服務(wù)發(fā)生異化

1.過(guò)度“體制嵌入”使購(gòu)買行為出現(xiàn)“內(nèi)部化”傾向。經(jīng)濟(jì)史學(xué)家卡爾.波蘭尼在《The Great Transformation》中開(kāi)創(chuàng)性地將“嵌入”概念引入經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，用來(lái)分析人類經(jīng)濟(jì)行為與非經(jīng)濟(jì)的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，并提出 “經(jīng)濟(jì)行為嵌入于社會(huì)結(jié)構(gòu)”這一新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)的核心命題[4]。很多社會(huì)組織面對(duì)政府的功能嵌入、結(jié)構(gòu)嵌入、目標(biāo)嵌入，所反映出來(lái)一種“模仿”的心理。它們利用政府組織結(jié)構(gòu)、吸納政府退休人員等手段，以達(dá)到“持續(xù)生存”的目的。這種“一塊牌子、兩套人馬”的情況屢見(jiàn)不鮮，從而使得政府與社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)趨于同化，購(gòu)買行為逐漸呈現(xiàn)“內(nèi)部化”傾向。

2.實(shí)際購(gòu)買與職能轉(zhuǎn)變脫鉤。購(gòu)買服務(wù)是有政府和社會(huì)組織共同參與的復(fù)雜體系，旨在達(dá)到提升公共服務(wù)供給能力、轉(zhuǎn)變政府職能、培育發(fā)展社會(huì)組織等目的，但在實(shí)踐中，政府對(duì)于購(gòu)買服務(wù)的職責(zé)定位不清，導(dǎo)致POSC過(guò)程的非正常化運(yùn)行。其突出表現(xiàn)在：將購(gòu)買服務(wù)簡(jiǎn)單的理解為政府職能的轉(zhuǎn)移，過(guò)于關(guān)注政府需求而忽略社會(huì)需求，過(guò)于關(guān)注政府負(fù)擔(dān)的減輕而忽略社會(huì)組織的承接能力；過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府職能的“外”移，而忽略政府在購(gòu)買服務(wù)中的職責(zé)回歸，即通過(guò)方式手段的變化來(lái)更好履行政府職能。

3.購(gòu)買標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有明確規(guī)范，合作過(guò)程隨意性較大。由于現(xiàn)今我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的改革還處于不斷探索的階段，購(gòu)買服務(wù)缺乏明確的制度規(guī)范。2003年實(shí)施的《政府采購(gòu)法》盡管規(guī)定了政府采購(gòu)的范圍包括貨物、工程和服務(wù)，但在細(xì)化的《政府采購(gòu)品目分類表》中，印刷出版、咨詢、信息服務(wù)、維修、保險(xiǎn)、租賃、交通車倆維護(hù)、會(huì)議、培訓(xùn)、物業(yè)等服務(wù)項(xiàng)目都是針對(duì)行政部門的后勤服務(wù)，而范圍更廣泛、更重要的公共服務(wù)如教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)福利等并未納入其中，這就使得POSC在我國(guó)缺少剛性的法律制度保障[5]。同時(shí)政府在具體的招標(biāo)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、招標(biāo)監(jiān)督程序、招投標(biāo)雙方的權(quán)利義務(wù)等方面缺少明確制度規(guī)范，從而導(dǎo)致合作過(guò)程出現(xiàn)隨意化的傾向。

（二）社會(huì)組織遭遇新的發(fā)展瓶頸，公共服務(wù)出現(xiàn)“內(nèi)卷化”現(xiàn)象

1.社會(huì)組織出現(xiàn)盲目參與。透視我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展，多數(shù)沒(méi)有“合法”身份。以往雖然NGO的數(shù)量在激增，但是卻游走于“灰色地帶”，尋找業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)這個(gè)“婆婆”成為頭等麻煩。隨著大量參差不齊的社會(huì)組織參與到公共服務(wù)中來(lái)，一些社會(huì)組織甚至將購(gòu)買服務(wù)看成一種“生意”，通過(guò)多種手段為獲得政策優(yōu)惠帶來(lái)的利益，而另一些組織則可能為了服務(wù)后的“名聲效應(yīng)”而出現(xiàn)了盲目參與。這些情況的程序，導(dǎo)致了我國(guó)社會(huì)組織在POSC運(yùn)行過(guò)程中的無(wú)序甚至盲從現(xiàn)象，以與其最初滿足公共服務(wù)多元化的需求相背離。

2.草根組織遭遇新的排斥，公共服務(wù)出現(xiàn)“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，草根組織在招投標(biāo)中經(jīng)常處于劣勢(shì)，而官方或半官方社會(huì)組織則往往享有優(yōu)先權(quán)，其原因不僅在于官方組織更容易滿足購(gòu)買服務(wù)的“資格要求”，更重要的則是因?yàn)樗鼈儞碛信c政府的天然聯(lián)系[6]。同時(shí)，一些組織過(guò)度依賴政府資金投入，喪失了社會(huì)募款和捐款的動(dòng)力，服務(wù)質(zhì)量不斷下降，出現(xiàn)了“內(nèi)卷化”的現(xiàn)象?！皟?nèi)卷化”這一概念最初來(lái)源于美國(guó)人類學(xué)家吉爾茨的定義，是指一種社會(huì)或文化模式在某一發(fā)展階段達(dá)到一種確定的形式后，便停滯不前或無(wú)法轉(zhuǎn)化為另一種高級(jí)模式的現(xiàn)象[7]。近年來(lái)，“內(nèi)卷化”也導(dǎo)致了公眾對(duì)社會(huì)組織信心的喪失，并不斷質(zhì)疑社會(huì)組織在“沒(méi)有發(fā)展的增長(zhǎng)”，雖然規(guī)模在擴(kuò)大，但效果卻一般，提供的服務(wù)水平也在下降。

（三）政府、公眾與社會(huì)組織在公共服務(wù)購(gòu)買中缺少“信任合作”的土壤

政府、公眾與社會(huì)組織作為POSC的直接參與者，其中也蘊(yùn)含著利益博弈。一方面，由于政府擁有充足的資源和資金，從而使得在POSC實(shí)際運(yùn)行中，“公平砝碼”偏向政府一邊，而社會(huì)組織處于弱勢(shì)地位，政府“說(shuō)了算”、社會(huì)組織“算說(shuō)了”的情況普遍存在。在具體實(shí)踐中，社會(huì)組織沒(méi)有發(fā)言權(quán)、參與競(jìng)標(biāo)的形式由政府單方確定、合同執(zhí)行的最終解釋權(quán)也歸屬于政府，社會(huì)組織往往就會(huì)對(duì)一些服務(wù)的提供刻意回避。主體之間表現(xiàn)出高度的不對(duì)稱性，缺乏合作的信任基礎(chǔ)。另一方面，由于中國(guó)公眾習(xí)慣了由政府提供和生產(chǎn)公共服務(wù)，而表現(xiàn)出對(duì)社會(huì)組織的不信任感。2003年南京市鼓樓區(qū)開(kāi)始向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，并將“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”以項(xiàng)目委托的方式委托于社會(huì)組織—心貼心服務(wù)中心具體運(yùn)作。但在服務(wù)運(yùn)作的初期，老人不信任，很多上門服務(wù)的工作人員經(jīng)常吃閉門羹，社區(qū)工作人員也并不是積極配合。那么在這種主體間相互缺乏信任基礎(chǔ)的環(huán)境下，就難以保證公共服務(wù)的真正有效。

三、變革與回應(yīng)：構(gòu)建政府與社會(huì)組織公共服務(wù)伙伴關(guān)系的路徑選擇

（一）從內(nèi)部機(jī)制上創(chuàng)造POSC運(yùn)行的制度平臺(tái)

1.理清政府職能，營(yíng)造利于社會(huì)組織參與服務(wù)購(gòu)買的政策環(huán)境。政府作為購(gòu)買服務(wù)中的重要主體，在公共服務(wù)購(gòu)買中能否“華麗轉(zhuǎn)身”、理清職能對(duì)于營(yíng)造良好政策環(huán)境具有重要意義。首先，應(yīng)明確政府與社會(huì)組織的分工，理性界定其相應(yīng)的職責(zé)，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)型。改變政府以往在公共服務(wù)生產(chǎn)與提供中的“劃槳”角色，積極致力于宏觀政策的制定和市場(chǎng)環(huán)境的維護(hù)，使其成為真正的“掌舵者”；其次，政府應(yīng)加強(qiáng)與社會(huì)組織的交流與合作，力圖在POSC運(yùn)行的過(guò)程中創(chuàng)造多元化的溝通渠道，推進(jìn)政府部門與社會(huì)組織的深度合作、加強(qiáng)政府與企業(yè)組織的互動(dòng)、構(gòu)建政府與社會(huì)組織之間的新型伙伴關(guān)系。

2.完善政府購(gòu)買方面的法律法規(guī)制度，推動(dòng)其制度化發(fā)展。明確相關(guān)法律制度、使POSC在法治化的平臺(tái)上運(yùn)行是政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的重要制度保障，從而保證購(gòu)買服務(wù)的相關(guān)活動(dòng)在一定規(guī)則下運(yùn)行。針對(duì)目前我國(guó)《政府采購(gòu)法》沒(méi)有明確提出面向公眾的公共服務(wù)，政府則應(yīng)從各地的實(shí)際情況出發(fā)，“量身定做”服務(wù)購(gòu)買的方案。從90年代至今，不少地方政府都已對(duì)此做出創(chuàng)新。如2005年無(wú)錫市政府頒布 《關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，2013年2月上海市靜安區(qū)政府頒布 《關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》等，不斷推進(jìn)購(gòu)買服務(wù)的制度化發(fā)展。

3.建立嚴(yán)格的評(píng)估監(jiān)督體系，推進(jìn)公共資源的高效利用。POSC是動(dòng)態(tài)的運(yùn)作過(guò)程，政府也應(yīng)該建立起與其相應(yīng)的動(dòng)態(tài)評(píng)估監(jiān)督體系。購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目中的申請(qǐng)、立項(xiàng)、招標(biāo)、實(shí)施、調(diào)整、評(píng)估等一系列環(huán)節(jié)都需要有動(dòng)態(tài)的監(jiān)督辦法。動(dòng)態(tài)監(jiān)管能對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程進(jìn)行適時(shí)監(jiān)控和反饋，不斷解決出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)其中的失職行為追究責(zé)任，對(duì)結(jié)果評(píng)估不合格或不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，應(yīng)按照契約合同承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。不僅于此，嚴(yán)格的評(píng)估機(jī)制還應(yīng)該對(duì)政府相關(guān)部門進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督。政府由于在購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中擁有較大的主動(dòng)權(quán)，會(huì)在實(shí)際操作中表現(xiàn)出權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等。擁有特權(quán)而為自身利益發(fā)展攫取更多資源。

（二）從外部環(huán)境上輔助政府向社會(huì)組織順利購(gòu)買公共服務(wù)

1.在契約合作關(guān)系的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)信任文化建設(shè)。只有建立長(zhǎng)期的合作關(guān)系，才能在契約合作的基礎(chǔ)上保持持續(xù)的合作動(dòng)力。對(duì)于信任危機(jī)的解決，我國(guó)學(xué)者曾提出要加強(qiáng)持續(xù)的交流互動(dòng)、形成牢固的“認(rèn)知型信任”，政府應(yīng)擁有制度結(jié)構(gòu)作為保障的可聯(lián)系的政治支持[8]。即政府要以平等、客觀、理性的態(tài)度對(duì)待合作過(guò)程，選擇合適的伙伴，不僅僅考慮競(jìng)標(biāo)價(jià)格，也要分析其在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的業(yè)績(jī)等。通過(guò)制度性的結(jié)構(gòu)來(lái)推進(jìn)信息的互換和展開(kāi)應(yīng)有的談判。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)公民教育、促進(jìn)其意識(shí)和素質(zhì)的提高，以在具體的購(gòu)買實(shí)踐中，能夠與政府及社會(huì)組織進(jìn)行良性互動(dòng)，從而真正改變服務(wù)效果。

2.培育社會(huì)組織，讓其在社會(huì)管理創(chuàng)新中鍛煉自己。從1988年到2009年，我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量增長(zhǎng)了近100倍。1988年我國(guó)社會(huì)團(tuán)體僅有4446個(gè)，近10年來(lái)以每年10%左右的速度遞增。社會(huì)組織不僅在數(shù)量上急劇擴(kuò)張，其功能的發(fā)揮對(duì)于社會(huì)建設(shè)作用重大。黨的十八大報(bào)告明確提出，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會(huì)管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用。培育社會(huì)組織，加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新是一個(gè)持續(xù)不斷、雙向互動(dòng)的過(guò)程，既需要社會(huì)組織自身的改進(jìn)，也需要政府的積極引導(dǎo)。

3.完善相關(guān)的配套政策，增進(jìn)政府與社會(huì)組織共同參與公共服務(wù)的理性互動(dòng)。社會(huì)組織登記制度改革雖然改變了過(guò)去雙重管理的弊端，但社會(huì)組織參與公共服務(wù)購(gòu)買的實(shí)施還需要配套政策的支持?，F(xiàn)今政府關(guān)于公共服務(wù)改革的相關(guān)配套政策仍未得到全面完善，使購(gòu)買服務(wù)缺乏有效支撐。政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)改變了過(guò)去單向度的政府提供模式，這意味著在公共服務(wù)領(lǐng)域逐漸形成了一種合作網(wǎng)絡(luò)的模式。這種合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系實(shí)質(zhì)上是政府與社會(huì)及公民關(guān)系的轉(zhuǎn)變，是由政府本位向公民和社會(huì)本位的根本轉(zhuǎn)變。通過(guò)對(duì)政府、社會(huì)組織關(guān)系的探討，力圖建構(gòu)一種從內(nèi)到外的分析框架來(lái)推動(dòng)兩者在公共服務(wù)購(gòu)買中的理性互動(dòng)。在我國(guó)提出建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略構(gòu)想中，以最佳方式提供更好更優(yōu)的公共服務(wù)成為政府本位向公民本位轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。

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